1086-2008
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las once horas con veintiún minutos del día nueve de abril de dos mil diez.
El presente proceso de amparo se inició mediante demanda presentada el día 28-XI-2008 por el abogado Manuel Antonio Rosales Chávez en su calidad de apoderado general judicial de la sociedad Almacenes Simán S.A de C.V.; contra acto dictado por la Asamblea Legislativa que considera violatorio de los derechos a la tributación en forma equitativa, seguridad jurídica y propiedad, de conformidad con los artículos 2, 103 y 131 ordinal 6° de la Constitución.
Han intervenido en el proceso, además de la parte actora, la autoridad demandada, y el Fiscal de la Corte.
Analizado el proceso, y considerando:
I. 1. El apoderado de la sociedad impetrante manifestó en síntesis en su demanda, que reclama contra el artículo 1 del Decreto Legislativo No. 130 de fecha 11-XI-1998 por medio del cual se estableció como norma tributaria municipal un impuesto a cargo de las fábricas y empresas industriales, al violentar dicha norma los derechos a la tributación en forma equitativa, seguridad jurídica, y propiedad. En ese sentido, la sociedad pretensora citó jurisprudencia de este tribunal en casos, a su parecer, análogos al hoy estudiado, argumentando que el legislador, en la norma en cuestión, “ha seleccionado como hecho imponible el activo de empresa, el cual constituye un evento que de ninguna manera refleja capacidad contributiva alguna, ya que el mismo, al no ser un elemento revelador de la riqueza a gravarse, sólo refleja la potencialidad de la capacidad productiva, concepto que no debe confundirse con el de capacidad tributaria”.
Por todo ello, la impetrante estima que se le afecta su patrimonio de una manera excesivamente gravosa y desproporcionada, razones todas por las cuales solicitó se le amparara en sus pretensiones y se suspendieran los efectos de la normativa impugnada. Y, finalmente, señaló como tercero beneficiado a “la Municipalidad de Antiguo Cuscatlán”, por corresponder a ésta los ingresos provenientes del arbitrio en cuestión.
2. Mediante auto de las ocho horas con cuarenta y tres minutos del día 9-XII-2008, se admitió la demanda circunscribiéndola al control de constitucionalidad del artículo 1 del Decreto Legislativo No. 130 de fecha 11-XI-1998 a través del cual se reformó la Tarifa General de Arbitrios del Municipio de Antiguo Cuscatlán, departamento de La Libertad y se estableció el impuesto municipal para las fábricas y empresas industriales de esa localidad tomando como hecho imponible el activo de las mismas, lo cual -a juicio de la sociedad demandante- vulnera sus derechos a la tributación en forma equitativa, seguridad
jurídica y propiedad, consagrados en los artículos 131 No. 6, 2, y 103 de la Constitución, respectivamente.
3. En dicha interlocutoria, además, se decretó la inmediata y provisional suspensión de los efectos del acto reclamado, se ordenó comunicar la existencia de este proceso a la Municipalidad de Antiguo Cuscatlán (como tercero beneficiada) y se pidió informe a la autoridad demandada, la cual al contestarlo -por medio del señor José Antonio Almendáriz Rivas, Secretario Directivo-, manifestó que los hechos atribuidos no eran ciertos, dado que el orden jurídico implica no sólo normas sino, también, la obligación de cooperar con el progreso. Asimismo, argumentó que el artículo 103 de nuestra Constitución establece que el derecho de propiedad está limitado por el bien común, y que el 131 del mismo cuerpo normativo lleva implícito el principio de generalidad de la Constitución y, por ende, la generalidad tributaria, de lo cual se deriva que los tributos han de exigirse a todos los que manifiesten la capacidad económica tipificada en los hechos imponibles y que, naturalmente, estén situados en el ámbito territorial al que se extienda el poder tributario del ente público impositor; y de ahí que la igualdad debe verse ligada tanto a la capacidad de contribución como al principio de progresividad.
Además, manifestó que al ser el Municipio la unidad política de administración territorial, ello significa que el Gobierno mismo deberá enfilar sus políticas tributarias para mejorar el nivel de vida del pueblo garantizando un crecimiento económico saludable, rápido y sostenible, razones todas por las que consideró que no se están vulnerando los derechos constitucionales reclamados por la sociedad peticionaria.
