BIBUOTECA UNIVERSIDAD 11·1-
A.- ANAL ISIS DEL CONCEPTO "BREVE TERMINO"
Hemos _xpuesto hasta aquí, los aspectos mas importan- tes con res.ecto al derecho de petición, por lo que 'es pre ciso analizar la figura del "breve término" y resolver los posibles pr blemas que plantee.
1.- SU SIGNIFICADO LITERAL.
Para saber su significado literal, investigaremos por separado los vocablos que forman la figura "breve término".
a.- BREVE.
El diccionario de la Real Academia Española define la palabra BREVE como " ... de corta duraci6n o dentro de poco tiemro". (78)
b? ·TERMINO.
El Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabane-- llas define 'rERMINO como el lapso de tiempo que debe trans currir necesariamente para que un acto tenga efectos juri- dicos. (79)
Asi, podemos concluir que "breve t~rmino" significa, en su primer,;¡ acepci6n, "lapso de tiempo de corta duraci6n que debe tra:nscurrir necesariamente:para que un acto tenga efectos juridicos".
Creemos que este significado común y general de "tér- mino" es el que estaba en la idea del Constitucionalista - de 1916 y no un significado mas juridico cuyas implicacio- nes lo llevaran a diferenciarse con la "condición'', etc ...
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(78) Op. cit.
( 7 9) Op. cit.
p. 42.
p. 201.
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c.- PLAZO.
¿Existe alguna diferencia entre término y plazo?
Creernos que no la hay. Algunos autores corno Gutié-- rrez y Gonzá.lez conciben al término y al plazo indistinta- mente.
Ernesto Gutiérrez y González (80) expresa que plazo o término es un "acontecimiento futuro de realización cier-- ta, del cual depende la exigibilidad o la resolución de de rechos y obligaciones".
Por su parte, el Código Civil para el Distrito Fed.e-- ral en su ar ticulo 1953 señala que "es obligación a plazo aquella par cuyo cumplimiento se ha señalado un dia cier- to". Dia ci erto es aquel que necesariamente ha de llegar.
(articulo 1 54 C.C.D.F.)
¿Corno .. ;e relaciona un "dia cierto" con "breve térrni- no"?
CreernoL; que la determinación del plazo o término en - un dia cier :o añade al breve término un espiritu de certeza
(80) GUTIERREZ Y C~NZALEZ, Ernesto, "Derecho de las Obli@
cienes". (México, Ed. Caj ica Jr., 1971) . P. 689.
o seguridad en cuanlto al transcurso fatal de un lapso de ·- tiempo y ésto es precisamente lo que el peticionario nece- sita, seguridad.
Si confrontamos aquellos dos conceptos analizados ve- remos que en el fondo, ambos significan lo mismo y no tie- ne objeto establecer una diferencia marcada entre los mis- mos.
2.- EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL.
Analicemos y comprendamos otras opiniones para poder conocer cabalmente el significado de "breve término"~ pos- teriormente, trataremos de apuntar las soluciones que. nos parecen mas correctas en aras de una mejor protección juri dica del gobernado.
La Constitución de 1917 y la Doctrina Constitucional Mexicana han conservado el breve término como tal, sin que haya sufrido ningún cambio desde su aparición en el proyec to de Constitución presentado por el primer Jefe ante el - Congreso Constituyente de 1916, hasta nuestros días.
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Ignacio Burgoa Orihuela es el autor mas representati- vo en la materia Constitucional Mexicana.
Burgoa establece que las Constituciones que han usado la fórmula de "breve término" la han concebido (y la vigen- te ~o contie!ne) en su sentido puramente cronológico o sea - en relación al tiempo en que se debe emitir la contestación al ocursant ·• (81)
El con •epto de "breve término, nos señala Burgoa, es equiparable a los términos procesales que existen en los có digos adjet'vos o de procedimientos; este autor define los términos procesales como " ••• el fin, conclusión, consuma-- ci6n de alg •• ; el término procesal tiene significación-- cronológica . •• " ( 82)
¿Que irrplica este tipo de naturaleza?
Que el "breve término" tenga naturaleza puramente ero nol6gica implica que su contenido o substancia está en re- lación con n determinado lapso de tiempo (de corta dura- ción) y que lamentablemente no está delimitado en el articu
(81) BURGOA, Ignacio, "El Juicio de Amparo". Op. Cit. P. 417.
(82) IDEM.
lo So. Constitucional o en las leyes secundarias que erna- nan de la misma Carta.
