ESCUELA DE GERENCIA CONTINENTAL
UNIVERSIDAD CONTINENTAL DE CIENCIAS E INGENIERIA
PROYECTO
CURSO A DISTANCIA DE ALTA DIRECCION PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PERUANA MODERNIZACION Y DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO
Conducente al título de Master en Administración Pública
RESPONSABLE DEL PROYECTO
EMMA BARRIOS IPENZA
Este Proyecto se desarrolló contando la tutoría de:
LORENZO GARCIA ARETIO MARTA RUIZ CORBELLA
PROGRAMA DE DOCTORADO
Departamento de Teoría de la Educación y Pedagogía Social
UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA, España
CURSO A DISTANCIA DE ALTA DIRECCION PARA LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA INDICE
1 PLANTEAMIENTO
...
3
1.1 EXPOSICIÓN DEL PROBLEMA ... 3
1.2 JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ... 6
1.2.1 OBJETIVOS ... 6
1.2.2 METODOLOGÍA ... 7
2 LA FORMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA
...
9
2.1 TENDENCIAS EN LAS POLÍTICAS DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LOS PROCESOS DE MODERNIZACION Y REFORMA DEL ESTADO ... 9
2.1.1 TENDENCIAS EN LAS POLITICAS DE FORMACIÓN DE LOS SERVIDORES PUBLICOS ... 14
2.1.2 CAMBIOS EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICA Y LAS NECESIDADES DE FORMACIÓN DE LOS DIRECTIVOS ... 21
2.2 CARACTERISTICAS DE LA REFORMA DE LA GESTION DE RECURSOS HUMANOS EN EL PERU ... 25
2.3 LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO Y LAS NECESIDADES DE FORMACION ... 32
2.3.1 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION ... 32
2.3.2 LOS RECURSOS HUMANOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN ... 38
2.4 EL CURSO DE ALTA DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, OFRECIDO POR LA UCCI, EN COLABORACIÓN CON EL INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN ORTEGA Y GASSET ... 44
2.5 LA FORMACIÓN EN EL NUEVO CONTEXTO DE SOCIEDAD Y “ESTADO-RED” ... 50
2.6 LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN LA FORMACIÓN Y CAPACITACION DE LOS SERVIDORES PUBLICOS ... 53
3 LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN EL PERU
...
58
3.1 ANTECEDENTES DE LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN EL PERU ... 58
3.1.1 ELEMENTOS HISTORICOS DE LA TELEDUCACION ESTATAL EN EL PERU ... 58
3.1.2 LOS NUEVOS PROYECTOS DE EDUCACIÓN A DISTANCIA RURAL Y DE APLICACIÓN DE NUEVAS TECNOLOGÍAS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN ... 64
3.1.3 EL PROYECTO DE EDUCACIÓN A DISTANCIA POSTSECUNDARIA Y UNIVERSITARIA DEL CONSORCIO DE UNIVERSIDADES ... 68
3.1.4 LA EDUCACIÓN A DISTANCIA DE LA PUCP ... 69
3.1.5 OTRAS EXPERIENCIAS DE EDUCACIÓN A DISTANCIA ... 71
3.2 LAS POLÍTICA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA ... 73
3.2.1 CONDICIONES PARA EL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN A DISTANCIA APLICANDO TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN EN EL PERÚ ... 74
4 PROPUESTA DE UN CURSO A DISTANCIA PARA DIRECTIVOS DE LA
ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA
...
79
4.1 ELEMENTOS PREVIOS ... 79
4.2 EL ALUMNO ... 81
4.3 CONTENIDOS ... 82
4.4 METODOLOGIA ... 85
4.5 RECURSOS Y MATERIALES ... 89
4.6 LA FUNCION DE DOCENTE Y TUTOR ... 91
4.7 EVALUACIÓN DEL ALUMNO ... 94
4.8 EVALUACIÓN DEL PROGRAMA ... 95
4.9 TEMPORALIZACION ... 95
5 CONCLUSIONES
...
96
1 PLANTEAMIENTO
1.1 EXPOSICIÓN DEL PROBLEMA
Desde la década del noventa, el estado peruano viene impulsando sucesivos procesos definidos
como Modernización o Reforma del sector público, según los responsables de turno. Los recursos
humanos han sido probablemente el factor de éxito o fracaso más importante de los procesos
puestos en marcha. La formación de los servidores públicos, es decir el dominio de la materia, la
cultura organizacional, la comprensión de los cambios organizacionales en curso, parecen ser los
elementos centrales de una gestión moderna.
Dentro de las áreas de formación de los servidores públicos, encontramos aquella orientada a los
aspectos funcionales especializados, propios de un determinado sector, la cual puede estar dirigida a
segmentos técnicos o profesionales, y la formación de los directivos de distintos sectores, la cual
comprende elementos transversales de la gestión, independientemente del sector del que se trate.
La formación en gestión, orientada a los directivos de los organismos públicos en proceso de
reforma es un elemento central. En otros países, la formación de dicho personal se desarrolla en las
escuelas ó institutos de administración pública. En el Perú, hace 10 años, durante el gobierno de
Alberto Fujimori se cierra la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), poniendo punto
final a un proceso de deterioro que ya venía de años atrás. Desde entonces el estado peruano no
cuenta con una institución pública orientada específicamente a la formación de los administradores
públicos.
Durante la década del noventa la formación sectorial en administración pública, se realiza en forma
terciarizada, es decir, de realiza a través de instituciones privadas las cuales diseñan cursos “a
pedido” para los diferentes sectores. De igual manera, los funcionarios empiezan a seguir maestrías
de modernización del estado como un estado eficiente justificaba fácilmente que la formación de los
directivos se diera bajo conceptos de funcionamiento del sector privado.
En el año 2003, después de intentos algunos anteriores, se pone en marcha uno de los principales
proceso de reforma más importantes del país.: la descentralización del país. Hasta entonces, el
territorio nacional peruano se dividía en 23 departamentos y la Provincia Constitucional del Callao.
Según la Ley de Descentralización, a partir del presente año, sobre dichos Departamentos se
constituyen Regiones, de tal manera que a la división territorial y política del país se añaden las
Regiones, las que se suman a los Municipios Provinciales y Distritales ya existentes.
Dichos territorios tiene su correlato político en el gobierno central, gobierno regional y gobierno
local, a través de Municipios Provinciales y Distritales; todos los cuales son elegidos
democráticamente. En noviembre de 2002, se realizan elecciones regionales y municipales en todo
el país para elegir a los presidentes regionales y los respectivos consejeros, en el caso de las
regiones, y regidores en el caso municipal. A partir de enero del 2003, los nuevos gobiernos
regionales y locales asumen nuevas funciones.
La Universidad Continental de Ciencias e Ingeniería (UCCI) tomó como desafío la formación de los
funcionarios públicos poniendo en marcha el Curso de Alta Dirección de Administración Pública,
en convenio con el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset de España, con amplia
experiencia en la formación de funcionarios de la administración pública española e
iberoamericana. Ambas instituciones son las responsables de la Edición Peruana del Curso
mencionado, cuya primera edición se puso en marcha el año 2003 bajo forma presencial.
Dado el proceso de descentralización del estado peruano, el principal desafío de formación de los
recursos humanos se encuentra en las Regiones recientemente creadas, por lo que la UCCI, se
descentralizada, bajo una modalidad a distancia, con el objeto de ampliar su cobertura y alcanzar al
personal de las distintas Regiones recientemente creadas y a los gobiernos locales.