4. De conformidad a lo prescrito en el artículo 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se confirió audiencia al Fiscal de la Corte, quien no hizo uso de la misma. 5. Por auto del 26-II-2009, se confirmó la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto reclamado, y se pidió informe justificativo a la autoridad demandada, quien al evacuarlo -por medio del señor Roberto José D´aubuisson Munguía, Secretario Directiva- defendió la constitucionalidad de la norma cuestionada en similares términos que en su primera intervención, haciendo énfasis en la coordinación de competencias tributarias que debe existir entre el gobierno municipal y el central a fin de potenciar el desarrollo del pueblo. Finalmente, reiteró su convicción de no haber violentado los derechos reclamados, pidiendo se declarara no ha lugar al amparo solicitado.
6. Posteriormente, se confirieron los traslados que ordena el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales al Fiscal de la Corte y a la parte actora. El Fiscal manifestó: “De lo observado en la demanda y los informes de la autoridad demandada, estimo que es pertinente revisar el criterio para la creación de la norma tributaria que obliga
a pagar determinada cantidad de dinero a la sociedad impetrante, atendiendo el principio de equidad en la tributación y por supuesto la seguridad jurídica”.
Por su parte la impetrante, por medio de su apoderado, reiteró lo expresado en su demanda señalando que existen a la fecha varios precedentes que en su opinión son análogos al presente caso. Asimismo, cuestionó ampliamente que el hecho imponible de la tributación sea el activo de una empresa como reflejo veraz de la capacidad contributiva, ya que si bien dicho concepto comprende -verbigracia- bienes inmuebles, dinero en efectivo y valores negociables, también comprende cosas compradas a plazos con garantía prendaria o hipotecaria, es decir, afectados con obligaciones a cargo del comerciante y que no pueden ser indicativos de verdadera riqueza.
7. Por resolución de las ocho horas con siete minutos del 22-VI-2009, se abrió el proceso a pruebas, de conformidad con lo prescrito en el artículo 29 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, período procesal dentro del cual la autoridad demandada se limitó a ratificar en cada una de sus partes los argumentos esgrimidos en sus anteriores intervenciones, mientras que la sociedad demandante presentó un escrito en el cual señaló diversas pruebas ya incorporadas a este expediente.
8. Finalmente, se confirieron los traslados que ordena el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales al Fiscal de la Corte, a la actora, y a la autoridad demandada, etapa en la cual tanto el aludido agente del Ministerio Público como las partes se limitaron a reiterar los conceptos vertidos en sus intervenciones anteriores. Así, quedó el proceso en estado de dictar sentencia definitiva, con fecha 8-XII-2009.
II. Habiéndose expuesto los argumentos esgrimidos por la sociedad demandante para fundamentar su petición de amparo, las razones aducidas por la autoridad demandada para justificar el acto impugnado y la opinión del Fiscal de la Corte, es necesario hacer las siguientes consideraciones.
De la lectura de la demanda se advierte que la peticionaria alega que la Asamblea Legislativa ha violentado tres derechos: (i) el derecho a la equidad tributaria; (ii) el derecho a la seguridad jurídica; y (iii) el derecho de propiedad, en virtud del cobro de un impuesto basado en el artículo 3 N° 22 reformado de la Tarifa General de Arbitrios Municipales de la ciudad de Antiguo Cuscatlán, ya que el mismo incorpora un hecho imponible que no refleja capacidad económica o de pago, como lo es el activo.
En ese sentido, esta Sala advierte que, en concordancia con lo sostenido por la parte actora efectivamente existen, a la fecha, varios precedentes jurisprudenciales que versan precisamente sobre el análisis constitucional de normas tributarias similares a la que la impetrante estima le causa agravio en su esfera particular -dado su carácter de norma
del 12/IV/2005, a las trece horas con cuarenta y siete minutos del día 06/III/2006 y a las trece horas con cincuenta y nueve minutos del 15/XI/2006 en los procesos ref. 545-2003, 646-2004 y 386-2005, respectivamente. En consecuencia, el análisis de la pretensión hoy planteada deberá circunscribirse al siguiente orden: 1) Examinar lo manifestado por este tribunal en las sentencias citadas como precedentes jurisprudenciales, esto en concordancia con los principios stare decisis y economía procesal; y 2) Verificar si, en el caso en estudio, la disposición tributaria que la sociedad actora manifiesta le está siendo aplicada reviste caracteres análogos a lo resuelto en los citados precedentes, causándole un perjuicio en su esfera jurídica particular.