Ignacio Burgoa O. justifica al "breve término" ya que para él " ••• no es posible delimitar aprioristicarnente, con caracter inmutable y absoluto, la dilación temporal del ex presado concepto, pues la extensión del lapso dentro del - que una aut ridad debe dar contestación escrita (acuerdo) a una petición del gobernado (sic), varia según el caso - concreto de que se trate .•. " (83)
Para finalizar, creernos que término (breve) está bien empleado por el Constituyente de 1916, pero resulta insufi ciente conf rme a lo que es y debe ser una garantia Consti
tucional~ B rgoa señala que breve término es un concepto - que se debe adaptar casuisticarnente, con lo que estamos de acuerdo. E lo que no creemos es en que este concepto si- ga actuando sin el debido apoyo de la Suprema Corte y de - las Leyes s cundarias.
Lamentablemente otros autores Mexicanos no hacen refe (83) BURGOA, Ignacio, "Las Garantias Individuales". Op.
cit. P. 393.
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J
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rencia alguna al 11breve término.. por lo que haremos a con- tinuación el análisis de las interpretaciones que sobre es ta figura ha externado la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación.
3.- IN'I'ERPRETACIONES DE BREVE TERMINO POR LA H.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION.
Veamos a continuación, que ha logrado la Corte al pre tender defi ir el 11breve término.. y al señalar otros aspec tos en relación a éste.
El orden en que se presentarán las siguientes ejecuto rias está r lacionado al desarrollo lógico y no al tiempo en que fuer n emitidas, ésto es, que preferimos ordenarlas por ideas generales, conceptos y determinación del breve - término, roa que por las fechas en que fueron emitidas.
El dat cronológico se encuentra de cualquier manera, en la refer ncia bibliográfica de cada cita, al pie de la página respectiva.
a.- ¿CUA TO ES BREVE TERMINO PARA CONSIDERAR VIOLADO EL ARTICULO 8o. CONSTITUCIONAL?
¿De que fecha a que fecha corre el término de cantes- tación (acuerdo) en via de petición? ¿Desde que fecha em-- pieza a correr?
Para responder lo anterior, La Corte estableció en -- 1964 que " ••• el tiempo que debe tenerse en cuenta para re- solver si f é o no infringido en el caso el articulo 8o., es el trans urrido entre la FECHA DE PRESENTACION de la so licitud y el dia en que SE PRESENTO LA DEMANDA (DE AMPARO) ante el juez del conocimiento". (mayúsculas nuestras) (84).
Todo este transcurso de tiempo, que no se puede saber cuanto es, es lo que la Corte considera para decidir si se ha violado el articulo 8o. Constitucional por un "exceso - en el breve término".
El término empezará a correr a partir de la fecha de presentació de la solicitud, según el propio criterio.
(84) PETICION, derecho de. "Sem. Jud. Fed." sexta época, tercer parte, Vol. LXXXV. Jul. 1964. 2a. sala. P. 32.
Rev. 1507/64. 5 votos. Pon: Octavio Mendoza c~nzález.
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b.- "EL BREVE TERMINO EMPIEZA A CORRER CUANDO LA AU- TORIDAD ESTA EN APTITUD FISICA PARA CONTESTAR".
En 1971 la Corte decidió, en ponencia del Ministro -- Jorge Sarac o A. que en cuestión de "breve término", -
" •.• para que dicho término empiece a correr (¿?), ••• la au- toridad deberá estar en aptitud fisica para poder emitir - el acuerdo resolución que proceda ••• " (signos nuestros)
( 85) .
¿Qué se entiende por aptitud física?
Creemos que la Corte se refiere a que los Organos del Estado esté en posibilidad material para poseer y estudiar la petición para, posteriormente, dictar el acuerdo respec ) tivo.
Debemos hacer notar aqui, que el criterio anterior se ñala el dia de presentación de la solicitud como la fecha en que empezará a correr el breve término; el que ahora co mentamos, señala la fecha en que la autoridad esté en apti tud fisica ara que el citado "breve término" empiece a co rrer.
(85) PETICION, derecho de. "Sem. Jud. Fed." Sexta ép., Ter cera parte. Vol.CXXIII. Feb. 1971. 2a. sala. P. 39.
Rev. 2805/71. Unanimidad 4 votos. Pon: Jorge Saracho Alvarez.