La educación a distancia se convierte en una alternativa para un país grande y con condiciones
geográficas sumamente complejas. Las condiciones geográficas de un país de un millón trescientos
mil metros cuadrados, atravesado por la cordillera de los andes con un terreno sumamente
accidentado, una larga costa desértica, y la alta y baja selva a cuya mayor extensión sólo se tiene
acceso a través de medios aéreos o fluviales; hacen sumamente difícil o caro que los funcionarios
públicos se desplacen para ser capacitados; de igual manera, dado el tema de formación, tampoco se
cuentan con un equipo grande de docentes del nivel requerido para desplazarse por el país.
De allí que éste trabajo de investigación se centre en plantear una propuesta de adaptación del Curso
de Alta Dirección de Administración Pública que se realiza en forma presencial, a forma a
distancia, haciendo uso de tecnologías de la información y comunicación para facilitar la
interacción y seguimiento académico; de tal manera que el Curso “se acerque” a los nuevos
funcionarios de los gobiernos regionales y locales.
Partimos de un diagnóstico de las necesidades de gestión de la administración pública peruana,
según la cual los contenidos de gestión y las competencias a desarrollar en los altos funcionarios del
gobierno central, regional y local son básicamente los mismos, aunque en cada caso los grados y
elementos de complejidad sean distintos.
Si bien dado el proceso de descentralización surgen nuevos actores con nuevas competencias, la
reforma plantea cambios drásticos tanto al gobierno central como a los gobiernos regionales y
locales, planteando cambios en las funciones de los distintos niveles de gobierno. Mientras unos
transfieren funciones y competencias, sufriendo por lo tanto cambios drásticos a nivel
organizacional y funcional; otros adquieren nuevas funciones a la vez que deben desarrollar nuevas
regional y local, los cuales también tiene particularidades históricas, económicas, sociales,
culturales y organizacionales.
1.2 JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN 1.2.1 OBJETIVOS
El objetivo central de éste trabajo es proponer un Programa de formación a distancia para la Alta
Dirección de la Administración Pública peruana, con el objeto de brindar alternativas de formación
a los directivos y funcionarios del gobierno central a quienes les resulta difícil asistir a clases
presenciales en forma regular, y principalmente a los nuevos representantes de los gobiernos
regionales y locales del país, con la finalidad de fortalecer su gestión.
Partiremos de la experiencia del Curso de Alta Dirección de Administración Pública que se
desarrolla de manera presencial, adaptando los contenidos y la metodología para una modalidad a
distancia. Propondremos pautas orientadoras para el desarrollo de los contenidos a ser desarrollados
por el cuerpo docente, estableceremos un sistema de tutoría y un sistema de evaluación, a la vez que
brindaremos la capacitación necesaria a los docentes y tutores participantes.
Estableceremos pautas y orientaciones pedagógicas para los participantes funcionarios públicos que
se beneficiarán del Curso, así como algunas estrategias metacognitivas para realizar estudios a
distancia.
Todos los actores dispondrán de recursos tecnológicos para desarrollar su tarea. La administración
académica, docentes y alumnos participantes del Curso contarán con un sistema de administración y
seguimiento académico basado en herramientas de tecnologías de información y comunicación
tanto para la entrega de contenidos como para la tutoría, evaluación y administración del curso, de
tal manera de facilitar la interacción entre los diversos actores. La intensidad de uso de tales
herramientas tecnológicas en el diseño del sistema, dependerá del diagnóstico de infraestructura
1.2.2 METODOLOGÍA
Dado que en éste trabajo nos ceñiremos a plantear la modalidad a distancia de un curso que se
brinda de manera presencial, la metodología de trabajo no se centrará en el replanteamiento de
contenidos, sino más bien en plantear los lineamientos para la nueva modalidad.
En el segundo capítulo describimos el curso presencial que se realiza actualmente, después de
presentar las tendencias en las políticas de recursos humanos en el contexto de modernización y
reforma del estado. Actualmente encontramos consenso en que las políticas de formación y
capacitación son efectivas si se inscriben en el marco de políticas integrales de desarrollo de
recursos humanos de las instituciones públicas.
El estado peruano se encuentra atravesando la “principal reforma del siglo”según algunos autores,
por el proceso de descentralización puesto en marcha. De allí que hemos puesto especial atención
en conocer las características y presentar las características de dicho proceso, ya que él trastocará
las funciones de los actores de los distintos niveles de gobierno, unos transfiriendo funciones y
otros asumiendo nuevas responsabilidades.
En el Perú, la memoria de la formación de los funcionarios públicos se perdió en la última década
por la desactivación del Instituto Nacional de Administración Pública y la Escuela Superior de
Administración Pública. No hemos encontrado antecedentes del uso de educación a distancia en las
experiencias desarrolladas hasta el año 1995, aunque el gobierno actual ha firmado algunos
convenios con entidades españolas para facilitar el acceso de cursos de formación en gestión
pública que se desarrollan a través de internet. Esta experiencia corresponde a los tres últimos
meses por lo que es difícil saber su avance y resultados. Dada la ausencia de información en Perú
nos hemos nutrido abundantemente de experiencias regionales de formación para las
administraciones públicas, especialmente aquellas realizadas bajo modalidad a distancia.
énfasis en aquellas experiencias que contribuyeron significativamente a los procesos de reforma del
sector público.
Dedicamos un capítulo a la experiencia de educación a distancia en el Perú. A pesar de haber
indagado minuciosamente en el sector público, sólo hemos encontrado una experiencia efectiva de
capacitación a distancia, en la Oficina Nacional de Procesos electorales. Parte de ésta dificultad
radica en que frente a la ausencia de una escuela nacional de administración, la formación de la
administración pública se realiza al interior de los sectores a través de escuelas propias, ó
esporádicamente de forma terciarizada en instituciones públicas o privadas de educación superior, a
través de concursos. Frente a las restricciones de gasto público, los presupuestos dedicados a
formación y capacitación son de los primeros en eliminarse.
Las tecnologías de información y comunicación está jugando un importante rol para facilitar las
comunicación y la interacción, por lo que se constituye en una gran herramienta para las acciones
de seguimiento y tutoría académica en las experiencias de educación a distancia; más aún en países
como el Perú, en el que si bien la presencia de computadoras e internet son escasas, la población
accede a dichos servicios a través de centros laborales, instituciones, educativas, y especialmente a
internet a través de las denominadas cabinas públicas.
Examinaremos las condiciones de infraestructura computacional de la administración pública
peruana, así como el manejo de las nuevas tecnologías de la información y comunicación por parte
de los directivos y funcionarios de dicha administración, con el objeto de evaluar la pertinencia e
intensidad de uso de recursos digitales en el desarrollo del Curso a distancia.
Dado que el Curso de Alta Dirección Pública realizado de manera presencial se encuentra en pleno
desarrollo, acudimos a los estudiantes del dicho Curso para “validar” los contenidos del Curso con
distancia. Se les aplicó una encuesta y se desarrollaron entrevistas a profundidad con algunos de
ellos.
