Tema 3.1
BENEFICIOS Y COSTOS EN LA APLICACIÓN DE UN ENFOQUE SEGMENTADO
Ricardo Escobar Calderón Asesor del Director
Impuestos Internos y del Ministerio de Hacienda (Chile)
SUMARIO: Resumen.- 1. Introducción.- 2. Antecedentes generales.- 3. Criterios de segmentación.- 4. Alcances de la segmentación.- 5. Beneficios del enfoque segmentado.- 6. Costos del enfoque segmentado.- 7. Resultados después de un año.- 8. Conclusiones
RESUMEN
La implementación del enfoque segmentado, en el Servicio de Impuestos Internos de Chile (SII), es la respuesta al diagnóstico interno que indicaba que el éxito logrado respecto de la alta tasa de ingresos tributarios pagados en forma voluntaria y la gran capacidad de disuasión de potenciales evasores, tenían como consecuencia, un agotamiento del modelo de control que se estaba aplicando.
De esta forma, en el año 2007, se establece un nuevo modelo de Atención, Asistencia y Fiscalización centrándose en grupos de contribuyentes y se establece un modelo de cambio, donde se privilegia la coordinación de esfuerzos y proporciona al Contribuyente un servicio de excelencia en los procesos de atención, asistencia y fiscalización.
El cambio al nuevo modelo, se inicia a partir del año 2008 y contempla los ámbitos de la Atención y Asistencia, Fiscalización, Legal y Normativo, Sistemas de Información, Capacitación, Estructura funcional; y con ello, la adecuación de las áreas de control y asistencia en la Dirección Nacional (Unidad Central), a fin de dar un adecuado soporte a esta nueva forma de operación, y la intervención del 100% de las Oficinas Regionales del SII, en forma gradual.
Implementar lo anterior, trae consigo un importante costo para el Contribuyente y que dice relación, principalmente, con la transición o mutación de un modelo a otro; como por ejemplo el aumento de ruidos en las Oficinas de atención de público o desorientaciones por traslados temporales de departamentos por readecuación de instalaciones. La Administración Tributaria también ha asumido importantes costos; como por ejemplo, disminuir temporalmente la cantidad de contribuyentes revisados en algunos productos de fiscalización, como lo es Fiscalización Selectiva, debido al inicio de capacitación especializada y focalizada.
La gradualidad de la implementación del nuevo modelo, implicó que concluyera su aplicación pasada la mitad del año 2009; no obstante, ya se muestran importantes beneficios para el Contribuyente y para la Administración Tributaria; como por ejemplo, que la cantidad de veces que debe venir un Contribuyente para terminar su tramitación disminuye desde 1,8 veces, antes de aplicar el modelo, a 1,2 veces con la aplicación del nuevo modelo, que aumenta en más de un 35% la cobertura de control para algunos segmentos y aumenta en más de un 40% la efectividad de los controles, medida en rendimiento de las revisiones.
1. INTRODUCCIÓN
Uno de los elementos claves en el éxito de las Administraciones Tributarias es aplicar un modelo de negocios que permita reducir las tasas de evasión de sus contribuyentes, minimizando a la vez el costo de cumplimiento.
Para el caso del Servicio de Impuestos Internos de Chile (SII), la situación pre-proyecto "Segmentación de Contribuyentes" indicaba que era exitosa y con fuerte énfasis al control: alta tasa de ingresos tributarios pagados en forma voluntaria y la gran capacidad de disuasión de los potenciales evasores daban cuenta de esto.
Sin embargo, el diagnóstico interno apuntaba a un agotamiento del modelo.
Los procesos de control estaban diseñados para un "contribuyente promedio"
que no daba cuenta de las diferentes características de los negocios, y se detecta la necesidad de mantener los incentivos a los contribuyentes que pagan correctamente sus impuestos, dando un nivel de servicio de excelencia.
El proyecto Segmentación de Contribuyentes desarrollado en el SII, es la respuesta al diagnóstico anterior; donde se establece un modelo de gestión centrándose en grupos de contribuyentes y no en los procesos como venía ocurriendo.