Por otra parte, la Corte sefiala ilógicamente que empe- zará a correr un término (breve) que no existe porque aún ~
no se ha definido.
c.- "EL BREVE TERMINO ES EL TURNO POR TIEMPO"
Otro de los alcances que se le ha pretendido dar a es- ta figura es la del turno cronológico. La Corte ha externa do, a juzgar por el siguiente criterio, que no hay plazo ni término breve que valga ya que la autoridad acordará las pe ticiones " ••• cuando corresponda el turno que
crono~ógicamen(
te
toe~
a cada solicitud, pues dentro del sistema adminis--( trativo ... los asuntos que son primeros en tiempo se les da- rá preferencia". (86)Como es de verse, en 1957, el '.'breve término" era el - tiempo necesario que fuere, bajo el principio del que es -- primero en tiempo, es primero en derecho.
No creemos que este criterio sea el indicado para sa- near la práctica viciada de no acordar las peticione~ en - un lapso de tiempo verdaderamente corto y determinado.
(86) PETICION, derecho de. "Sem. Jud. Fed." sexta época, - tercera parte, Vol. IV. Oct. de 1957. 2a. sala. P. 225.
Rev. 384/57. 5 votos. Ponente: Franco Carreño.
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Siguiendo con lo referente a los términos por turno, nos topamos con otras ejecutorias de la Corte en las cua--- les se nos plantea un caso, Vgr., en el que transcurre un año sin que la autoridad haya acordado la solicitud; el - Máxicmo Tribunal e.xpresa que el transcurso de este término
{para nosotros muy extenso) NO es causa de violación del - articulo Bo. Constitucional ya que el ocursante" ... está- obligado a esperar a que por riguroso turno se le conteste la solicitud, ya que dado el número tan considerable de pe ticiones no es posible contestarlas de inmediato ... "(87);
vemos pues el absurdo de esta ejecutoria.
Del anterior criterio se desprende que el principio de
"quien es primero en tiempo, es primero en derecho", es tan poderoso que puede pasar hasta un largo año o mas sin con- testación para una petición, quedando burlada asi, la Garan tia Constitucional.
(87) PETICION, derecho de. breve término. "Sem Jud., Fed."
sexta ép., tercera parte, Vol. XVI. Oct. 1958. 2a. sa la. P. 88. Rev. 4336/58. Unanimidad 4 votos. Po- nente: Octavio Mendoza Glz.
d.- 11EL BREVE TERMINO DEBE SER UN LAPSO DE TIEMPO PRUDENTE11 Ya en 1959 se pretendió conceptuar o definir el "breve
'
término11 pues La Corte acent6 que: " •.. debe interpretarse en el sentido de ser aquel en el cual PRUDENTEMENTE puede - conocerse y resolverse una petición hecha a la autoridad -- respectiva" . (mayúsculas nuestras). ( 88)
El factor PRUDENCIA es aqui relevante como guia de ac- ci6n seftalada a la autoridad del conocimiento.
¿Qué es prudencia?
El Diccionario de la Real Academia Espaftola define --
"prudentemente": "con prudencia, Juicio y circunspección".
( 89)
Vemos que la anterior definición de breve término no puede ser calificada de brillante ya que es tan vaga e im-'
precisa como la figura que se pretende definir¡ sin embar- go, debemos reconoce+ el esfuerzo de la Corte al tratar de dar un concepto determinado.
(88) PETICION, derecho de. "Sem. Jud. Fed." sexta ép. ter- cera parte, Vol. XXII. Abr. 1959. 2a. sala. P. 22. -- Rev. 6798/58. 5 votos. Ponente: Felipe Tena Rarnirez.
(89) REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. DICCIONARIO. Op. cit. P.
1077.
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e.- CUANDO UN JUEZ DE DISTRITO FIJA UN PLAZO EXTRA
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ORDINARIO A L~S AUTORIDADES RESPONSABLES, NO - VIOLA EL ARTICULO So. CONSTITUCIONAL.
Otro de los criterios de la H. Suprema Corte de la Na ción que investigamos, es el que señala a un Juez de Dis-- trito fijando un plazo de diez dias, para que una autori-- dad responsable dictara su acuerdo escrito.
En 1957, la Corte asentó que "el término que señala- el articulo So. Constitucional debe ser breve,
r
si el -- Juez de Distrito, al conceder el Amparo, fijó a las responsables un plazo de diez dias (además del tiempo transcurri do entre la fecha de la petición y la de su sentencia) pa- ra que las mismas dicten su contestación, con ello no vio···
16 aquel precepto, por haber transcurrido ampliamente el - breve término". (90)
Vernos que, según La Corte, el Juez de Distrito que -- concedió el Amparo No viola el articulo So. Constitucional al fijar un plazo extra de, diez dias para que la autoridad (90) PETICION, derecho de. "Sern. Jud. Fed. "sexta ép., ter
cera parte, Vol. II. Ag. de 1957. 2a. sala. P. S6.