2 LA FORMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA
2.1 TENDENCIAS EN LAS POLÍTICAS DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LOS PROCESOS DE MODERNIZACION Y REFORMA DEL ESTADO
“Recorrer una carrera administrativa, implica atravesar un ciclo vital: ingresar, capacitarse, trabajar en puestos con diferente grado de responsabilidad, someterse a evaluaciones periódicas, progresar en la estructura y el escalafón, obtener mejoras salariales y retirarse al cumplir determinada edad y años de servicio. Pero más allá de estos aspectos, casi siempre formalizados puntillosamente en la normativa vigente, completar una carrera también significa haber aprovechado oportunidades de aprendizaje, crecimiento personal y desarrollo profesional, así como haber logrado reconocimientos morales y materiales fundados en el mérito, la equidad y la transparencia.” (Oszlak, 2001)
Los países con niveles de desarrollo más alto tienen sistemas de personal estables. La estabilidad de
las organizaciones administrativas, reflejada en la continuidad de sus recursos humanos, unida a la
imparcialidad de éstos en el desarrollo de su actuación, y los principios de mérito, capacidad,
igualdad, publicidad y transparencia para el acceso y la carrera profesional, aportan un factor
decisivo en el correcto funcionamiento de las Administraciones, en las respuestas a las demandas de
los ciudadanos y en la calidad de los servicios prestados.
En el momento actual, se está viviendo en numerosos países de América Latina, un movimiento
favorable al desarrollo e implantación en las diferentes Administraciones públicas, de modelos de
personal basados en criterios de permanencia, mérito, capacidad, igualdad y publicidad.
Normalmente, se denominan modelos de servicio civil de carrera, o profesionales, entendiendo que
buscan un incremento en la mejora de las organizaciones administrativas y en la prestación de
servicios a los ciudadanos, mediante el desarrollo de los recursos humanos, a la vez que se
legitiman de cara a la sociedad.
En América Latina las llamadas “reformas de primera generación” planteadas principalmente en la
De hecho, la cuestión de la racionalidad organizativa y funcional del estado, foco principal de las
reformas del Servicio Civil, que tienen como finalidad mejorar la Gestión fueron postergadas para
una segunda etapa. Dentro de dichas reformas se incluyen algunos acciones tales como: La
reestructuración organizativa del aparato administrativo, el rediseño de las estructuras de personal
estatal, la desburocratización de normas, procesos y trámites administrativos, la implantación de
sistemas de carrera administrativa basados en el mérito, la capacitación y desarrollo permanente del
personal y el mejoramiento de los sistemas de información y sus soportes computacionales.
En adelante describiremos algunos elementos de “mejoramiento” de la gestión focalizadas en el
desarrollo de los recursos humanos, que vienes desarrollando en las experiencias de reforma del
estado.
Igualdad de oportunidades y de trato de todos los grupos de la población en la función pública es
esencial, y esto no sólo se aplica al personal sino que también es importante porque los usuarios de
los servicios públicos proceden de todos los estratos sociales. La noción de igualdad de
oportunidades y de trato no sólo comprende las cuestiones relacionadas con el sexo sino que
también se extiende a los diferentes grupos religiosos y étnicos y a las minorías así como a la
opinión política. No obstante, la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres es a
menudo lo aparece cuando nos referimos a este concepto.
La realidad sigue siendo que las oportunidades que tienen las mujeres para acceder, progresar y
permanecer en la función pública están todavía desigualmente repartidas. Esto puede imputarse en
parte al papel que las mujeres desempeñan en la sociedad pero también a las oportunidades que les
brinda el desarrollo de los recursos humanos. El control y evaluación sistemáticos de estas
cuestiones en la función pública no ha hecho sino comenzar.
A fin de incrementar la productividad de los servicios públicos, toda mejora del rendimiento
debería ser controlado y evaluado por el público, los clientes y los interlocutores sociales;
asimismo, este rendimiento debería poder apreciarse diariamente. De esta forma, la mejora del
rendimiento individual constituye una parte integrante del desarrollo institucional.
La competencia de los individuos tiene que complementarse con la motivación que puede surgir por
diversas razones, ya sea de índole material o inmaterial. Por ejemplo, el valor que la población
atribuye a las ocupaciones en la función pública puede desempeñar un papel esencial. En el
contexto de reformas el Estado tiene que reforzar su relación con la sociedad civil. Por una parte, se
espera que la función pública esté más orientada hacia el usuario y, por otra, tiene que responder
mejor de la forma en que se gasta el dinero público. A este respecto, el comportamiento del
personal de la función pública es decisivo.
El fortalecimiento de la ética profesional y de la motivación y la erradicación total de la corrupción
se consideran cuestiones esenciales. En este contexto, la calidad de la gestión en las instituciones
públicas reviste especial importancia. Resulta difícil determinar la incidencia del desarrollo de los
recursos humanos en estas cuestiones; sin embargo, se pueden extraer lecciones de la gestión de los
recursos humanos y de la formación en el sector privado, en donde la ética en la gestión se ha vuelto
una necesidad social y económica. Huelga decir que estas cuestiones están también estrechamente
relacionadas con la remuneración, los sistemas de carrera y la seguridad en el empleo.
La efectividad de las reformas del personal de las administraciones públicas dependen en gran
medida de que consigan permear la cultura político-administrativa; es decir, que quiebren el
conflicto entre los valores en que se funda la reforma y los intereses que afecta su implantación. La
clave es, por tanto, conseguir que los principios de una administración pública moderna se
incorporen como pauta, método o procedimiento habitual del desempeño cotidiano, como la forma
La interacción de éstos factores produce diferentes resultados según cada contexto de país. De igual
manera, sus consecuencias son diferentes en los resultados de la reforma de la función pública. En
efecto, se han planteado problemas cuando se han aplicado reformas en el ámbito de los recursos
humanos sin asociarlas a los objetivos más amplios de reforma de la función pública y sin tener en
cuenta las dificultades sistémicas subyacentes.
Actualmente hay consenso en que una reforma satisfactoria de los servicios públicos requiere la
participación del personal en las fases de elaboración, aplicación y evaluación y no puede
imponerse contra la voluntad de éste. Esta participación no sólo permite que los funcionarios
públicos se identifiquen con los objetivos, contenido e instrumentos de la reforma sino que también
les alienta a ser más creativos y contribuye a que comprendan que el cambio es un requisito previo
para que la reforma llegue a feliz término.
Las reformas de los servicios públicos necesitan también el apoyo de los ciudadanos. Esto
presupone que cualquier programa de reforma debe ajustarse a la situación local y no debe
importarse de otra parte. Lo primordial es que el público en general entienda y apruebe los
elementos fundamentales de la reforma. En segundo lugar, el personal interesado tiene que
familiarizarse con el concepto de reforma y quedar convencido de sus ventajas. A este respecto, el
desarrollo de los recursos humanos puede ser fundamental.
Según Ozslak (2001), entre los aspectos que merecieron consideración principal en las reformas
concernientes a los recursos humanos efectivamente introducidas durante la última década, pueden
mencionarse los siguientes:
a) cambios destinados a introducir mayor racionalidad en los escalafones o regímenes de recursos humanos;
b) introducción de mecanismos competitivos y transparentes en materia de concursos y promociones;
c) implementación de sistemas de evaluación de desempeño;
d) ordenamiento de la estructura y/o composición de los sistemas salariales; e) intensificación de la labor de capacitación y desarrollo del personal.
