COORDINACIÓN GENERAL DE ESTUDIOS
ECONÓMICOS
Análisis del Efecto sobre las Pensiones de los Trabajadores derivado de las Reformas 1997-2005
Oscar Jaime Roldán Flores
Enrique Eduardo Domínguez Paredes
David Madero Suárez
Documento de Trabajo 2006-2 Octubre 2006
Análisis del Efecto sobre las Pensiones de los Trabajadores derivado de las Reformas 1997-2005
Oscar Roldán1 Enrique Domínguez2
David Madero3
Resumen
En 1997 México experimentó una reforma estructural a su sistema de pensiones. A partir de dicha importante reforma, se estableció un sistema de cuentas individuales de ahorro para el retiro, las cuales son administradas por las Afores. El presente artículo calcula las tasas de reemplazo esperadas para todos los trabajadores actualmente registrados al Sistema de Ahorro para el Retiro (35.3 millones) tanto bajo la normatividad vigente antes de 1997 como la actual, que refleja los cambios de 1997 así como los que han ocurrido posteriormente. Los resultados muestran que del total de trabajadores que alcanzan la edad de retiro (26.5 millones) el sistema anterior a 1997 hubiera dejado sin derechos para obtener una pensión al 50%, esto es 13.2 millones de trabajadores. Con la reforma al sistema de pensiones todos los trabajadores pueden disponer de recursos para su retiro, así entre 22.5 y 23.2 millones de trabajadores se ven beneficiados, según el rendimiento de su cuenta individual. Los trabajadores que no se ven favorecidos bajo el nuevo sistema oscilan entre 3.2 y 3.8 millones. Sin embargo, este grupo menos favorecido alcanza tasas de reemplazo muy favorables bajo el nuevo esquema, entre 52 y 64%, según el nivel del rendimiento.
1 Director de Estudios Económicos en la “Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR)”. [email protected].
2 Subdirector de Estudios Económicos en la “Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el retiro (CONSAR)”. [email protected].
3 Coordinador General de Estudios Económicos en la “Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR)”. [email protected]. Los autores son funcionarios de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. Las opiniones aquí vertidas son responsabilidad de los autores y no necesariamente coinciden con las de la Comisión.
I. Introducción
En los últimos años, la viabilidad de los esquemas de seguridad social y en particular de las pensiones públicas, ha ocupado un lugar prominente en la discusión económica y política de varios países del mundo. Las tendencias demográficas, caracterizadas por aumentos en la esperanza de vida y la disminución de la tasa de natalidad, han dado como resultado el envejecimiento poblacional. Así, la población mayor de 65 años de edad representa una proporción creciente respecto de la población total en casi todos los países y, se espera que dicho fenómeno se acentúe en las próximas décadas.
Los cambios en la pirámide poblacional han presionado las estructuras funcionales de los esquemas de seguridad social, en particular, de los sistemas pensionarios tradicionales y obligan a meditar sobre posibles esquemas de solución. Los sistemas previsionales de reparto vigentes en muchos países han enfrentado graves problemas de financiamiento, provocados principalmente por la insuficiencia de contribuciones de los trabajadores activos para el financiamiento de las pensiones de los jubilados.
En el ámbito internacional se han realizado esfuerzos para resolver este problema y las fórmulas de solución han implicado, en algunos casos, ajustes a las diferentes variables involucradas en el funcionamiento de los esquemas de reparto, tales como la edad de retiro, el aumento de las contribuciones e,
inclusive, la disminución de beneficios como fue el caso de algunos países de Europa Occidental.
En Latinoamérica y en otras naciones de Europa Central se han impulsado reformas estructurales del sistema pensionario, caracterizadas por la transición hacia sistemas de capitalización individual, en los cuales los recursos son depositados en una cuenta a nombre del trabajador y administrados por agentes especializados de carácter privado.
A mediados de la década de los noventa, México inició una profunda reforma de su sistema de seguridad social que significó la transformación estructural del antiguo sistema de pensiones del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) desde 1943. A partir del 1 de julio de 1997 se estableció un Nuevo Sistema de Pensiones basado en cuentas individuales administradas por las Afore.
La reforma a la seguridad social en materia de pensiones ha sido una de las más transcendentes para el país, tanto por los beneficios que conlleva para amplios sectores de la población, como por sus impactos favorables en los incentivos para la población los cuales ahora impulsan el crecimiento de la economía nacional.
A casi nueve años de haber iniciado operaciones, el Sistema de Pensiones de los trabajadores afiliados al IMSS ha acumulado casi 35 millones de trabajadores registrados. Las cuentas individuales manejadas por las Afore,
registran un valor cercano a los 606 mil millones de pesos, lo cual representa más de 7 puntos porcentuales del PIB anual estimado para el año.
La reforma fortaleció al Sistema de Pensiones de los trabajadores afiliados al IMSS, al establecer un esquema financieramente viable e inmune a transiciones demográficas. Aún existen grandes retos que afrontar en materia de previsión para la vejez en México. Persisten en el país múltiples sistemas de pensiones que cubren a trabajadores de diversos sectores como: el gobierno federal, organismos descentralizados, gobiernos de las entidades federativas, fuerzas armadas y universidades. Algunos de estos sistemas requieren de una revisión a su estructura de financiamiento y beneficios para garantizar que el ahorro de los trabajadores esté debidamente financiado.
En este documento se analiza el efecto de esta reforma y de las subsecuentes modificaciones a la normatividad en la materia sobre las pensiones esperadas de los trabajadores tomando en cuenta toda la información que existe en las bases de datos del SAR. Las pensiones se expresan en términos de tasa de reemplazo (cociente de la pensión sobre el último salario). Este análisis permite identificar los segmentos de la población más beneficiados por la reforma.
Para poder identificar a los ganadores de la reforma este documento cuantifica las pensiones obtenidas en ambos sistemas de pensiones, el vigente antes de la reforma y el que resultó después de todas las modificaciones a la normatividad.