Rev. 1764/57. Unanimidad 4 votos. Ponente: Octavio -·- Mendoza González.
responsable dicte la contestación a que est~ obligada. J..o:1 Juez se justifica pues, con la amplitud extrq que dió al - breve término.
f.- ~L BREVE TERMINO ES EL LAPSO DE TIEMPO EN QUE \ RACIONALMENTE PUEDA ESTUDIARSE Y ACORDARSE UNA PETICION.
La H. Suprema Corte de Justicia de la Nación intentó definir una vez más este concepto, cuando en el tomo 106 del Semanario de la Federación que venimos consultando asentó: "La expresión "breve término" a que se refiere el articulo So. Constitucional, se refiere (sic) a
que racionalmente pueda estudiarse una petición se". (91)
aquel en ~
y acordar-)
Vemos que el elemento relevante es "lo razonable", --
"lo que está con la razón", es decir, sin desquiciamientos o pensamientos inc~erentes.
(91) PETICION, derecho de. Sem. Jud. Fed. Sexta ép., terce ra parte, Vol. CVI. Abr. de 1966. 2a. sala. P. 74. -- Rev. 9258/65. 5 votos. Pon: Pedro Guerrero Martinez.
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g.- NO ES UN TERMINO RAZONABLE EL DE ONCE DIAS PARA ESTUDIAR Y ACORDAR UNA PETICION.
La Suprema Corte' nos señala un caso en el que once -- d!as no es un plazo razonable para poder estudiar una pet!
ci6n y acordarla.
La Corte define el breve t~rmino como "aquel en que - racionalmente pueda conocerse una petición y acordarse: y no puede decirse que el t~rmino de once d!as ... sea el ra-- cional en , rue la Oficina de Licencias recurrente hay;a pod.!_
do conocer y acordar sobre la relacionada solicitud". (92) Vemos que en este caso, el plazo de once d!as no fu~
el razonable para poder estudiar y acordar la petici6n pr~
sentada. Lo anterior, para ejemplificar la ejecutoria que venimos comentando.
N6tese que el punto de si es o no razonable un plazo determinado, está sujeto al criterio de la H. Suprema Cor- te de Justicia quien es la que está más en contacto con -- los casos concretos que se presentan.
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..,_______ _
(92) PETICION, derecho de (licencias). "Sem. Jud. Fed." - Sexta ~p., tercera parte, Vol. XII. Jun. 1958. 2a. sa la. P. 61. Rev. 3609/57. Unanimidad 4 votos. Ponente:
Felipe Tena Ram!rez.
h. EL PLAZO DE CUATRO MESES ES EXCESIVO.
La Corte asentó Jurisprudencialmente que el plazo de cuatro meses es excesivo entratándose del acuerdo escrito en el derecho de petición.
Est a Tesis sefiala que 11 • • • es indudable que si pasan mas de 4 meses desde que una persona presenta un ocurso y ningún acuerdo cae (sic) sobre él, se viola la garantia
que consagra el citado articulo (So.) Constitucional". ( 93).)
La Tesis 472 del Apéndice Jurisprudencial que venimos consultando refuerza el criterio anterior agregando que --
" .•• de los términos de esta Tesis no se desprende que de-- ban pasar mas de cuatro meses para que se considere trans- gredido el articulo octavo de la Constitución Federal11 • - -
( 94) •
Vemos que la Corte establece Jurisprudencialmente que el plazo de cuatro meses no es un tope para emitir el acuer do respectivo a una petición sino que lo considera, en es- te caso, excesivo de parte de la autoridad del conocimiento.
(93) PETICION, derecho de. Término. 11Apéndice Jurispruden- cia! al Sem. Jud. Fed. 1917-1975". Tesis 470. P. 767.
(94) PETICION, Término para emitir el acuerdo. Op. cit. Te- sis 472. P. 769.
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i~- DOS AÑOS ES UN PLAZO EXCESIVO.
La Corte hace ver en el siguiente criterio su asombro y terminante comentario al establecer que " ... si la peti-- ci6n del quejoso fué hecha hace mas de dos años, es claro que la autoridad no ha observado el breve término, sea cual fuere la forma en que se interprete la expresión". (95)
Es claro que la Corte considere excesivo en grado su- rno el plazo de dos afios sin que un acuerdo haya recaido en una petición y es claro que este caso (o similares) ni si- quiera se ocupe de indagar el significado de "breve térrni- no".