En los últimos quince años, se produjeron algunos cambios importantes en estos aspectos, pero son
muchos más los que demandan futuras reformas. Se crearon nuevos regímenes de personal
orientados por criterios más gerenciales; se dictó legislación previendo concursos para el ingreso y
evaluaciones periódicas de desempeño; se reforzaron los programas de formación de personal; y se
desarrollaron nuevos sistemas informáticos de apoyo a la gestión de los recursos humanos.
Sin embargo, muchos de estos intentos quedaron truncos por una variedad de circunstancias:
frecuente rotación de responsables, fuerte resistencia burocrática a los cambios, dificultades
tecnológicas en la implementación de sistemas y/o una absorción demasiado lenta de nuevas
técnicas por parte de la cultura administrativa vigente. Por lo tanto, son pocos los casos en que se ha
instituido realmente la práctica del concurso (abierto o interno) como prerrequisito de ingreso; la
evaluación del desempeño basada estrictamente en el mérito y el reconocimiento de incentivos
materiales diferenciales; la promoción condicionada por la calificación y capacitación obtenida y no
por la simple antigüedad; o la adopción de sistemas salariales que compensen el mérito y la
responsabilidad, además de las condiciones personales del empleado.
De esta forma, el empleo público sigue abierto en función del reconocimiento de favores o de
lealtades partidarias; la evaluación, cuando se realiza, intenta minimizar el conflicto a través de una
equiparación que tiende a reconocer méritos no fundados en un real desempeño, con lo cual se
pretende preservar una autoridad formal no avalada por el liderazgo y la responsabilidad; la
promoción opera automáticamente por el simple transcurso del tiempo, con lo cual se distorsiona la
pirámide organizativa y se reducen los incentivos a la asunción de responsabilidades; y los sistemas
salariales continúan preservando pequeñas (o grandes) conquistas escalafonarias, sin que criterio
técnico alguno consiga justificar la vigencia de regímenes y tratamientos dispares para situaciones
La instauración de una carrera administrativa profesionalizada es seguramente uno de los terrenos
en que las reformas de segunda generación encuentran y seguirán encontrando máximas dificultades
de implantación. Más que en otras áreas, la firmeza de la voluntad política y la renuncia a toda
marcha atrás es, en este caso, condición indispensable para lograr cambios irreversibles. Sin duda,
se requiere sobreponerse a poderosas resistencias. Para el personal estatal no es fácil aceptar que
existan barreras a la promoción determinadas por la disponibilidad de vacantes en puestos
superiores.
Son aún temas controversiales: que el orden de mérito en la evaluación de desempeño resulte de un
proceso de análisis y negociación transparente que abarque al conjunto de la organización; que los
concursos para la cobertura de ciertos cargos puedan ser abiertos; que los sistemas salariales tiendan
a retribuir más la jerarquía y responsabilidad del puesto o el mérito acreditado en el desempeño, que
los atributos y situación de las personas; que la reiteración de un pobre desempeño, así como las
sanciones aplicadas por faltas a las condiciones pactadas en los estatutos y contratos de trabajo,
puedan conducir a una pérdida automática de la condición de empleado público.
2.1.1 TENDENCIAS EN LAS POLITICAS DE FORMACIÓN DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
«Independientemente que se dedique a la formulación de políticas, la prestación de servicios o la administración de contratos, la savia de un Estado eficaz es un personal capaz y motivado». (Banco Mundial, 1997)
En los últimos años se ha prestado mayor atención al desarrollo de los recursos humanos en los
planos nacional e internacional. En 1996, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció el
importante papel que desempeña el desarrollo de los recursos humanos en la administración pública
y la OCDE señaló, basándose en las encuestas por país, que una gestión más eficaz del personal
daría como resultado organizaciones de servicios públicos más eficientes y eficaces.1
1 Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial 1997: El Estado en un mundo en transformación, (Nueva York,
Como señalamos antes, partimos de una concepción de desarrollo de los recursos humanos que es
más que la formación. Su concepto es mucho más amplio y comprende el desarrollo de las aptitudes
para el trabajo de todas las personas. También tiene que ver con aspectos tales como la
interdependencia entre los individuos y las políticas y estructuras de una institución, que pueden
estar relacionadas con cuestiones tales como la información, la sensibilización, la ética, la
motivación y el comportamiento, así como la capacidad estratégica para desarrollarlas y vincularlas.
La OIT (1999), en lo que atañe a la función pública distingue tres modalidades distintas de
formación:
• Educación secundaria y terciaria. El sistema escolar y universitario determinan la calidad
general del grupo de posibles empleados del sector público. Si bien estos sistemas escapan en gran medida al control inmediato de la capacitación del sector público propiamente dicha, se ha demostrado la pertinencia de que en los programas de educación superior se incluyan estos temas.
• Capacitación previa a la entrada en funciones. Antes del reclutamiento y colocación,
formación previa al servicio.
• Capacitación durante el servicio. La formación continua de los funcionarios públicos
responde a dos propósitos bien definidos: garantizar y evaluar el progreso de los empleados frente a movimiento ó ascenso laboral; y actualización habida cuenta de la modernización y cambios que experimenta la administración pública.
La capacitación en servicio reviste una serie de modalidades: cursos a largo y a corto plazo,
jornadas de información, seminarios, viajes de estudio, visitas, formación en el empleo, licencia
pagada de estudios, programas individuales, programas de intercambio, prácticas y consultorías
junto con cursos de formación.
Tanto la formación como las perspectivas de carrera influyen en la capacidad de los servicios
públicos para atraer, reclutar, retener y asignar los recursos humanos a los puestos de trabajo. La
necesidad de conseguir una mayor calidad y eficacia hace aumentar la competencia por los recursos
humanos entre los sectores público y privado. Además, en períodos de redimensionamiento, la
empleados despedidos del sector público al sector privado. Los distintos sistemas de educación y de
formación del personal de dirección en los sectores público y privado podrían integrarse a fin de
incrementar el entendimiento mutuo y la cooperación entre la función pública y la gestión privada y
facilitar la movilidad del personal entre los dos sectores.
Antes de llevar a cabo una inversión privada o pública en materia de formación, debe partirse del
postulado de que las estructuras de carrera, dentro de las que puede haber oportunidades de ascenso,
se han concebido sobre la base de criterios fiables, objetivos y ya establecidos. En lo que respecta a
la formación en el curso del empleo, el sistema general de las perspectivas de carrera debe
proporcionar incentivos para que el personal participe en la formación. Es necesario que los
individuos se den cuenta de los beneficios que reporta a largo plazo la formación para sus carreras,
remuneración y otros aspectos de sus condiciones de empleo, lo cual guarda una estrecha relación
con su seguridad en el empleo.
Un estudio realizado por Oszlak (2001) por encargo del BID en los países latinoamericanos, señala
que la mayoría de países plantea en su legislación la obligatoriedad de la capacitación de los
servidores públicos, pero no necesariamente asigna los recursos necesarios para ello. Cuando si lo
dispone, los tipos y objetivos de la capacitación se refieren principalmente a la necesidad de: a)
preparar a los servidores públicos para la promoción y b) corregir déficit de conocimientos o
destrezas. En ningún caso se vinculan con el desarrollo de las calificaciones del personal en función
de necesidades institucionales o del propósito de premiar a los agentes altamente calificados. En la
práctica, las acciones de capacitación y desarrollo son limitadas, sea por falta de recursos, de
voluntad política para priorizar su mayor difusión o por incapacidad para programarlas sobre la base
de una real detección de déficit de capacidades personales.