II. El sistema de pensiones vigente antes de 1997
Los sistemas de pensiones tienen como propósito fundamental proteger el ingreso de los trabajadores y sus familias ante los riesgos de invalidez, cesantía en edad avanzada, vejez y fallecimiento.
En los sistemas tradicionales, conocidos comúnmente como sistemas de reparto, los beneficios que goza un trabajador están plasmados en la ley, misma que establece los requisitos para acceder a ellos, tales como la edad y antigüedad en el plan. El financiamiento de esos derechos se cubre mediante contribuciones que son realizadas por los trabajadores, las empresas y, en ocasiones, el gobierno. Cuando el sistema es joven y el número de pensionados es pequeño, los flujos de recursos superan los pagos de las pensiones. Sin embargo, a medida que va disminuyendo la relación entre trabajadores activos y jubilados, y el valor de los beneficios supera el valor de las contribuciones. Así, las reservas financieras van siendo menores al valor de los compromisos adquiridos por el plan, con lo cual éste deriva en un sistema de reparto, en el que las aportaciones corrientes se utilizan para pagar las pensiones, sin posibilidades financieras para constituir reservas para los pagos futuros.
En 1943 fue creado el Instituto Mexicano del Seguro Social, con el objetivo de ofrecer servicios de salud y seguridad social a los trabajadores de nuestro país.
Al año siguiente, el IMSS implementó el seguro de Invalidez, Vejez, Cesantía
en edad avanzada y Muerte (IVCM), bajo un esquema diseñado para operar como un sistema de pensiones de beneficios definidos.
II.I Características
El seguro de IVCM cumplía principalmente dos funciones de aseguramiento del ingreso: para la vejez y cesantía en edad avanzada y para la invalidez y muerte, así como el aseguramiento de los gastos médicos en el retiro.
La opción de cesantía se creó como un caso de excepción para el trabajador desempleado que por tener más de 60 años encuentra difícil ocuparse de nuevo. En la práctica, la cesantía es utilizada intensivamente. Esta misma tendencia se observa en países de la OCDE, donde las tasas de empleo de hombres entre 60 y 64 años de edad han disminuido considerablemente.4 En estos países con sistemas de reparto hay una marcada tendencia a retirarse a temprana edad, lo cual ejerce fuertes presiones sobre las finanzas de estos esquemas.
Para caracterizar el sistema de beneficios definidos del IVCM analizaremos los siguientes aspectos las contribuciones, la elegibilidad y los beneficios:
Contribuciones. Las primas al Seguro de Invalidez, Vejez, Cesantía en edad avanzada y Muerte fueron inicialmente del 6% sobre el salario base de
4 Por ejemplo, en 1970 esta tasa era de alrededor de 65, 70 y 75% para Francia, Alemania y Estados Unidos, respectivamente. Para 1990, estas tasas habían disminuido al 20.33 y 50%, respectivamente. Fuente: OECD, [1995] “Aging Populations, Pension Systems and Government
cotización (SBC) de cada trabajador y subieron a 8.5% a finales de la década de los ochenta. Del pago total corresponde al Gobierno Federal el 5%, al trabajador el 25% y al patrón el 70%. Además hasta 1997 el salario base al que aplica la contribución tenía un tope máximo de 10 veces el SM.
La aportación total (8.5%) se distribuía en los siguientes rubros: 3% a invalidez y vida, 3% a vejez y cesantía en edad avanzada, 1.5% a servicios médicos a jubilados, 0.6% a gastos de administración y 0.4% para asistencia social. Cabe mencionar que de acuerdo a la legislación del Instituto, estos recursos debían ser utilizados para cubrir sólo los servicios correspondientes a cada rama de aseguramiento (art. 263 LSS).
Elegibilidad. Para tener derecho a la pensión de cesantía en edad avanzada era necesario tener un mínimo de 500 semanas reconocidas y de 60 a 65 años de edad, así como presentar una baja del régimen obligatorio. Para el caso de la pensión por vejez se requieren al menos las mismas 500 semanas de cotización pero 65 años de edad.5
Los asegurados que dejaran de cotizar al régimen del seguro social conservaban sus derechos por un periodo igual a la cuarta parte del tiempo cubierto por sus cotizaciones semanales, contado a partir de la fecha de su baja. Cabe mencionar que dicho tiempo de conservación de derechos no podía ser de menos de 12 meses.
5 Debido a que este estudio se centra en las pensiones por jubilación y cesantía en edad avanzada, no se hace referencia a las pensiones por invalidez y muerte.
En caso de que un trabajador reingresara al sistema después de haber dejado de cotizar se le reconocía el tiempo cubierto de acuerdo a lo siguiente:
• Si la interrupción en el pago de sus cotizaciones fue menor a 3 años, se le reconocían todas sus semanas cotizadas.
• Si la interrupción excediera tres años, pero fuera menor a 6 años, se reconocían todas las cotizaciones siempre que a partir de su reingreso haya cubierto un mínimo de 26 semanas de nuevas cotizaciones.
• Si el reingreso ocurre después de seis años de interrupción las semanas cotizadas anteriormente se acreditaban cuando el trabajador cubría 52 semanas de nuevas cotizaciones.
Este sistema pensionario procuraba alcanzar objetivos redistributivos. Sin embargo, en la práctica la redistribución dominante no era la que se da de trabajadores de mayor ingreso a trabajadores de menor ingreso, sino de aquellos que trabajaron menos hacia los que trabajaron más. A través de los años se ha comprobado que los trabajadores con menores niveles de capital humano y menores salarios son los que tienen una mayor probabilidad de moverse entre el sector formal y el informal por lo que trabajan proporcionalmente menos en el sector formal. Así, los trabajadores más necesitados terminaban por transferir recursos hacia los trabajadores con mayores salarios y mayor permanencia en el sector formal.
Beneficios. Las pensiones de vejez y cesantía en edad avanzada estaban en función del salario, los años cotizados, el estado civil y familiar del trabajador, así como de su salud. El importe de la pensión del trabajador se componía de dos elementos: la cuantía mensual y un incremento por concepto de asignaciones familiares y ayudas asistenciales.