Creernos que hemos señalado en esta reseña de Ejecuto- rias de La Corte los distintos enfoques y guias de pensa-- miento que ha experimentado nuestro Máximo Tribunal; Asi- mismo querernos hacer resaltar que solo una de estas ejecu- torias es Jurisprudencial.
Hemos señalado casos tan simples corno el llamar al -- (95) PETICION, derecho de. "Sern. Jud. Fed." Sexta ép., ter
cera parte, Vol. VI. Sep. de 1957. 2a. sala. P. 173.
Rev. 4028/57. 5 votos. Ponente: Octavio Mendoza Gon- zález.
breve término "un lapso de tiempo razonable" hasta casos - tan enojosos como el apuntado al final de esta resefta.
La diversidad de opiniones en torno al "breve término"
nos hacen pensar en su flexibilidad, pero también en la conveniencia de ser mas analizado por parte de la Corte a fin de que su significado y determinaci6n alcancen a cubrir la mayor parte de los casos concretos.
4.- EL PLAZO EN LA LEY.
Asi como la H. Suprema corte de Justicia ha definido \ el "breve término", tenemos una Ley secundaria que también lo delimita.
Tal es el caso de la "Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados Públicos"; El articulo ,l8-XXXVI- dispone que las peticiones serán resueltas en un plazo no mayor de noventa dias, ya que de lo contrario, el funciona rio o empleado público incurrirán en responsabilidad ofi--
cial.
Este es el único caso que conocemos en que el Legis- lador define un plazo concreto fijando un limite dentro --
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del cual deberán resolverse las peticiones.
Querernos hacer notar que esta Ley secundaria se
re al plazo limite de noventa dias para resolver una peti- ción y no solamente para acordarla (96) (corno lo marca el propio articulo So. Constitucional): Creernos que debe pre- valecer lo marcado por la Constitución vigente atendiendo a su máxima jerarquia señalada en la pirámide Kelseniana - del derecho.
b.- EL PLAZO DE CONTESTACION EN EL DERECHO DE PETICION.
Hemos expuesto el significado literal de "breve térrni no" y algunas opiniones y definiciones que sobre esta figu ra ha externado la H. Suprema Corte de Justicia de la Na-- ción asi corno el Constitucionalista Ignacio Burgoa Orihue- la.
La Corte ha interpretado el breve término de muy di-- versas maneras: también lo ha tratado de definir.
(96) Ver diferencias en Capitulo II-B-1.
El Máximo Tribunal ha hecho gala de su imaginación y capacidad- juridica al interpretar el breve término como un turno cronológico, como algo prudente, razonable y, en al- gunos casos, asentado que el breve término multicitado transcurre con exceso en cuatro meses y a mayoria de razón dos afios, según los casos concretos.
1.- Inconvenientes de la indeterminación del plazo en el Derecho de Petición.
¿Qué molestias nos coasiona esta indeterminación del plazo en que la autoridad debe acordar una petición?
Como las molestias mas importantes ocasionadas por la indeterminación en el plazo citado, podemos señalar: (1) - Una ruptura de comunicación entre el gobernante y el gober nado: (2) retrasos en los trámites posteriores que en la - mayoria de los casos la propia ley exige: (3) demoras en - los negocios públicos que constituyen a su vez, costas ex-
l
cesivas y: (4) la ineficacia obvia en la función y los
ser ~
vicios públicos.
¿Qué tan relevante es que el término de contestación esté señalado tan vagamente?
- lOl -
Creemos que como estudiantes de derecho no debe estar entre nuestros propósitos el dar la espalda a un problema tan antiguo e importante como lo es, el que el plazo de -- contestación o acuerdo esté sefialado de manera tan vaga.
Es lógico que si el plazo o término citado no está bién delimitado, no se puede esperar la buena marcha de la tramitación de los asuntos en via de petición.
Creemos, frente a este aspecto negativo, que la H. Su prema Corte ha hecho una buena labor, aunque insuficiente, al tratar de definir que es breve término y cuanto debe en tenderse que es para cada caso concreto.
2.- Necesidad de un criterio reglamentador.
Se hace necesario un estudio de las posibles solucio-
ne~ que nos presenta el mismo Derecho Mexicano.
Dentro del Derecho Constitucional y Administrativo Me xicano, existen las figuras adecuadas para dar la solución a este antiguo y grave problema.
Creemos que no se justifica una reforma al articulo -