En la misma investigación Oszlak identifica tres orientaciones básicas en los programas de
a) Programas de desarrollo según perfiles profesionales individuales, en función de las oportunidades y recursos disponibles y de las necesidades y potencialidades individuales. b) Programas de desarrollo según perfiles profesionales institucionales (gerencial, de
investigación, técnico, etc.) en los que se evalúa el potencial individual respecto de los mismos. Estos esquemas requieren mecanismos de evaluación de las personas y de acreditación de sus antecedentes.
c) Inexistencia de programas formales de desarrollo. La administración pública (cualquiera sea su nivel jurisdiccional) no dispone de sistemas o mecanismos para el diseño y aplicación permanente de programas de desarrollo del personal, o bien los mismos son utilizados excepcionalmente en alguno de sus organismos. En América Latina, ésta es la tendencia más frecuente.
Los servidores públicos acceden a programas de capacitación ya sea como parte de un programa
preestablecido o no planificado.
De un lado, están los programas de capacitación en función de una demanda específica: Se dispone
de programas y planes de capacitación basados en la detección de necesidades del personal,
mediante instrumentos de aplicación sistemática y permanente. Estos programas y planes prevén la
disponibilidad de recursos en las previsiones presupuestarias. En ciertos casos, la programación se
vincula a los sistemas de carrera, estableciéndose la necesidad de obtener créditos de capacitación
para el avance horizontal o vertical en el escalafón.
De otro lado, la capacitación en función de una oferta inespecífica, no basada en la detección de
déficit de formación individuales. En este caso, toda oferta genera su demanda. La capacitación
consiste en el ofrecimiento indiscriminado de cursos, generalmente en forma esporádica y sin
responder a una evaluación sistemática de las necesidades de capacitación de los diferentes estratos
o niveles de personal. Esta es la situación que predominan en la región.
Desde el punto de vista de la oferta, el mismo Oszlak no encuentra la existencia de un monopolio
estatal para la capacitación de empleados públicos, pese a que la mayoría de los países cuentan con
los que existe monopolio, se encuentra con que ésta circunstancia conspira contra la calidad o
efectividad de la formación.
Una de las razones del reducido arraigo que tiene la actividad formativa en el servicio civil es que
las normas vigentes en materia de capacitación no prevén mecanismos de control de la efectividad
y/o los resultados de las actividades de capacitación desarrolladas. En ausencia de evaluación de
esta actividad y de aplicación de sanciones, el sistema tiende a realimentar el desinterés y la
mediocridad.
En el mismo trabajo, Oszlak evalúa que, como parte de las reformas ocurridas, parece que ha
aumentado la proporción de los servidores públicos que cada año accede a procesos de capacitación
y desarrollo, así como la intensificación de la frecuencia con que lo hacen. Por otro lado parece
incidir la introducción de mecanismos de detección de necesidades individuales e institucionales de
capacitación y desarrollo, que permiten la adopción de planes y programas adecuados. Sin embargo,
parecen predominar los avances del primer tipo, de que la posibilidad de acceso a los procesos de
capacitación y desarrollo queda principalmente librada a la iniciativa y el interés individual de los
servidores públicos. Un factor que coadyuva a ello es la escasa relación directa entre niveles de
desarrollo alcanzado por los empleados y su nivel de retribución.
Algunos países muestran esfuerzos importantes por mejorar la interacción entre los
servidores públicos y la ciudadanía. Como instrumento para ello ha servido la capacitación del
personal en el mejoramiento de la atención al público, como parte de un conjunto de otras
iniciativas que se viene aplicando desde hace muchos años2.
2 Entre las medidas orientadas a un mejor servicio a la ciudadanía, además de la capacitación del servidor público, encontramos: a) difusión de guías e instructivos que faciliten el trámite administrativo; b) acceso del ciudadano, en su interacción con la administración pública, a sistemas de información computarizados; c) firma de cartas-compromiso con el ciudadano por parte de agencias públicas; y d) organización de sistemas de audiencia pública e instancias de participación ciudadana en el control de la gestión.
Según Oszlak (1994) son los prestadores de formación y capacitación quienes determinan en gran
medida el nivel de los contenidos y, en definitiva, el perfil de la formación efectivamente realizada.
Por lo general, los demandantes ajustan sus necesidades y expectativas a la oferta disponible, o bien
las satisfacen fuera del sistema regular de formación.
Las instituciones de capacitación en gestión pública diseñan sus programas, cursos y seminarios
previendo que su oferta encontrará mercado asegurado debido a la existencia de necesidades
insatisfechas, cursantes cautivos por obra de regímenes escalafonarios vigentes, profesionales
deseosos de incorporar una línea más a su curriculum e, incluso, candidatos legítimamente
interesados en esa oferta educativa.
Pero del lado de la demanda, existe una muy reducida capacidad institucional para identificar
necesidades de formación en forma sistemática, sea para el desempeño de las funciones actuales de
sus actuales o futuros funcionarios o para el desarrollo de una carrera profesional que les permita
acceder a puestos de mayor responsabilidad. Resulta difícil para esas instituciones articular una
demanda de servicios de capacitación que conduzca a obtener los recursos humanos que requiere un
área determinada de la gestión pública, en parte, porque no existe tradición en cuanto a la
formulación de planes y programas de este tipo; en parte, porque no es sencillo poner en marcha
mecanismos para la detección de necesidades de capacitación individual; y en parte también, porque
la relación causa -efecto entre exponer a un funcionario a determinada oferta de formación y lograr
que adquiera el perfil profesional que lo habilite para desempeñar ciertas funciones y/o hacerlo en
forma más productiva, no es simple ni lineal.
Los países de América Latina han hecho evidentes esfuerzos por mejorar sus sistemas de
capacitación. Para ello, han creado instituciones especializadas, diseñado programas para diferentes
perfiles de personal, organizado acciones de capacitación e incluso instituido mecanismos de
para personal de alta gerencia, destinados a formar líderes o a mejorar el perfil de los funcionarios
que desempeñan funciones de alta responsabilidad. Pero a menudo, estos esfuerzos se ven
frustrados por la ausencia de un diagnóstico previo que permita detectar reales necesidades de
formación según perfiles o necesidades propias de la gestión, sobre todo en áreas especializadas.
Distintos estudios realizados en el marco del CLAD, afirman que la modernización efectiva de la
gestión pública se basa en un cambio de paradigma en la cultura organizacional del sector público.
Parten del supuesto que la eficiencia y la productividad de las instituciones públicas, están
estrechamente relacionadas con el nivel de calificación de sus recursos humanos.