1) A. En las sentencias citadas, se expuso ampliamente los caracteres de una norma tributaria de características similares a la que la impetrante estima le provoca agravio, y, concretamente, se dijo: “En el caso sub júdice, si bien el art. 131 N° 6 Cn. se encuentra ubicado dentro del Capítulo relativo a las atribuciones y competencias del Órgano Legislativo y no obstante su redacción no está formulada como un derecho subjetivo, es posible interpretar que dicha disposición -que se manifiesta como principio rector de la actuación del Órgano Legislativo- está imponiendo, entre otros, una obligación o carga a la Asamblea Legislativa de tomar en cuenta la capacidad económica de los contribuyentes al crear un tributo. De tal manera, el incumplimiento de dicha obligación o carga genera un interés legítimo o categoría jurídica subjetiva protegible a favor del sujeto pasivo del tributo, que consiste en la facultad de exigir por la vía procesal idónea -entiéndase el proceso de amparo- el respeto a dicho principio constitucional en materia tributaria, a fin de evitar transgresiones a sus derechos constitucionales como sería, en este caso, el derecho a la seguridad jurídica y el de propiedad”. Por dichas razones, se concluyó que esta Sala es competente para conocer en proceso de amparo la supuesta violación a la equidad tributaria establecida en el art. 131 N° 6 Cn.
Una vez establecido lo anterior, se analizó el concepto y contenido del activo de una empresa a fin de determinar si, en efecto, es un índice revelador de riqueza, ya que -según se expresó- “en caso de no serlo se estimaría la pretensión; sin embargo, si lo fuera, deberá procederse a verificar si el impuesto es razonable y proporcional a la capacidad económica”.
B. En ese sentido, se manifestó que: “Según el principio de capacidad económica, están obligados a contribuir al sostenimiento del Estado las personas que tengan capacidad económica para soportar las cargas que ello representa. Ahora bien, es usual equiparar la capacidad económica de una persona con la titularidad de riqueza o con la disponibilidad de medios económicos, de tal manera que este principio exige no sólo la participación en el sostenimiento de los gastos públicos por quien tenga la capacidad de pago suficiente, sino
que, además, esa participación se establezca en función de su respectivo nivel económico, en el sentido que quien tenga capacidad económica superior contribuya en mayor cuantía que los que están situados en un nivel inferior. Lo anterior implica que el legislador sólo
puede elegir como hechos que generan la obligación de tributar aquellos que, directa o indirectamente, reflejen, revelen o guarden una relación lógica y racional con una cierta capacidad económica; y no puede elegir como hechos significativos, a la hora de repartir la
carga tributaria, situaciones que no tengan significado económico.”
C. Asimismo, las citadas decisiones continuaron: “se ha formulado el principio de normalidad, según el cual el legislador, cuando configura una determinada situación como hecho imponible, está atendiendo a un supuesto que «normalmente» es indicativo de capacidad económica. Sin embargo, ello no significa que en todos los casos dicho supuesto sea realmente indicativo de tal capacidad económica. Pero, como es lógico y de acuerdo con la nota de generalidad predicable de la ley, el legislador no puede formular una casuística que atienda a los supuestos en que un mismo hecho es o no es indicativo de capacidad económica, por lo que es posible que haya casos concretos en los que una situación plasmada en la ley como hecho imponible no revele capacidad económica. Por tal razón, cuando la doctrina y los diferentes ordenamientos constitucionales reconocen -ya sea de manera tácita o expresa- la exigencia de la capacidad económica para el establecimiento de un tributo, lo hacen en función de que actúe como un criterio inspirador del sistema tributario, pero no necesariamente de cada tributo singularmente considerado. Es decir, pueden existir tributos en los que la capacidad económica como criterio de aportación a las cargas públicas esté muy difuminado; y tributos cuyo objetivo es servir preferentemente a objetivos económicos y sociales definidos en el texto constitucional, en los que también es de difícil o imposible aplicación dicho criterio de reparto. No obstante, no por ello tales tributos dejan de ser «justos» ya que la justicia tributaria no se agota en la capacidad económica.”