2. ANTECEDENTES GENERALES
Si bien es cierto, que el 97.7% de los ingresos tributarios se recaudan en forma voluntaria, gran parte de este logro se funda en que el SII ha sido capaz de "disuadir" al 67% de los Contribuyentes que tienen una disposición relativa a cumplir con el pago de impuestos (Figura N°1), lo que demuestra la relevancia de administrar la percepción de riesgo de evadir entre los Contribuyentes.
Figura N°1
Comportamiento Tributario del Contribuyente
La segmentación, es agrupar a Contribuyentes de acuerdo a características similares de Atención, Asistencia y Fiscalización y otorgar así un servicio de calidad implementando tratamientos especializados y diferenciados para estos segmentos.
Un primer esfuerzo de agrupación de Contribuyentes, que realizó el Servicio Impuestos Internos, fue el año 2001 con la creación de la Dirección de Grandes Contribuyentes (DGC), pero para las demás Oficinas Regionales, fue a partir del proyecto segmentación, el año 2007, donde se estableció un modelo de cambio orientado a segmentos a fin de proporcionar una mayor calidad en los procesos de atención, asistencia y fiscalización.
Complementariamente, este cambio, involucra una adecuación en la Dirección Nacional (Unidad Central) para dar el soporte adecuado a esta nueva forma de operación.
De esta forma a fines del año 2008 el SII cambió su accionar y pasó de procesos basados o asociados a los impuestos (Operación Renta, Operación IVA, Fiscalización Selectiva, Fiscalización Preventiva) a un esquema de atención, asistencia y fiscalización, donde se privilegia la coordinación de esfuerzos para los segmentos identificados.
Contribuyente Negocio Industria
Sociológicos Económicos Psicológicos
Nuestras estrategias están enfocadas a mover a los contribuyentes hacia
el cumplimiento Ha decidido no
cumplir No desea cumplir pero lo hará si es fiscalizado
Trata pero no siempre tiene éxito Dispuesto a hacer las cosas correctamente Factores que influencian
el comportamiento de los contribuyentes
Actitudes para el cumplimiento
Estrategias de cumplimiento
Usar el máximo rigor de la ley
Disuadir al encontrar la falta
Asistir en el cumplimiento
Facilitar el cumplimiento
Mejorar la fiscalización
Mejorar la atención
Objetivos
Legislación
3. CRITERIOS DE SEGMENTACIÓN
Los criterios de segmentación se obtuvieron a partir del levantamiento de la información realizado a la Base de Datos del SII y cuyo resultado preliminar organizó a los Contribuyentes en cinco clusters: Personas Naturales, Micro Empresas, Pequeñas Empresas, Medianas Empresas y Grandes Empresas.
i) Criterio para Atención y Asistencia
La Atención y Asistencia al Contribuyente, para los cinco segmentos, se administran centralmente por el Departamento de Atención y Asistencia al Contribuyente de la Dirección Nacional; y es ejecutada en cada Oficina Regional, por un Departamento especializado de igual nombre.
ii) Criterio para Fiscalización
La fiscalización de los Contribuyentes, se gestiona centralmente por dos Departamentos funcionales; el Departamento de Personas, Micro y Pequeñas Empresas y el Departamento de Medianas y Grandes Empresas de la Dirección Nacional. Las auditorías y revisiones son ejecutadas por Departamentos especializados del mismo nombre en las Oficinas Regionales; por lo cual, un contribuyente debe ser atendido sólo por el grupo o equipo al cual corresponde por marca de segmento.
iii) Criterio para Determinación de Segmento
El criterio de corte usado para las Personas Naturales es no estar afecto al impuesto a la renta de capital y no ser empresario individual. Para las empresas, los criterios de corte, se muestran en la (Figura N°2).