La cuantía mensual es un porcentaje del promedio del salario del trabajador de las últimas 250 semanas de cotización. Dicho porcentaje es decreciente con respecto al salario y creciente con respecto a las semanas cotizadas.
Las asignaciones familiares y ayudas asistenciales se otorgan en caso de que el trabajador tenga esposa, ascendientes, hijos menores a 16 años o con base en un dictamen médico. El incremento en la cuantía mensual por este concepto varía entre 10 y 20% según sea el caso.
Cabe mencionar que las pensiones otorgadas bajo esta ley no estaban indexadas al índice de precios. Esto implicaba que en periodos de alta inflación, como fue el caso de finales de los 80’s o mediados de los 90’s, las pensiones de los trabajadores se pulverizaran.
II.II. La problemática del sistema vigente antes de 1997
El sistema que hemos descrito anteriormente operó durante más de 53 años y fue un gran avance en materia de seguridad social para el país. Sin embargo, conforme el sistema maduraba se hacía cada vez más claro que las contribuciones no serían suficientes para cubrir los beneficios prometidos, por
lo cual el sistema era financieramente inviable en el mediano y largo plazos.
Las razones para su reforma responden tanto a motivos de diseño y operación del sistema, como a motivos demográficos y económicos. Asimismo, los beneficios, tanto en magnitud, como en cobertura, fueron en aumento sin un correspondiente aumento de las contribuciones.
El impulso hacia las reformas a los sistemas de pensiones es un proceso mundial provocado por el cambio en la dinámica demográfica. Además, el análisis de los planes de Beneficios Definidos, ha mostrado que es posible mejorar el bienestar social con planes en los cuales los beneficios estén determinados por el esfuerzo individual y nadie pierda sus derechos. Un problema analizado por la literatura es el impacto distributivo regresivo que han tenido los sistemas de beneficio definido en la población y las inequidades de género que propiciaron.
a) Problemas de diseño y deterioro paramétrico. El sistema de pensiones IVCM era un esquema en el cual las contribuciones de los trabajadores en activo servían para el financiamiento de las pensiones en curso y de los futuros pensionados. De 1944 a 1990 la contribución se mantuvo constante en 4% del SBC, a partir de 1990 se incrementó gradualmente hasta 8.5%. Un trabajador necesitaba cotizar un periodo menor a 10 años para así obtener una pensión para él y sus dependientes, si el trabajador se pensionaba a los 60 años, esto implicaba que a pesar de haber cotizado únicamente 10 años podría recibir una pensión, él o su cónyuge, durante 25 años. Esto, aunado a la baja tasa de contribución existente (4% del SBC de 1944 a 1990, a partir de esta fecha se
incrementó a 8.5%), implicaba un desequilibrio actuarial entre los beneficios del sistema y las contribuciones. La incongruencia financiera de este sistema de pensiones no se hizo tangible dado el bono demográfico que existió durante la segunda mitad del Siglo XX. Sin embargo, conforme la relación activos/pensionados se deterioró, la mala situación financiera del sistema de pensiones se transparentó.
Por otro lado, los beneficios del sistema fueron aumentando tanto en magnitud como en cobertura de los beneficiarios. La pensión mínima, por ejemplo, pasó de 40% de un SMG a 100% entre 1944 y 1995. De acuerdo con un estudio hecho por el IMSS en 1995 se estima que de haber mantenido el IVCM se hubiera requerido aumentar las contribuciones a 23.3% del SBC en 2020 para no recurrir a recursos fiscales para financiarlo.6
b) Cambios demográficos. Un aspecto que ha provocado importantes presiones sobre los sistemas de pensiones en el mundo son los cambios demográficos de la población. La esperanza de vida ha ido en aumento y la población ha ido envejeciendo.
• Según datos del INEGI, la esperanza de vida al nacer se ha incrementado en casi 26 años, al pasar de 49.6 a 75.4 años, de 1950 a 2005.7
6 “Aportaciones al Debate”, IMSS 1995.
7 INEGI.
51.06%
45.17%
39.33%
33.61%
28.19%
23.37%
19.25%
16.04%
13.97%
12.67%
Población mayor a 60 años entre población entre 15 y 59 años
70.42 73.08 75.16 76.60 77.38 77.35 76.36 73.88 69.26 63.47 Población entre 15 y 59 años (millones)
35.96 33.01 29.56 25.74 21.81 18.08 14.70 11.85 9.67 Población mayor a 60 8.04
años (millones)
2050 2045 2040 2035 2030 2025 2020 2015 2010 2005
FUENTE: CONAPO.
• Por su parte, la tasa de fecundidad de la población se ha reducido significativamente. En 1950 una mujer tenía en promedio 6.45 hijos, mientras que en 2005 solo 2.11.
En consecuencia, se espera que en 50 años exista una persona mayor a 60 años por cada dos personas entre 15 y 59 años.
CUADRO 1.
Población Mayor a 60 años como Porcentaje de la Población entre 15 y 59 años
De haber continuado el sistema anterior, en pocos años las aportaciones hubieran sido insuficientes para cubrir las pensiones en curso de pago y, al no contar con reservas suficientes, el diferencial se habría tenido que cubrir con recursos fiscales. Según estimaciones del IMSS en 2000 el flujo de ingresos hubiera sido menor al flujo de egresos y para el año 2035 el seguro de IVCM hubiera acumulado un déficit actuarial de 25% del PIB.8
c) Distorsiones económicas e inequidades. El sistema de reparto generaba distorsiones en el mercado laboral debido a que los trabajadores percibían sus
contribuciones como un impuesto. Esto los desincentiva a emplearse en el sector formal, reduciendo la oferta laboral de dicho sector en la economía.
Asimismo, al percibir las contribuciones a la seguridad social como un impuesto se incrementan los costos laborales del empleador y se reduce la demanda laboral del sector formal. Ambos efectos traen como consecuencia un aumento en la informalidad del empleo.
El sistema de reparto también repercutía negativamente en los incentivos al ahorro provisional de los trabajadores.