D. “(...) Al respecto, debe manifestarse que el término activo se refiere al concepto económico que, a su vez, puede comprender un concepto comercial contable y el concepto jurídico. El concepto comercial contable es más amplio, ya que comprende en el activo el total de los valores efectivos que un comerciante tiene a su favor, reducibles a dinero y de los cuales se tenga la facultad de disponer libremente, v.gr. los bienes inmóviles o inmovilizables, el dinero efectivo, los valores negociables y las mercaderías. También quedan comprendidos los bienes y las cosas en propiedad total o parcial y aquellos que se tengan en posesión tales como las cosas compradas a plazos con garantía prendaria o hipotecaria o los derechos sujetos a condición pactada. Asimismo, se pueden incluir los
tránsito (...) a simple vista podría deducirse que el activo aparece como un supuesto que normalmente es indicativo de capacidad económica pues, al menos en abstracto, refleja valores cuantificables a nivel pecuniario. No obstante lo anterior, también se sabe que el activo incorpora no sólo los bienes y valores que se encuentran libres de carga sino también aquellos que se ven afectados por alguna obligación a cargo del comerciante, así como aquellos respecto de los cuales no se tiene título alguno. Estas dos últimas categorías no representan una verdadera riqueza a favor del sujeto y, por lo tanto, no pudieran ser objeto de gravamen”.
E. Por todo ello, se afirmó que la aplicación de impuestos sobre los activos de las empresas no es congruente con los principios de equidad y comodidad que deben aplicarse en materia de impuestos, debiendo reformarse la tarifa respectiva a fin de establecer un impuesto justo. Es decir, se concluyó que tomar como único parámetro para la imposición del tributo el activo del comerciante -sin deducción del pasivo- como base para la imposición, carecía de un índice revelador de verdadera capacidad económica y contributiva.
2) A. Reseñados los principales considerandos jurídicos contenidos en las sentencias de amparo citadas como precedentes jurisprudenciales del caso sub júdice, es menester verificar si los supuestos de las mismas se acoplan, efectivamente, al caso traído a conocimiento de este tribunal.
B. De la prueba agregada a este expediente judicial se tiene copia certificada de los folios 1, 4 y 5 del Diario Oficial de fecha veinticinco de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho, tomo 301 número 219, en el cual se publicó el Decreto Legislativo No. 130 que contiene modificaciones a la “Tarifa General de Arbitrios Municipales” de la ciudad de Antiguo Cuscatlán, cuyo artículo 3 numeral 22 -norma por la que se reclama en este proceso-, literalmente, se reforma a fin de prescribir: “IMPUESTOS (…)---No. 22.-Fábricas y Empresas Industriales, se modifica la letra “e” como sigue: e) De cualquier otra industria:---a) Con activo hasta de ¢ 5.000.00….¢ 3.00.---b) Con activo de más de ¢ 5000.00 hasta ¢ 25000.00….. ¢3.00 Más ¢0.30 por millar o fracción sobre el excedente de ¢5000.00 (…)” y así sucesivamente hasta llegar a empresas “13-Con activo de más de ¢20,000,000.00….¢2321.75 Más ¢0.06 por millar o fracción sobre el excedente de ¢20,000,000.00”.
C. De lo expuesto en el párrafo precedente resulta evidente que, al igual que la norma analizada en las sentencias de amparo citadas como precedentes, el precepto legal en cuestión impone de forma idéntica un tributo teniendo como hecho generador el activo de una empresa. En ese orden expositivo es necesario destacar, además, que en este expediente se encuentran fotocopias certificadas de tres hojas de cálculo del impuesto municipal en las
que claramente se advierte que el tributo objeto del proceso ha sido calculado sobre la base del activo de la empresa (“activos imponibles”); es más, la casilla de “activos deducibles” se encuentra vacía, de lo cual se infiere que el referido impuesto ha sido aplicado a la hoy actora tomando como base, únicamente, el activo de la empresa.