Figura N°2
Criterios de Corte de segmentación
Segmento Monto Anual Monto Anual Monto Capital Ventas (US$) Compras (US$) Propio (US$) Grandes Mayor o Igual Mayor o Igual Mayor o Igual
Contribuyentes 4.000.000 4.000.000 20.000.000
Medianos Mayor o Igual Mayor o Igual Mayor o Igual
Contribuyentes 1.000.000 1.000.000 5.000.000
Pequeños Mayor o Igual Mayor o Igual
Contribuyentes 100.000 95.000
Micro Menor a Menor a
Contribuyentes 100.000 95.000
Los resultados actuales, de la aplicación de los criterios anteriores, muestran los resultados siguientes:
Segmento Personas: Son Contribuyentes que no están afectos al impuesto a la renta de capital. Representan el 58% del total de contribuyentes y el 73% son únicamente trabajadores dependientes o pensionados.
Segmento Micro y Pequeñas Empresas: Son la mayor cantidad de contribuyentes empresas (97%) y representan el 41% del total de Contribuyentes. El régimen tributario más frecuente es Contabilidad Completa y tienen el más alto número de acciones de Atención y Fiscalización. El 97% presentó Renta por Internet y el 96% declaraciones mensuales de IVA. Representan el 9% de ventas y el 13% de los ingresos tributarios totales.
Segmento Medianas Empresas: El segmento representa un 0,6% del total de Contribuyentes. El 92% de éstos presentó Renta por Internet y sólo 17 son emisores de documentos electrónicos. Sólo el 20% de los contribuyentes ha sido Fiscalizado por el Servicio, 3% solicita devolución IVA Exportadores y 2% devolución por cambio de sujeto.
Segmento Grandes Empresas: Son el 0,4% del total de Contribuyentes y efectúan negocios más complejos y diversificados. Realizan planificación tributaria, usan franquicias, efectúan reorganizaciones, existe riesgo de precios de transferencia y cuentan con asesores tributarios. Tienen interacción con el exterior, en cuanto a negocios y propiedad de la empresa, presencia en varias jurisdicciones y alto volumen de información y documentos. Sólo 1.361 de éstos Contribuyentes son responsables del 73% del ingreso tributario y de las ventas a nivel país.
4. ALCANCES DE LA SEGMENTACIÓN
A nivel de la administración central del SII (Dirección Nacional), el alcance de la segmentación es de 100% e involucra a la totalidad de la dotación de las áreas de Fiscalización e incorpora a otras áreas de apoyo como aquellas relacionadas con la administración de recursos humanos y tecnológicos. A nivel de Oficinas Regionales, el alcance es al 100% de ellas e involucra al 80% de la dotación.
Se contempla además, la generación de estrategias de tratamiento diferenciadas, procedimientos y productos por tipo de contribuyentes, indicadores de control, metas de calidad de Atención, Asistencia y Fiscalización, conformación de equipos de trabajo especializados, adecuación de la infraestructura, capacitación y difusión.
i) Atención y Asistencia: Otorgar atención y asistencia de calidad, utilizando los protocolos, herramientas y canales de comunicación en forma eficiente; sea la atención presencial, virtual o telefónica.
ii) Fiscalización: Tratamiento diferenciado por tipo de contribuyente;
maximizando la cobertura a través de Fiscalización Masiva y Preventiva para el segmento de Personas, Micro y Pequeñas Empresas; y aplicando técnicas de auditoría, pautas de fiscalización y hojas de trabajo de auditorías; a través de Fiscalización Selectiva, para las Medianas y Grandes empresas.
iii) Legal y Normativo: Eficacia y simplificación en la comunicación y acceso de la normativa, de acuerdo al grado de complejidad de las operaciones tributarias que realiza el contribuyente.
iv) S i s t e m a s d e I n f o r m a c i ó n : P r o v e e r d e n u e v o s s i s t e m a s computacionales, que fomenten entre los contribuyentes la auto- atención de sus necesidades y un mejor acceso a la información que la administración tributaria posee. Así mismo, al interior del SII, se incorporan herramientas que permiten un mejor análisis de la información durante la fiscalización, estandarizando los procesos y mejorando su calidad.
v) Capacitación: Para los grupos que atienden o controlan Personas, Micro y Pequeñas Empresa, orientada al uso de sistemas de información para la atención masiva y conocimiento de manuales de observaciones; y capacitación de temas de mayor complejidad tributaria (por ejemplo absorciones y planificación tributaria) para los grupos de Medianas y Grandes Empresas.
vi) Estructura funcional y Dotaciones: En el área de atención y asistencia, reestructuración de grupos y generación de equipos especializados en atención y asistencia al contribuyente. En el área de control, equipos de fiscalización orientados solución rápida, para los contribuyentes Personas, Micro y Pequeñas Empresas; y conformación de equipos multidisciplinarios para Medianas y Grandes Empresas.