Como ya se mencionó en el capítulo anterior, el anterior sistema generaba condiciones de inequidad entre grupos de trabajadores, perjudicando a los trabajadores de menores ingresos.
También se presentaba una inequidad de género derivada de las reglas para acceder a los beneficios en el sistema de reparto. El tener que permanecer en actividad hasta la edad de jubilación generaba una situación de desventaja para las mujeres. Ello, debido a que éstas registraban una mayor intermitencia laboral, generalmente por cuestiones de maternidad. En muchos casos, se perdían las aportaciones por el hecho de no permanecer laborando hasta la edad de retiro. Al igual que en los casos anteriormente descritos, estas aportaciones de los grupos más vulnerables se utilizaban para financiar las pensiones de los trabajadores que sí alcanzaban ese derecho.
d) Desempleo e informalidad. Las reducciones en el número de cotizantes por trabajador pensionado asociadas a los períodos de crisis macroeconómica han presionado las finanzas del IMSS. Cuando el desempleo es de carácter cíclico se puede esperar que dicha razón de cotizantes a pensionados se recupere.
Sin embargo, cuando la baja densidad de cotización a la seguridad social es de carácter estructural el problema se acentúa, contribuyendo al deterioro financiero del seguro IVCM.
III. La reforma al sistema de pensiones
La Ley del Seguro Social que entró en vigor en julio de 1997 y la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, aprobada en 1996, sentaron las bases jurídicas del actual sistema de pensiones de los trabajadores afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social. Este sistema otorga nuevos derechos a un gran número de trabajadores mexicanos y establece condiciones para que puedan formar un patrimonio al llegar su jubilación.
El sistema, que es obligatorio para todos los trabajadores afiliados al IMSS, consiste en un plan de capitalización de cuentas individuales con contribuciones definidas y la garantía de una pensión mínima otorgada por parte del Estado. El nivel de las aportaciones está establecido en la Ley y la pensión que habrá de disfrutar un trabajador dependerá de los fondos acumulados en la cuenta individual, más los intereses generados menos las comisiones pagadas. Dada la naturaleza del sistema, aun en el caso de que el trabajador no cubra los requisitos para obtener una pensión, recibe el ahorro
acumulado en su cuenta individual. Lo anterior implica que con el nuevo sistema todos los trabajadores reciben el producto de sus contribuciones.
III.I. El nuevo sistema de pensiones L97
Con el nuevo esquema, el antiguo seguro de IVCM se separa en dos seguros independientes: a) El seguro de RCV y, b) El seguro de Invalidez y Vida (IV).
a) Contribuciones. Los riesgos de enfermedad y accidentes profesionales son cubiertos a través del seguro de Riesgos de Trabajo (RT). El ramo de IV es administrado por el IMSS y las aportaciones tripartitas, equivalentes al 2.5% del salario, se canalizan a este Instituto. El ramo de RT es financiado con aportaciones patronales manejadas por el IMSS.
CUADRO 2.
Aportaciones al Sistema de Pensiones de los Afiliados al IMSS (Porcentajes del salario base de cotización)
Concepto Patrón Trabajador Gobierno Total RCV
Retiro1 2.000 -- -- 2.000
Cesantía en Edad Avanzada y Vejez
3.150 1.125 0.225 4.500 Cuota social2 -- -- $2.80 $2.80 IV
Invalidez y Vida 1.750 0.625 0.125 2.500 RT
Riesgos de
trabajo 3 0.25-15 -- -- 0.25-15
1 Esta aportación entró en vigor en 1992 como se detalle adelante.
2 Esta cantidad se aporta por cada día de salario cotizado y se actualiza trimestralmente conforme a la inflación y forma parte del seguro RCV.
3 Los riesgos de enfermedad y accidentes profesionales que provoquen invalidez o muerte son cubiertos a través del seguro de RT, el cual es administrado por el IMSS bajo un esquema de beneficio definido financiado con aportaciones patronales. Los casos de invalidez y muerte fuera del trabajo son cubiertos por el seguro de IV.
Fuente: IMSS.
Cabe mencionar que la aportación de retiro de 2%, coexistió con el sistema de pensiones anterior. Dicha aportación entró en vigor en 1992 con la creación de un plan de ahorro obligatorio y complementario al retiro del trabajador denominado SAR92. Su diseño se basó en un sistema de contribución definida en cuentas individuales propiedad del trabajador. El SAR92 estaba compuesto por dos subcuentas: retiro y vivienda. Las aportaciones a la subcuenta de vivienda equivalen a 5% del salario base y son canalizadas a los institutos de vivienda correspondientes: INFONAVIT y FOVISSSTE.
La cuota social es una contribución fija que realiza el gobierno equivalente al 5.5% de un Salario Mínimo. Esta contribución tiene un componente progresivo muy importante ya que para un trabajador que gana un salario mínimo puede llegar a representar un incremento en su contribución de 84%
(5.5%+6.5%=12%). Para un trabajador promedio (3 SM) la cuota social representa un incremento de 28% (5.5%/3+6.5%=8.3%).
Por otro lado, bajo la nueva ley existe la posibilidad de que tanto el trabajador como el patrón realicen aportaciones voluntarias que pueden ser retiradas cada seis meses o hasta el retiro del trabajador.
b) Administración, operación y regulación del sistema. La cuenta individual está integrada por tres subcuentas:
• Subcuenta de retiro, en la que se deposita la aportación por concepto de RCV.
• Subcuenta de Vivienda, conformada por las aportaciones de vivienda y cuyos recursos son entregados en su totalidad al INFONAVIT.
• Subcuenta de Aportaciones Voluntarias, constituida con los recursos aportados de manera voluntaria.
Las cuentas individuales de ahorro para el retiro son administradas por las Afore, que compiten entre si para ganar la preferencia del trabajador. Las Afore son entidades financieras especializadas de giro exclusivo, responsables de la inversión de los recursos a través de las Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (SIEFORES).
Las Afore tienen personalidad jurídica, patrimonio propio y, para su constitución, requieren la autorización de la CONSAR. Las Afore canalizan los recursos de las cuentas individuales a las SIEFORES para su inversión en instrumentos financieros, con el propósito de obtener rendimientos que incrementen el ahorro del trabajador para su pensión.