D. Y, habiéndose determinado con anterioridad en casos análogos que la imposición de un tributo con iguales características resulta inconstitucional -por las razones ampliamente reseñadas en el parágrafo uno de este Considerando-, esto es, dada su irreflexiva aplicación directa al activo de la empresa -en este caso, Almacenes Simán, S.A. de C.V.- sin tomar en cuenta su pasivo, se colige que existe vulneración a los derechos
constitucionales de la sociedad pretensora, debiendo, en consecuencia, amparársele en sus pretensiones.
III. 1. Determinada la violación constitucional en la actuación de la Asamblea Legislativa procede ahora establecer el efecto restitutorio de la sentencia estimatoria.
En cuanto al efecto restitutorio, es necesario aclarar que cuando este tribunal reconoce en su sentencia la existencia de un agravio personal, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño causado, restaurando las cosas al estado en que se encontraban antes de la ejecución del acto violatorio de derechos y restableciendo al perjudicado en el pleno uso y goce de sus derechos violados. Por ello, el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en sus primeras líneas, señala dicho efecto como consecuencia normal y principal de la sentencia estimatoria. Ahora bien, este efecto restitutorio debe entenderse en forma amplia, es decir, atendiendo a la finalidad principal del amparo: el restablecimiento del derecho constitucional violado; y, en consecuencia, la reparación del daño causado.
2. En el caso que nos ocupa, esta Sala, al admitir la demanda de amparo, ordenó la suspensión de los efectos del acto reclamado, en el sentido que las autoridades municipales correspondientes -como autoridades ejecutoras de la norma autoaplicativa en comento- deberían abstenerse de realizar los cobros y de ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes a exigir el pago de la cantidad de dinero en concepto del impuesto municipal impugnado en este proceso, así como de los intereses o multas generadas por la falta de pago del mismo, mientras se mantuviera la verosimilitud de las circunstancias fácticas y jurídicas apreciadas liminarmente y que motivaron la adopción de la medida cautelar en referencia, por lo que habiéndose establecido en esta fase final del proceso la violación constitucional alegada, el efecto restitutorio de esta sentencia debe consistir en volver las cosas al estado en que se encontraban antes del acto violatorio de derechos constitucionales.
efectuando a la sociedad demandante un cobro desde el uno de octubre de dos mil cuatro -según se detalla en una de las copias de una nota de “recuperación de mora” que la municipalidad de Antiguo Cuscatlán dirigió a la hoy actora- el efecto restitutorio se traduciría en dejar sin efecto la aplicación del art. 3 N° 22 de la Tarifa General de
Arbitrios Municipales de la ciudad de Antiguo Cuscatlán en relación con la sociedad Almacenes Simán, S.A de C.V. desde el uno de octubre de dos mil cuatro, debiendo el Municipio de Antiguo Cuscatlán abstenerse de realizar los cobros y de ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes a exigir el pago de la cantidad de dinero en concepto del impuesto municipal impugnado en este proceso, así como de los intereses o multas generadas por la falta de pago del mismo.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, y en aplicación de los artículos 2, 103, y 131 No. 6 de la Constitución y artículos 32, 33, 34 y 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales esta Sala FALLA: (a) Declárase ha lugar al amparo solicitado por la sociedad Almacenes Simán, S.A. de C.V., por violación a sus derechos a la equidad tributaria, propiedad y seguridad jurídica; (b) déjase sin efecto la aplicación del art. 3 N° 22 de la Tarifa General de Arbitrios Municipales de la ciudad de Antiguo Cuscatlán en relación con la sociedad Almacenes Simán, Sociedad Anónima de Capital Variable, desde el uno de octubre de dos mil cuatro, y, además, absténgase el Municipio de Antiguo Cuscatlán de realizar los cobros y de ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes a exigir el pago de la cantidad de dinero en concepto del impuesto municipal impugnado en este proceso, así como de los intereses o multas generadas por la falta de pago del mismo; (c) notifíquese.
---J. B. JAIME---F. MELÉNDEZ---J. N. CASTANEDA S.---E. S. BLANCO R.---R. E. GONZÁLEZ B.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---E. SOCORRO C.---RUBRICADAS