Según Jara (2000) las debilidades del sistema de capacitación, han tenido y tienen que ver todavía,
con los siguientes aspectos:
a) En la mayoría de los organismos públicos que presentan falencias en el área de recursos humanos, no se formulan adecuadamente los programas y contenidos de las acciones de capacitación. Por tanto éstas suelen estar disociadas de los objetivos institucionales a los que se supone deben contribuir. Las decisiones en torno a las actividades de capacitación que se imparten, no se estructuran como programas coherentes con las necesidades del servicio en las que se inscriben y por tanto no se cautela la pertinencia de sus contenidos.
b) La formulación de programas de capacitación no ha contado con el apoyo técnico necesario, fundamentalmente por las rigideces administrativas del Estatuto de Capacitación y Empleo que norma, regula y orienta actividades de este orden.
c) El sistema sobre el cual se suelen apoyar las decisiones de capacitación de los agentes competentes respectivos, no ha tenido la flexibilidad y descentralización necesarias para hacer viables y operativas dichas acciones. La plena vigencia de este tema, se justifica, a nuestro juicio, en el hecho siguiente: el sector público ha venido experimentando un importante crecimiento de su inversión por concepto de capacitación durante el último quinquenio, volumen de recursos mucho mayor al comprometido por el sector privado en este mismo ámbito.
d) Así mismo, el sistema de capacitación para funcionarios públicos ha logrado una extendida cobertura. Pero respecto al impacto que dicha capacitación ha generado en el desempeño funcionario de los involucrados, no existen evaluaciones substantivas que den cuenta del aporte real de los contenidos de las acciones de capacitación al mejoramiento de la gestión de los respectivos servicios, ni del fortalecimiento efectivo que ellas han podido hacer de las capacidades técnico instrumentales de los funcionarios.
Según la autora, lo anterior pondría en cuestión el carácter “modernizador” de la capacitación
procesos de capacitación, actualización, reentrenamiento, y las prácticas reales por distintos
motivos. Los objetivos de la organización no necesariamente coinciden con los de los funcionarios.
Así como se ha asociado modernización con “resultados positivos”, igualmente, se supone que la
representación que los funcionarios tienen de la modernización es igualmente positiva. Entonces,
resulta importante conocer el impacto de la capacitación en la cultura organizacional.
La autora cuestiona el enfoque técnico que se le ha dado al “fortalecimiento de los recursos
humanos” sin comprender elementos de cultura organizacional. De otro lado, desde el punto de
vista del levantamiento de necesidades, pareciera que el carácter participativo de ésta tarea, asume
que los actores están preparados para ésta forma de gestión.
Las necesidades de los niveles descentralizados de la administración requieren diseños de
programas ad hoc para ser eficaces que es lo que la ciudadanía espera. También se requieren
metodologías apropiadas en el diseño de la capacitación para el desarrollo de competencias y
habilidades.
2.1.2 CAMBIOS EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICA Y LAS NECESIDADES DE FORMACIÓN DE LOS DIRECTIVOS3
Además de los factores relativos a las políticas de recursos humanos, la efectividad de las
propuestas de formación y capacitación dependen de manera determinante de su ajuste a las
necesidades de los actores, en éste caso, los directivos de las administraciones públicas, en sus
diferentes niveles.
Antes de hacer una propuesta de formación par los servidores públicos, es necesario plantear los
cambios sufridos en la Administración Pública como producto de los procesos de modernización
del estado.
3 Este subcapítulo está tomado en gran parte de una ponencia de Manuel Villoria, presentada en un Congreso del
Según Villoria (2001), en los últimos 20 años la Administración Pública ha sufrido alteraciones
fundamentales en tres dimensiones: ha cambiado el sujeto administración, las actividades que
realiza y la forma de gestionarse. Adaptando los planteamientos del autor al contexto peruano,
podríamos afirmar que la Gestión Pública actual se caracteriza por:
a) La preocupación por la eficiencia ocupa un lugar preminente. Se presenta competencia entre el sector público y privado y entre las mismas nuevas instituciones públicas por un mismo presupuesto o unos mismos clientes.
b) Mejora la capacidad técnica de seguimiento del rendimiento de la administración a través de auditorías contables, financieras y económicas; a través de la evaluación de programas, incorporación de tecnologías de la información aplicadas al control; mejorando los procesos de elaboración y seguimiento presupuestario, etc.
c) Desarrollo de criterios gerenciales con énfasis en aspectos como la gestión de los rendimientos, que se ha incorporado como parte de la evaluación de los recursos humanos que se va incorporando.
d) Nuevas formas de carrera profesional y contratación de servicios de los servidores públicos, en los que pierde peso la uniformidad salarial y el ascenso por antigüedad; se implanta la evaluación del rendimiento individual o por grupo; frente a la permanencia en el empleo, se introducen mecanismos de reducción de personal y de eliminación de excedentes de personal.
e) Democratización de la gestión y preocupación por la “calidad de los servicios”. Interesa la opinión de los usuarios, se brinda capacitación al personal sobre “servicio al cliente”, se establecen servicios de quejas y sugerencias, se estimula el esfuerzo de mejora en la atención de los trabajadores, se implementan círculos de calidad, etc.
f) Reorganización de las estructuras. Mediante sistemas organizativos más flexibles, reducción de niveles intermedios, creación de agencias independientes, promoviendo la descentralización territorial y funcional y, sobre todo, desarrollándose el trabajo en red. g) Transformación de la cultura interna. Mediante procesos de formación continua y de
desarrollo organizativo se intenta introducir una cultura de servicio, frente a la cultura legalista y de división competencial estricta.
h) Generación de nuevos instrumentos de lucha contra la corrupción y de construcción de infraestructura ética. Así, los códigos de conducta, la protección de los denunciantes de corrupción, el establecimiento de organismos de dirección en la política de control de la corrupción, etc.
Dadas esas características de la Administración Pública, Villoria señala que las características de los
directivos son también distintas. Los directivos se sitúan en tres círculos de funciones:
a) Un círculo de dirección política, en el que la labor esencial es de tal naturaleza y donde los directivos no precisan de conocimientos técnicos o administrativos para desempeñar tal cargo, aunque siempre serían recomendables. Son los secretarios de Estado, ministros, presidentes de gobiernos regionales y alcaldes.
b) Un círculo de dirección político-administrativa. En él, la labor tiene componentes políticos y, a la vez, administrativos o técnicos. Se requiere tener un conjunto de habilidades y actitudes directivas, pero también, al mismo nivel, un olfato político, una sensibilidad para entender los juegos de fuerza y poder propios de toda acción social y organizativa. En algunos casos, incluso, se requieren conocimientos técnicos muy precisos, como en el caso de los jefes de asesoría jurídica o los responsables de direcciones sanitarias. En este círculo situaríamos los miles de directores generales, subsecretarios, asesores ejecutivos, o los dirigentes de empresas públicas y entes empresariales.
c) El círculo de dirección burocrática. En este círculo se encuentran los niveles superiores del servicio civil de carrera, funcionarios que han accedido tras un proceso de desarrollo profesional a estos cargos, y en los que prima la capacidad técnica y el conocimiento de las habilidades directivas. Ello no obsta para exigir de ellos, también, una sensibilidad política y un conocimiento del campo de fuerzas político donde está situada su organización, pero tal vez con un carácter subsidiario frente a su competencia para dirigir equipos, diseñar proyectos o evaluar programas. En cualquier caso, todo este conjunto de personas constituye el nivel directivo de las administraciones, pero, a nuestros efectos, es sobre todo el segundo nivel (político-administrativo) el que mejor se corresponde con el perfil que tenemos en mente.
Nuestro autor afirma que “lo que se pide a los directivos públicos hoy es que sean verdaderos
líderes estratégicos”. El liderazgo estratégico puede definirse como el proceso de dirección llevado
a efecto para conseguir que algo suceda; en concreto, para instalar una estrategia efectivamente y
realizar un cambio de valor duradero (Nutt, 1996), que se preocupa no sólo por el “que”, sino
también por el “como”. Según ésta teoría el éxito está vinculado a la capacidad del dirigente
público para: a) Clarificar la misión esencial de la organización y los valores que la sostienen. b)
Captar las tendencias de futuro que el entorno externo marca. c) Definir estrategias que sean
valiosas, es decir, que añadan valor, que sean legítima y políticamente sostenibles y que sean
operativa y administrativamente viables. d) Implantarlas efectivamente y, finalmente, rutinizar los
procesos de trabajo, de adaptación y de cambio (Moore, 1998; Bennis y Nanus, 2001).