Las SIEFORES, por su parte, son entidades financieras con personalidad jurídica y patrimonio propios, diferente al de las Afore. Cada SIEFORE cuenta con un Comité de Inversión que determina la política, estrategia de inversión y la composición de los activos de la SIEFORE. Las inversiones deberán sujetarse en todo momento a la regulación vigente.
Por la administración e inversión de los recursos de las cuentas individuales, las Afore cobran comisiones con cargo a la cuenta individual. En la actualidad, las comisiones se cobran sobre el saldo acumulado, sobre el flujo de cuotas y aportaciones, o sobre una combinación de ambos.
El trabajador tiene el derecho de cambiarse sin costo adicional de una AFORE a otra. La única restricción al cambio entre Afore que impide que éste ocurra es cuando el trabajador se cambia de Afore más de una vez al año y su segundo cambio en un período de menos de 12 meses, lo intenta realizar hacia una AFORE más cara.
La entidad encargada de regular y supervisar el funcionamiento del sistema de pensiones es la CONSAR, que es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La CONSAR tiene entre otras atribuciones:
regular la operación del Sistema; expedir disposiciones para supervisar el funcionamiento del mismo; otorgar, modificar y revocar autorizaciones para las Afore y SIEFORES, e imponer multas y sanciones cuando no se cumpla con lo dispuesto en la normatividad vigente. También, debe informar al Congreso de la Unión sobre la situación del Sistema y difundir información a la opinión pública.
Una de las particularidades del Sistema de Pensiones Mexicano es su modelo de recaudación de cuotas y aportaciones de carácter centralizado. Las ventajas de un esquema centralizado son las economías de escala y de especialización.
La estructura tecnológica y organizacional necesaria para administrar los flujos
de información y de recursos puede ser mejor aprovechada con un operador central, debido a que los costos fijos se distribuyen en un mayor número de transacciones y se evitan las duplicaciones implícitas en el esquema descentralizado. Asimismo, es más factible implementar mecanismos de control y seguridad de la información.9
c) Beneficios. Los recursos acumulados en la cuenta individual del trabajador se utilizan para financiar distintos beneficios, que son:
• Pensión por vejez. Pago de una pensión por vejez al llegar a los 65 años de edad, o bien, si logra acumular los recursos suficientes para financiar 1.3 veces la PMG puede retirar los recursos de su cuenta individual antes de los 65 años.
Los recursos del SAR 92 (aportados entre 1992 y 1997) se le entregan al trabajador en una sola exhibición. La pensión del trabajador puede darse en forma de una renta vitalicia vía una aseguradora o retiros programados a través de su Afore. En el primer caso la aseguradora absorbe el riesgo de permanencia del trabajador (si vive más de lo esperado), en el segundo caso el riesgo lo absorbe el trabajador.
9 En los países de Latinoamérica que han reformado sus sistemas de pensiones es posible encontrar modelos de recaudación tanto centralizados, como descentralizados. En Argentina, México y Uruguay la recaudación previsional se realiza en forma centralizada. En México el proceso es administrado por la Empresa Operadora de la Base de Datos Nacional SAR (PROCESAR), cuyos socios son las AFORES y los bancos que manejan cuentas del SAR 92.
En Bolivia, Chile y Perú, en cambio, la recaudación es descentralizada bajo la responsabilidad directa de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). En todos los casos, el proceso de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones previsionales es responsabilidad del gobierno con una participación de las administradoras de pensiones en la detección de los potenciales incumplimientos y en el envío de esta información a los organismos de fiscalización. La excepción es Bolivia, donde las empresas son las que inician el proceso de cobro por la vía judicial.
• Pensión por invalidez. En el caso de invalidez, la pensión se paga a través de una aseguradora de pensiones, con la cual se contrata una renta vitalicia y un seguro de sobrevivencia en favor de los beneficiarios que recibirán la pensión a la muerte del titular.
El saldo de su cuenta individual, con excepción de los recursos del SAR 92, que se le entregan al trabajador en un solo pago, se destina a complementar el monto constitutivo para pagar la renta vitalicia y el seguro.
• Pensión por muerte. En caso de muerte prematura, los beneficiarios reciben la pensión a través de una aseguradora. Los recursos de la cuenta se utilizan para contratar la pensión vitalicia.
• Retiro parcial por desempleo. Si el trabajador no ha efectuado retiros durante los últimos 5 años inmediatos anteriores a la fecha en que quede desempleado, puede retirar la cantidad que resulte menor entre 75 días de su salario base de las últimas 250 semanas de cotización o el 10% del saldo de la subcuenta de RCV.
• Retiro parcial por matrimonio. Si el trabajador tiene un mínimo de 150 semanas de cotización, puede retirar el equivalente a 30 días del salario mínimo del D. F.
• Pensión mínima garantizada. Los trabajadores que coticen en el sistema 1,250 semanas, y cuyos recursos sean insuficientes para contratar una renta vitalicia superior a un salario mínimo de julio de 1997, actualizado conforme a la inflación, cuentan con la garantía de una pensión mínima equivalente a dicho monto, la cual es financiada con el saldo de su cuenta y complementada por el Gobierno.10
III.II. El costo de la reforma: generación de transición
A diferencia de otras reformas llevadas a cabo en Latinoamérica, el Sistema de Pensiones Mexicano no contempló bonos de reconocimiento para los trabajadores que cotizaron al IMSS antes de julio de 1997, pero preservó los derechos adquiridos al amparo de la ley anterior. Al momento de pensionarse, los trabajadores que ya habían cotizado antes de 1997 eligen la pensión que más les convenga, entre la que alcancen con el saldo de su cuenta individual y la que les correspondería de acuerdo con el beneficio definido del sistema anterior. En caso de que el trabajador elija esto último, el gobierno paga este beneficio al trabajador por medio del IMSS y el saldo en su cuenta individual se transfiere al gobierno.