Los alcances anteriormente definidos, tienen distinto nivel de complejidad para la implementación del enfoque segmentado. En la (Figura N°3), se muestra el nivel de complejidad de los principales ámbitos descritos:
Figura N°3
Alcance de la segmentación y Nivel de complejidad
De acuerdo a la figura anterior (Figura N°3), nos encontramos con un menor nivel de complejidad para el ámbito de Sistemas de Información, un nivel medio de complejidad para Estructura Funcional y Dotaciones y un alto nivel de complejidad para realizar cambios a nivel de Normativa tributaria.
5. BENEFICIOS DEL ENFOQUE SEGMENTADO
A continuación, se describen los beneficios más destacados de la aplicación del enfoque segmentado:
i) Beneficios para el Contribuyente.
Atención y Asistencia
Oportunidad de Atención y Asistencia: Disminución del orden del 30% en el tiempo de espera por atención, debido al aumento de puntos de atención y auto-atención al contribuyente en las Oficinas Regionales.
Calidad de Respuesta: Aumento de la calidad de las respuestas entregadas a los Contribuyentes; debido a la incorporación de funcionarios especializados que pueden responder cualquier consulta o petición.
Información Tributaria: Aumento de la cantidad y calidad de información que el SII pone disposición del Contribuyente; ya sea para saber el estado de tramitaciones como de revisiones y Auditorias.
Simplicidad de Procedimiento: Aumenta la transparencia hacia el Contribuyente; a través de la incorporación de un procedimiento estándar, donde todas las tramitaciones se realizan en un solo lugar de la Oficina Regional.
Menor Costo de Cumplimiento: Disminuye el costo de cumplimiento tributario para el Contribuyente; debido a la incorporación de nuevas
-Normativa tributaria -Normativa respecto a la estructura del SII - Estructura
organizacional de las Subdirecciones o de las Direcciones Regionales - Procedimientos y
procesos (circulares y oficios)
-Sistemas informáticos -Proyectos
-Normativa tributaria -Normativa respecto a la estructura del SII - Estructura
organizacional de las Subdirecciones o de las Direcciones Regionales - Procedimientos y
procesos (circulares y oficios)
-Sistemas informáticos -Proyectos
Complejidad
( - ) (+)
herramientas de apoyo tecnológico que se orientan a la auto-atención y la incorporación de capacitación de su uso por parte de los funcionarios de Atención y Asistencia.
Fiscalización
Concurrencias a Auditorias: Se reduce la cantidad de veces que el contribuyente debe concurrir al SII por requerimiento de la administración tributaria; ya que se realiza una atención integral e independiente del proceso.
Solicitud de Devolución de Impuestos: Se agiliza el proceso de impugnación y devolución, dado que para algunos procesos se puede aplicar focalización sobre aquellas peticiones con índice de riesgo superior.
Estandarización de procedimiento: Aumento de transparencia para el contribuyente, debido a que se estandariza el procedimiento de las Auditorías e incorporan nuevas herramientas tecnológicas para cada segmento de contribuyentes.
D o c u m e n t a c i ó n R e q u e r i d a : E l i m i n a c i ó n d e l a p e t i c i ó n a l contribuyentes de antecedentes que ya están en poder del SII por otros procesos de revisión. Esto gracias a la coordinación de revisiones focalizadas y la gestión orientada a los contribuyentes.
ii) Beneficios para la Administración Tributaria Recursos Humanos
Formación de Equipos: Formación de equipo de trabajo especialistas en atención y con las competencias necesarias para los Contribuyentes que se fiscalizan.
Calidad de Vida laboral: Mejora de la calidad de vida al interior del Servicio, debido a los cambios y readecuaciones a los actuales espacios y mobiliarios usados por los funcionarios.