Además, el directivo debe ser capaz de definir los valores esenciales de su organización, los valores
burocráticos y democráticos que la organización propugna para guiar la conducta de sus miembros.
Finalmente, el directivo debe buscar el apoyo de los agentes críticos fundamentales para conseguir
que la organización pueda cumplir su misión con eficacia. En consecuencia se requieren un
suelen articularse en torno a cinco grandes áreas: visión estratégica, gestión de recursos humanos,
desarrollo de programas y evaluación de los mismos, gestión y planificación de recursos
económicos y financieros, relaciones y representación de la organización.
A partir de estas grandes áreas, Villoria establece toda una serie de competencias, según niveles de
responsabilidad del directivo -de menor a mayor-, considerando que, a mayor nivel, surgen nuevas
competencias y se mantiene la exigencia de las previas.
COMPETENCIAS DE LOS DIRECTIVOS4
COMPETENCIAS SEGÚN NIVELES DE
RESPONSABILIDAD RESPONSABILIDADCIRCULOS DE
A. Nivel inferior:
Comunicación oral y escrita: capacidad para intercambiar información hacia dentro y hacia fuera de la organización. Habilidades interpersonales: capacidad para saber convivir y
trabajar en equipo.
Habilidades y conocimiento de técnicas de resolución de problemas y de adopción de decisiones.
Liderazgo: capacidad para comprender las teorías y componentes fundamentales del mismo.
Automotivación: capacidad para generarse metas o logros y tratar de conseguirlos.
Autoconocimiento: competencia emocional para conocerse a sí mismo y saber potenciar sus virtudes y minimizar sus defectos. Autodominio: capacidad para controlar las emociones
destructivas y generar un clima de trabajo eficaz y sereno. Conocimientos de ética pública y responsabilidades del
empleado público, y habilidades de razonamiento moral. Saber gestionar conflictos interpersonales.
Directivos del círculo de dirección político-administrativa.
Directivos del círculo de dirección
burocrático.
Todo empleado público que dirija equipos.
B. Nivel intermedio:
Saber gestionar una fuerza de trabajo diversa en género, etnia o cultura.
Generar equipos, motivarlos y dirigirlos.
Dominio de las técnicas de negociación e influencia.
Gestión estratégica de recursos humanos: capacidad para conocer los componentes del sistema de recursos humanos y cómo
interconectarlos a efectos de servir a la estrategia organizativa. Conocimientos de economía pública y presupuestación.
Conocimientos y habilidades en tecnologías de la información. Conocimientos de análisis organizativo y diseño de estructuras y
procesos.
Directivos del círculo de dirección político-administrativa.
Directivos del círculo de dirección
burocrático.
Conocimientos y habilidades de gestión intergubernamental de políticas y programas.
Dominio de la filosofía y técnicas de la gestión de la calidad total y del marketing público.
C. Nivel superior:
Técnicas de pensamiento creativo.
Conocimientos y habilidades de planificación estratégica.
Conocimientos de análisis de políticas públicas y de la filosofía y técnicas de evaluación de programas.
Conocimientos de gestión de controles o cuadros de mando integrados.
Saber establecer redes de contacto dentro y fuera de la organización a efectos de desarrollo de políticas y proyectos. Visión estratégica.
Capacidad de análisis del entorno.
Sensibilidad política y gestión del cambio.
Directivos del círculo de dirección político-administrativa.
Este conjunto de competencias, o la mayor parte de las mismas, debe ser exigido a todos los
directivos del círculo de dirección político-administrativa, mientras que las de los niveles inferior e
intermedio serían las propias del círculo de dirección burocrático. Las del nivel inferior serían
exigibles a todo empleado público que dirigiera equipos. El círculo de dirección política no entra
dentro de los análisis de competencia, aun cuando lo mejor para todos los ciudadanos sería que
nuestros ministros y alta dirección del sector público tuvieran todas esas competencias altamente
desarrolladas.
2.2 CARACTERISTICAS DE LA REFORMA DE LA GESTION DE RECURSOS HUMANOS EN EL PERU
El desarrollo de recursos humanos es consustancial a la implantación de un sistema de servicio civil profesional. (Ozslak, 1994)
En los años 90, el Perú realizó varios intentos de modernización del estado. El 30 de enero del año
2002, mediante Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, se declara al
Estado peruano en proceso de modernización, estableciéndose como principales acciones para ello
la institucionalidad de la gestión por resultados, la planificación estratégica y concertada, la
rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia a fin de garantizar canales que permitan
Según la mencionada Ley, el Gobierno peruano ha determinado cinco5 grandes ejes de reforma para
servir mejor al ciudadano. La segunda línea se propone: “Reformar el sistema de gestión de
recursos humanos para aumentar su eficiencia y eficacia”.
La reforma del sistema de gestión de recursos humanos se propone revalorizar la Carrera Pública,
poniendo especial énfasis en el principio de la ética pública y la especialización, así como en el
respeto al Estado de Derecho. La reforma así planteada requiere la creación de un nuevo sistema de
carrera administrativa, tanto para el régimen de funcionarios de alto nivel como para el régimen
general. Asimismo, el diseño de un sistema de capacitación para el servicio civil que dote al Estado
de funcionarios capacitados para servir eficientemente a la ciudadanía. Por otro lado, abordar la
creación de un registro único de trabajadores del Estado que posibilite un seguimiento puntual de
quiénes forman parte del quehacer público.
El programa de mejoramiento de la gestión de recursos humanos en el Estado busca la unificación
del régimen jurídico básico de los servidores del Estado, proporcionando seguridad jurídica y
estabilidad al empleo público bajo la aplicación de los principios de mérito y capacidad para el
acceso y el desarrollo de la carrera; la unificación de las planillas y de la información del personal
disponible, bajo estándares comunes a todo el aparato estatal para permitir una conducción
planificada de la gestión de recursos humanos del Estado y un control efectivo de sus implicaciones
fiscales; y, la puesta en marcha de políticas e instrumentos de incentivos, compensación,
capacitación y redistribución de recursos humanos, que permitan conciliar la estabilidad con una
gestión eficaz y eficiente de los recursos humanos del Estado.
5Los cinco grandes ejes de reforma son: a. Apoyar la racionalización del diseño organizativo del gobierno nacional para fortalecer la capacidad de formulación y gestión de las políticas nacionales y sectoriales. b. Reformar el sistema de gestión de recursos humanos para aumentar su eficiencia y eficacia. c. Diseñar e implementar servicios de gobierno electrónico. d. Desarrollar e implantar de una política de adquisiciones públicas que involucra el diseño e implantación de un sistema informático integral de adquisiciones. e. Implementar programas piloto de modernización en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y la Presidencia del Consejo de Ministros.
En el año 2001 se crea una Comisión Multisectorial6 del más alto nivel con el objeto de formular un
diagnóstico sobre el personal al servicio del sector público. Para entender la dimensión de la
Reforma de la Carrera Pública en el Perú es importante describir la situación actual.