En el caso de los trabajadores que ya gozaban de una pensión al momento de la reforma, sus derechos no fueron afectados y las pensiones se cubren con
10 Arts. 170, 171 y 172 nueva Ley del Seguro Social.
cargo directo al Estado. Para los trabajadores que en el futuro ingresen al Sistema de Pensiones y, que no hayan hecho al menos una cotización al sistema anterior, se acogerán a la nueva Ley.
Si bien a la generación de transición se le iban a respetar los derechos adquiridos según la Ley anterior, durante 2000-2003 se dio un deterioro paramétrico de dicha Ley que además de incrementar significativamente el costo fiscal de la reforma pensionaria incrementó también las diferencias entre los trabajadores que cotizaron antes de 1997 y los que no.
Con esto, se incorporaron más beneficios a la Ley anterior a 1997, haciendo que los trabajadores al momento de retirarse comparen una LSS73 “mejorada”
y la LSS97.
Los principales elementos de este deterioro paramétrico son:
• Recursos por concepto de retiro. Los trabajadores que opten pensionarse de acuerdo a la LSS73 recibirán la pensión indicada más la totalidad de los recursos acumulados por concepto del 2%
del seguro de retiro (desde 1992 o la fecha en que empezó a cotizar hasta la fecha de su retiro). Dicho monto podrá retirarse en una sola exhibición.11
• Incremento de 11% en el monto de las pensiones. Para los pensionados de 60 años o más y los que se pensionen conforme la LSS73 a partir del 31 de diciembre de 2003, el monto de la pensión se multiplicará por el factor de 1.11.12
• Ampliación del tope máximo de una pensión a 25 SM. Bajo la LSS73 el salario máximo sobre el cual aplicaba la contribución del trabajador era de 10 veces el SM. De esta manera, dicho monto era también el tope implícito de las pensiones, ya que el salario pensionable estaba en función del salario de cotización. Con la nueva Ley se abrió gradualmente el tope máximo de contribución a 25 SM, aumentando a su vez el tope de las pensiones bajo la LSS73 (para los trabajadores en transición) a 25 SM.13
CUADRO 3.
Límite a las contribuciones Periodo Límite en SM
(% del SBC) Jul 97-Jun 98 15 Jul 98-Jun 99 16 Jul 99-Jun 00 17 Jul 00-Jun 01 18 Jul 01-Jun 02 19 Jul 02-Jun 03 20 Jul 03-Jun 04 21 Jul 04-Jun 05 22 Jul 05-Jun 06 23 Jul 06-Jun 07 24 Jul 07- en adelante 25
12 Artículo décimo cuarto transitorio de las reformas aplicadas el 31 de diciembre de 2001.
13 Artículo vigésimo quinto transitorio de la Ley del Seguro Social (del decreto del 21 de diciembre de 1995).
Lo anterior implica que los trabajadores que cotizaron antes de 1997 y estaban topados en 10 SM, pueden lograr pensiones al amparo de la Ley anterior de hasta 25 SM, aun cuando la mayor parte de sus cotizaciones fueron topadas en 10 SM.
• Indexación de las pensiones obtenidas bajo LSS73 al INPC.
Como se mencionó antes de 1997 las pensiones otorgadas por la LSS73 no estaban indexadas a la inflación, dejando al pensionado expuesto a cambios abruptos en la inflación. En 2001 se indexaron las pensiones otorgadas bajo la LSS73 a la inflación, con lo cual las pensiones otorgadas dejaron de verse adversamente afectadas por la inflación que se observaba en el periodo (de 250 semanas) durante el cual se calculaba el salario pensionable para el trabajador.
IV. Variables clave en regímenes pensionarios.
Como se mencionó, bajo la LSS73 la cuantía mensual que le corresponde a un trabajador que se pensiona está en función del número de cotizaciones realizadas y del salario promedio de las últimas 250 semanas de cotización.
Por su parte, en el contexto de un sistema de capitalización individual con contribuciones definidas la pensión del trabajador está en función del número de cotizaciones, el monto y ordenamiento de dichas cotizaciones, su perfil de salarios, su edad de retiro y el rendimiento de los fondos.
De esta manera existen dos variables que inciden de manera directa en la determinación de los beneficios bajo ambos sistemas pensionarios: el patrón de cotizaciones o densidad de cotización y el perfil salarial de los trabajadores.
Estas variables son fundamentales para poder analizar las características de la población y así determinar los grupos de trabajadores que se beneficiaron con la reforma al sistema de pensiones.
IV.I Densidad de Cotización
El número de trabajadores registrados en el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) ha crecido sostenidamente desde la entrada del nuevo sistema de pensiones. En diciembre de 1998 existían 13.8 millones de trabajadores registrados en el sistema, para enero de 2006 sumaron 35.3 millones. Sin embargo, los trabajadores cotizantes al IMSS, han pasado de 13.6 millones en 1998 a 17.1 en 2006. Lo anterior es evidencia de que el mercado laboral mexicano presenta altos niveles de rotación lo cual genera cada año un elevado número de cuentas de ahorro para el retiro una parte de las cuales se desactiva debido a que los trabajadores se mueven a otros empleos en los sectores que no contribuyen al IMSS (trabajos que cotizan al ISSSTE, entidades estatales, universidades, paraestatales, etc).
CUADRO 4.
Cotizantes al IMSS y Trabajadores Registrados en el SAR (Millones)
18.2 35.3
17.1 Ene-06
18.2 35.3
17.1 Dic-05
17.0 33.3
16.3 Dic-04
15.7 31.4
15.7 Dic-03
13.9 29.4
15.5 Dic-02
11.4 26.5
15.1 Dic-01
2.6 17.8
15.2 Dic-00
1.0 15.6
14.6 Dic-99
0.2 13.8
13.6 Dic-98
Trabajadores SAR B-A B Cotizantes al IMSS
Período A
Dada la fragmentación de la seguridad social y la alta rotación del empleo en el país, los niveles de cotización de los trabajadores en el SAR son significativamente bajos para ciertos grupos. Un indicador de la cobertura y la frecuencia de las cotizaciones es la densidad de cotización.14 La distribución de los trabajadores según su densidad de cotización se presenta en el siguiente cuadro.