Identidad Institucional: Se refuerza el compromiso de los funcionarios con la labor del SII, al percibir que la institución es importante para el país, dada la envergadura de la inversión destinada a la mejora en la operación.
Dotación de Fiscalizadores: Se logra un aumento de dotación de Fiscalizadores para Atención, Asistencia y Fiscalización.
Atención y Asistencia
Trámites en Oficinas: Disminuye la congestión de trámites en Oficinas Regionales y se otorga un mayor tiempo a la atención por contribuyente y se comparten y replican las mejores prácticas
Puntos de Atención de Trámites: Se incrementan la cantidad de puntos de atención de trámites en todas las Oficinas Regionales.
Asistencia al Contribuyente: Se conforma un área especializada de Asistencia en las Oficinas Regionales, se rediseñan contenidos de Internet y se hacen mejoras en la Mesa de Ayuda.
Integración Atención con Fiscalización: Aumento del grado de integración entre Atención y Asistencia con Fiscalización; debido a que si en atención y asistencia, existe una tramitación que requiera de Control, ésta es inmediatamente pasada a otra instancia para su resolución.
Fiscalización
Sensación de Control: Aumenta la sensación de control por parte del Contribuyente, debido a que se forman equipos especializados, se implementan productos de Fiscalización Masiva que permiten aumentar la cobertura y aumenta el grado de coordinación entre las áreas internas del Servicio.
Control según características del Contribuyente: Se implementan controles diferenciados que tienen como consecuencia una mayor efectividad en la fiscalización. Para Personas, Micro y Pequeñas Empresas la fiscalización se orienta hacia la Fiscalización Masiva y Presencia Fiscalizadora. Para Medianas y Grandes Empresas los controles se orientan hacia la Fiscalización Selectiva.
Conocimiento del Contribuyente: Se incrementa el conocimiento de los negocios dada la especialización de los funcionarios para los controles adecuados a cada segmento de contribuyente.
Calidad de Fiscalización: Se implementa una Fiscalización de mayor calidad y aumenta el grado de certeza tributaria; debido a que los equipos especializados de Auditorías, incorporan a profesionales de diferentes especialidades que participan desde el inicio de la fiscalización.
Visión Regional: Se mejora sustancialmente del conocimiento a nivel central de la realidad de cada Oficina; ya que los planes y programas de fiscalización se ajustan a variables que consideran las características particulares de cada Región del país; como por ejemplo, principales negocios por temporada en la región y/o cantidad de puestos de atención de público en Oficina Regional.
Comunicación y Generación de Redes al Interior del SII: Se incrementa fuertemente la comunicación y la retroalimentación dentro de la Oficina Regional, entre Oficinas Regionales y de éstas con la Dirección Nacional (nivel Central).
Coordinación Central: Aumenta la coordinación entre las áreas Jurídica, Normativa y Fiscalización; lo cual permite aumentar la calidad y certeza tributaria de las Auditorías y revisiones.
Trabajo Colaborativo; Se propicia el trabajo colaborativo entre funcionarios del mismo y distintos grupos; ya que se deben integrar esfuerzos y
procesos para beneficio del Contribuyente. (Equipos de reemplazo, Reuniones de grupos para identificar situaciones a mejorar, desarrollo de talleres de Trabajo y Capacitación Interna, etc.).
Planificación, Gestión y Control: Se Incrementa la eficiencia de la planificación y gestión regional, ya que una visión por segmento de contribuyentes permite adecuar la carga de trabajo de todos los procesos que involucran al segmento. Esto permite una visión más estratégica del uso de los procesos de control y asistencia.
Mejora continua: Se incorpora el proceso de revisión, análisis de resultados y evaluación general, como una práctica permanente de todos los procesos de negocio que lleva a cabo la administración tributaria, lo que permite rentabilizar sus acciones y mantendrá estándares de calidad en el largo plazo.
6. COSTOS DEL ENFOQUE SEGMENTADO i) Costos para el Contribuyente
Ejecución de Trabajos: Aumento del grado de disconformidad temporal del contribuyente, por la ejecución de obras civiles; ya que el Contribuyente tuvo que ser atendido en otro lugar o en instalaciones en reparación.