En la administración pública central del Perú se calcula que trabajan aproximadamente entre
700.000 y un millón de funcionarios, sin que aún sea posible conocer ni su número exacto, ni su
distribución, ni sus retribuciones, dada la ausencia de un sistema y una entidad que administre
adecuadamente toda esta información.
En el Perú coexisten tres regímenes de contratación de personal: el de los nombrados y contratados
bajo el régimen laboral público (Decreto Legislativo N° 276), los contratados bajo el régimen
laboral privado (Decreto Legislativo N° 728) y los contratados mediante servicios no personales,
regímenes que se sujetan a principios, criterios y normas disímiles entre sí. Adicionalmente a los
tres anteriores, en algunas instituciones públicas existe otro grupo compuesto por consultores
contratados bajo la regulación del Código Civil, y cuya remuneración es atendida por fuente de
financiamiento distinta del tesoro público.
Los nombrados bajo el régimen laboral público7 accedían a un sistema laboral con muchos
beneficios y sumamente estable. La carrera pública no restringía el acceso sólo a profesionales sino
que también los técnicos y auxiliares podían hacer carrera pública. Se accedía a la carrera pública
por concurso público de méritos y gozan, entre otros, de un atributo típico de los servicios civiles de
carrera: la permanencia en el cargo.
Si bien las normas de carrera pública siguen vigentes, desde hace varios años, las leyes anuales de
presupuesto prohíben los nombramientos en la administración pública, salvo en contadas
6 Resumen Ejecutivo de la Comisión Multisectorial encargada de estudia la situación del personal de la administración
pública central. D.S. N° 004-2001-TR publicado en el Diario Oficial El Peruano el 15 de julio de 2001.
7 Regulado por el Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del
Sector Público del 06 de marzo de 1984 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-PCM del 15 de enero de 1990.
excepciones (jueces, fiscales, militares, policías, diplomáticos, médicos y maestros8) de modo que
hace muchos años que nadie ingresa a la carrera pública, salvo que sea por reposición ordenada por
mandato judicial.
También forman parte del régimen laboral público los contratados. Acceden al trabajo por concurso
público de méritos pero no hacen carrera administrativa. Los funcionarios que desempeñan cargos
políticos o de confianza, también se rigen, en lo que sea aplicable, por el régimen laboral público,
pero también están fuera de la carrera administrativa.
Cabe señalar que en el caso régimen laboral público, se establecieron normas para el ingreso,
permanencia y ascenso del personal que se encuentra adscrito al régimen que se denomina de “La
Carrera Pública”, lo principal en este sistema es la estabilidad en el empleo y que los concursos y
ascensos de cargos sólo correspondía hasta el nivel de profesional, es decir que los cargos directivos
o de funcionarios (F-3, F-4, F-5, F-6, y F-7) eran designados por confianza sin ningún concurso de
méritos u oposición. De igual forma, las remuneraciones que percibe este personal son
significativamente bajas.
El caso del régimen laboral privado, regulado por el Decreto Legislativo Nº 728, fue aprobado para
las instituciones y empresas privadas, con el objeto de permitir contratar a los diversos trabajadores
de acuerdo con sus necesidades y no se estableció ningún concurso u oposición para el ingreso. En
ese sentido, este régimen dispuso una estabilidad relativa en el empleo, lo cual implica que fuera de
las causas justificadas de cese, cabe la posibilidad del despido arbitrario con la obligación de pagar
una indemnización al trabajador equivalente a una remuneración y media (1 ½) por cada año
trabajado hasta un máximo de doce (12) años.
8 Incluso en estos casos debe contarse previamente con el financiamiento correspondiente y los cargos deben estar
En lo que se refiere a la contratación de personal bajo la modalidad de Servicios no Personales
(SNP)9, se requiere un proceso de selección sobre una terna de candidatos para acceder a un puesto.
Se aplican las mismas reglas que se aplican para la contratación de consultorías externas u otros
servicios.
Se trata de un sistema de contratación, que tiene como antecedente lo privado, similar a la locación
de servicios; sin embargo, dicho contrato es recogido por las normas de contrataciones y
adquisiciones del estado, convirtiéndolo en un contrato administrativo. Se utiliza para cubrir
personal que no puede ser contratado laboralmente por los dos regímenes anteriores, no obstante
ello desempeña en la práctica las mismas funciones que el resto del personal y constituye un
contrato de trabajo encubierto, pero sin ningún tipo de beneficio social y sin desarrollo legal
respecto de dicho tipo contractual.
Esta forma de contratación, es muy controversial, ya que según la Comisión Multisectorial, “el
denominado contrato por servicios no personales no corresponde a ninguna categoría jurídica
conocida o específica, al no tener precedentes normativos ni doctrinarios y tampoco una adecuada
precisión legal… Esta falta de regulación adecuada genera un vacío legal que podría dar lugar a
interpretaciones que, extrapolando conceptos del derecho administrativo y del derecho laboral,
apliquen a estos contratos principios o criterios inadecuados y hasta incompatibles con su
naturaleza.”10
Desde la década pasada que desapareció el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP),
no existe en el Perú un Sistema de Planeamiento de Personal de la Administración Pública, tampoco
un sistema de Reclutamiento y selección, que debiera realizarse básicamente en base a los
principios de mérito y de igualdad de oportunidades en el acceso. Estos criterios, que se aplican
9 Se rige por el Texto Unico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobado por Decreto
Supremo N° 012-2001-PCM y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 013-2001-PCM.
10 Resumen Ejecutivo de la Comisión Multisectorial encargada de estudia la situación del personal de la administración
principalmente para el régimen laboral de carrera pública, tampoco se cumplen puesto que, como
habíamos dicho antes, por la imposición de las leyes anuales de presupuesto desde hace años que
está prohibido efectuar nombramientos, salvo en contadas excepciones, y siempre que se cuente con
plazas presupuestadas. En líneas generales, de momento se encuentra vedado el ingreso a la carrera
administrativa. El canal de reclutamiento que se emplea es básicamente el de “referidos” y
selección en base a ternas.
Hay que precisar de otro lado, que dentro del régimen laboral público hay funcionarios que
desempeñan cargos de confianza o políticos, los cuales son de libre designación mediante
Resolución Ministerial del Presidente del Consejo de Ministros y responden a su discrecionalidad11.
Además dentro de los cargos de confianza se incluyen las oficinas de apoyo, asesoramiento y
órganos de línea, hasta el rango inmediatamente inferior al puesto de director general.
Habiendo descrito las formas de acceso a la función pública, a continuación veremos cómo se
compone el personal del sector público peruano, de acuerdo a la información de la Comisión
Multisectorial mencionada, en grandes números, 45% pertenecen al régimen laboral público (276),
15% al régimen laboral privado (728) y 40% por servicios no personales, aproximadamente.
A éstos hay que adicionarle el personal que labora para el Sector Público a través de sistemas de
intermediación laboral (empresas de servicios especiales y cooperativas de trabajadores). No se
incluye a aquellos que tienen una carrera administrativa particular como Fuerzas Armadas y
Policiales, Servicio Diplomático, Salud y Educación.
Sin embargo, si consideramos únicamente el personal ligado a la carrera administrativa,
descontando los empleados pertenecientes a la carrera magisterial, profesionales de la salud,
diplomáticos, jueces y fiscales, se tiene que menos del 45,3% está bajo el régimen 276, en tanto que
el 40,2% ha sido contratado bajo la modalidad de servicios no personales. Asimismo, la