CUADRO 5.
Distribución de los Trabajadores según Densidad de Cotización (Entrada al sistema* – 2005)
100.0%
Total
21.1%
90 - 100
8.1%
80 - 90 70 - 80 6.5%
60 - 70 6.5%
50 - 60 5.5%
40 - 50 7.5%
30 - 40 7.9%
20 - 30 8.4%
12.5%
10 - 20
16.0%
0 - 10
% de las cuentas registradas en el SAR Densidad
*Dado que es la densidad de cotización, se debe tomar la entrada al sistema de cada trabajador.
14 La densidad de cotización resulta del cociente: aportaciones realizadas/aportaciones
Como se aprecia, existe más del 20% de los trabajadores cuya densidad su ubica entre 90 y 100%. Es decir que cotiza al IMSS 9 ó más de cada 10 bimestres desde que comenzó a cotizar en el IMSS. Sin embargo, también hay otro grupo significativo cuya densidad oscila entre 0 y 10%.15
Si dividimos a la población según su estatus de filiación al sistema se observa que a los trabajadores asignados (aquellos que no eligen Afore), son los que muestran menor densidad de cotización. Este grupo corresponde a los trabajadores que al comenzar a cotizar al IMSS no decidieron por alguna Afore para administrar su ahorro para el retiro y a los que Consar les eligió una Afore en el proceso de asignación de cuentas.
CUADRO 6.
Distribución de los Trabajadores según Densidad de Cotización (Entrada al sistema – 2005)
100.0%
100.0%
Total
28.2%
4.0%
90 - 100
10.0%
3.6%
80 - 90
7.6%
70 - 80 4.0%
7.4%
4.3%
60 - 70
6.4%
50 - 60 3.2%
7.7%
7.1%
40 - 50
7.8%
8.0%
30 - 40
7.5%
10.8%
20 - 30
9.2%
20.5%
10 - 20
8.3%
34.6%
0 - 10
Afiliados Asignados
Densidad
Casi 35% de los trabajadores asignados presenta una densidad de cotización entre 0 y 10%, por otro lado, 28% de los trabajadores afiliados presenta una
15 Cabe mencionar que este tipo de distribución de los trabajadores con cuentas para el retiro también se presenta en otros países de Latinoamérica como Chile y Perú
densidad de cotización entre 90 y 100%. Por ello los resultados de tasas de reemplazo se presentarán haciendo diferencia entre los asignados y los afiliados al sistema.
En 2006, de las 35.3 millones de cuentas en el SAR, aproximadamente 10 millones corresponden a trabajadores asignados.
IV.I.I Densidad de cotización según género
Un aspecto importante en el análisis de las pensiones que otorgará el sistema son las diferencias de género. Existe evidencia, tanto en México como en otros países, de que la participación de la mujer en el sector laboral ha sido distinta a la del hombre. Principalmente, se ha hecho énfasis en otros países en que entre menor sea la edad de la mujer que trabaja mayor será la probabilidad de que salga de la fuerza laboral.16 En el caso de México del total de trabajadores afiliados en el SAR el 62.6% son hombres y el 37.4% mujeres. Cabe mencionar que la PEA en 2005 estaba compuesta por un mayor número de hombres, 64.6%, que los afiliados al SAR.
Para el caso de los trabajadores afiliados, se observa que efectivamente la densidad de cotización de los hombres es superior a la de las mujeres. En la siguiente gráfica se presenta la distribución de los trabajadores por sexo según densidad de cotización.17
16 James, E. et. al. [2003] “The gender impact of pension reform,” Journal of Pension Economics and Finance, Vol. 2, N° 2.
17 Debido a que los trabajadores asignados no se han afiliado a ninguna Afore no es posible
CUADRO 7.
Distribución de los Trabajadores según Densidad de Cotización (Entrada al sistema – 2005)
100.0%
100.0%
Total
29.5%
26.1%
90 - 100
10.4%
9.4%
80 - 90
7.7%
7.3%
70 - 80
7.5%
7.2%
60 - 70
6.4%
6.4%
50 - 60
7.5%
8.0%
40 - 50
7.5%
8.3%
30 - 40
7.1%
8.1%
20 - 30
8.6%
10.1%
10 - 20
7.7%
9.1%
0 - 10
Hombres Mujeres
Densidad
Si bien las diferencias entre ambos sexos no son de gran magnitud, existe un 5% más de mujeres con densidades de cotización por debajo de 50% que de hombres. También, en el segmento de mayor densidad de cotización los hombres tienen alrededor de 3% más participación que las mujeres.
IV.I.II Densidad de cotización según nivel de ingreso, edad y sexo
La densidad de cotización según nivel de ingreso, edad y sexo muestra diferencias importantes. El segmento de mujeres menores a 45 años, independientemente del nivel de ingreso, presenta una densidad de cotización menor a la de los hombres para ese mismo rango de edad. Esto puede ser explicado debido a que las mujeres jóvenes tienen una mayor probabilidad de salir de la fuerza laboral que los hombres.
Por otro lado, el resultado contrario se observa para las mujeres y hombres mayores a 45 años. La densidad de cotización para las mujeres mayores a 45 años es mayor en todos los casos que la de los hombres para ese mismo rango de edad. Esto puede sugerir que las mujeres una vez que vuelven a la fuerza laboral presentan una mayor estabilidad que los hombres.
CUADROS 8 Y 9.
Densidad de Cotización según Edad y Quintil de Ingreso (Entrada al sistema – 2005)
(Hombres) (Mujeres)
60.5%
78.5%
80.4%
77.4%
5
53.4%
64.0%
64.9%
65.9%
4
47.8%
56.4%
53.8%
53.4%
3
45.2%
54.0%
48.6%
44.4%
2
41.3%
51.6%
44.0%
35.7%
1
> 60 45 - 60 30 - 45
0 - 30
Rango de edad Quintil de
Ingreso
64.9%
82.6%
78.1%
74.2%
5
62.0%
73.3%
66.4%
64.4%
4
56.9%
63.8%
55.0%
52.7%
3
53.8%
57.1%
46.5%
42.6%
2
48.0%
53.7%
41.5%
33.5%
1
> 60 45 - 60 30 - 45 0 - 30
Rango de edad Quintil de
Ingreso
Por otro lado, la brecha entre la densidad de cotización del quintil de mayor ingreso y el de menor ingreso se va cerrando conforme la edad aumenta.