Nueva Organización del Servicio: Mayor grado de disconformidad, debido a que si conocía al fiscalizador del proceso, éste acudía a él y era atendido directamente, sin importar a qué segmento corresponde ver el caso.
ii) Costos para la Administración Tributaria
Adecuación de Infraestructura: Alto costo por la habilitación y readecuación de espacios físicos. En algunos casos y debido a que el personal sigue ejecutando sus labores se requiere el arrendamiento de espacios temporales.
Ajuste temporal de la Fiscalización: El control efectivo realizado (cantidad de contribuyentes fiscalizados) durante la implementación del proyecto, sufre importantes disminuciones, que en algunos casos llegan al 50%
aproximadamente. El uso de esta liberación de recursos tuvo como destino las labores de capacitación adicional para las nuevas labores, talleres para gestión del cambio y difusión del proyecto.
Socialización y Difusión Interna: Conformación de nuevos equipos de trabajo a nivel central que visitan y están en permanente contacto con todas las Oficinas Regionales del país, durante todo el ciclo de desarrollo del proyecto. Esto para el levantamiento de tareas y necesidades regionales para enfrentar el cambio, adecuación de procedimientos administrativos locales, esquemas de coordinación interna, etc.
Capacitación de Funcionarios: Aumento del orden del 50% de los cupos normales de capacitación de los funcionarios asignados tanto a control como a atención y asistencia, debido a especialización de funciones y actualización de conocimientos.
Administración del Cambio: Contratación de expertos en RRHH para que acompañen el cambio en todas sus etapas.
Divulgación al Contribuyente: Se agregan ciclos de charlas para Asociaciones Empresariales con alto costo de divulgación y toma de acuerdos con Colegios Profesionales.
Clima laboral: Destinar esfuerzos para mantener el clima laboral, debido a las características propias de un proceso de cambio.
7. RESULTADOS DESPUÉS DE UN AÑO
Luego de un año de implementación del proyecto segmentación, se destacan los siguientes avances:
Baja el promedio de veces que las personas deben venir a las oficinas del SII para completar un trámite de 1,8 a 1,2 veces.
Aumento del orden de 5%, en la cantidad de trámites o auto-atenciones realizados por el Contribuyente a través de la plataforma Internet.
Disminuye 40% en promedio, la cantidad de Contribuyentes que deben pasar a algún proceso de verificación, enfocándose la atención en esta segunda etapa a problemas más sustantivos, dejando de ser una tramitación adicional.
Recaudación adicional del 50% para el segmento de Personas y de Micro y Pequeñas Empresas por comunicación de diferencias en el proceso de Operación IVA.
Aumento de la cobertura realizada al comercio establecido, por acciones de presencia fiscalizadora en terreno del orden del 16 %, lo que aumenta la sensación de control.
Aumenta en un 37% la cantidad de contribuyentes Fiscalizados Masivamente y en un 42% la efectividad medida según rendimiento.
8. CONCLUSIONES
El proyecto de segmentación de contribuyentes, como otros procesos de cambio, trae consigo grandes trastornos a nivel interno y externo; por tal motivo es indispensable considerar en todo momento a todos los involucrados como factor crítico de éxito.
Tener diferenciación entre los Contribuyentes, permite otorgar una mejor calidad de Servicio (Atención, Asistencia y Fiscalización); ya que un mismo problema tiene distinto impacto dependiendo del tipo de contribuyente, con
soluciones e indicadores de rendimiento diferenciados (recaudación, concurrencia, etc.).
Focalizar los esfuerzos por tipo de Contribuyente, permite saber más sobre el negocio que realiza el Contribuyente y a las Auditorías que se ejecutan les otorga una mayor certeza jurídica.
Aunque en el corto plazo el proyecto de Segmentación de Contribuyente rinde importantes resultados; nada garantiza que estos se repitan en el ciclo siguiente; y por lo tanto, la mirada debe ser la un proceso en cambio continuo (como es el mundo real), pero que la organización se encuentra preparada para enfrentar.