Mientras que para los trabajadores menores de 30 años la diferencia de la densidad de cotización entre el quintil de menor ingreso y el de mayor ingreso es de alrededor de 40 puntos porcentuales, para el rango de edad de 45 a 60 años la brecha se reduce a 27 puntos.
IV.II Perfil salarial
Un elemento crucial para determinar la pensión de un trabajador, tanto en un esquema de beneficio definido como en un esquema de contribución definida, es el perfil y carrera salarial de los trabajadores. Si bien el sistema no tiene el
tiempo suficiente para poder construir una carrera salarial consistente, sí se pueden analizar los perfiles salariales de los trabajadores.
Si observamos la distribución de los trabajadores según su salario, se observa un importante sesgo hacia los niveles salariales de menos de 3 salarios mínimos.
CUADRO 10.
Distribución de los Trabajadores según Nivel Salarial (Último salario reportado)
100.0%
Total
> 10 3.8%
7 - 10 3.0%
5 - 7 4.6%
12.4%
3 - 5
76.2%
< 3
Proporción del Total de Trabajadores Salario
(SM)
Al igual que en el caso de la densidad de cotización, es importante distinguir a los trabajadores según su estatus de afiliación. Así, se observa que mientras el 92% de los trabajadores que no eligieron Afore y fueron asignados ganan menos de 3 salarios mínimos. Para el caso de los trabajadores que han elegido su propia Afore y están afiliados, dicho porcentaje se reduce a 69%.
CUADRO 11.
Distribución de los Trabajadores según Nivel Salarial (Último salario reportado)
100.00%
100.00%
Total
5.18%
0.49%
> 10
4.10%
0.52%
7 - 10
6.09%
1.10%
5 - 7
15.39%
5.53%
3 - 5
69.25%
92.35%
< 3
Afiliados Asignados
Salario (SM)
IV.II.I. Perfil salarial según género
La distribución salarial según el género muestra que en promedio los hombres perciben salarios mayores que las mujeres. El salario promedio de los hombres es alrededor de 22% superior al de las mujeres. También, el porcentaje de hombres con salarios superiores a 10 veces el SM es 1.65 veces superior al porcentaje de mujeres.
CUADRO 12.
Distribución de los Trabajadores según Nivel Salarial (Último salario reportado)
100.0%
100.0%
Total
6.1%
> 10 3.7%
4.4%
3.6%
7 - 10
6.6%
5 - 7 5.3%
17.0%
12.7%
3 - 5
66.0%
74.7%
< 3
Hombres Mujeres
Salario (SM)
IV.II.II Perfil salarial según edad
Un error que se comete comúnmente en materia de pensiones es confundir el perfil salarial de los trabajadores según su edad con la carrera salarial. Para poder construir una carrera salarial es necesario tener la información del mismo trabajador en varios periodos de tiempo, y no un promedio de salarios de distintos trabajadores en distintas edades. Las diferencias en los salarios según la edad pueden responder a distintas habilidades, capital humano adquirido, productividad, entre otras características propias a su generación. Dichas diferencias en los salarios que reciben distintas generaciones de mexicanos difícilmente responden a una carrera salarial.18
IV.III. Densidad de Cotización y Perfil salarial
La interacción de la densidad de cotización y del perfil salarial de los trabajadores es crucial para entender la distribución de la tasa de reemplazo según las características de los trabajadores. Los trabajadores con un salario menor a 3 SM presentan bajas densidades de cotización, el 35% de ellos tiene una densidad menor a 20%, mientras que sólo el 13% alcanza densidades de cotización superiores a 90%. A mayor nivel salarial los trabajadores se concentran en el segmento de mayor densidad de cotización, de los trabajadores que ganan más de 10 SM el 60% presenta una densidad de cotización mayor a 90% y sólo el 5.6% tienen una densidad menor a 20%.
18 La construcción de una carrera salarial con la información del SAR es motivo de un estudio adicional. En el presente estudio se supone un crecimiento salarial de 1% anual, esto es la carrera salarial del trabajador es plana pero incorpora un crecimiento salarial real.
Lo anterior confirma la idea presentada en el capítulo 2.1 de que la movilidad laboral está fuertemente correlacionada con el nivel salarial.
CUADRO 13.
Distribución de la Población según Salario y Densidad de Cotización (Entrada al sistema – 2005 y último salario reportado)
2.30%
0.36%
0.21%
0.19%
0.14%
0.15%
0.12%
0.10%
0.11%
0.10%
> 10
1.69%
0.32%
0.19%
0.17%
0.12%
0.13%
0.11%
0.09%
0.10%
0.10%
7 - 10
2.36%
0.51%
0.31%
0.28%
0.20%
0.22%
0.19%
0.16%
0.19%
0.18%
5 - 7
4.72%
1.45%
0.99%
0.89%
0.67%
0.77%
0.70%
0.63%
0.78%
0.82%
3 - 5
9.82%
5.41%
4.78%
4.90%
4.29%
6.19%
6.68%
7.40%
11.23%
15.52%
< 3
90 - 100 80 - 90
70 - 80 60 - 70
50 - 60 40 - 50
30 - 40 20 - 30
10 - 20 0 - 10
Salario (SM)
Densidad
Al dividir la población entre afiliados y asignados se observa que los asignados (independientemente de su nivel salarial) se concentran en los rangos de menor densidad de cotización. Por el contrario, los trabajadores afiliados presentan una distribución sesgada hacia los rangos de mayor nivel de densidad de cotización, con excepción del rango salarial más bajo que es un poco más uniforme.
