2. El marco jurídico
2.1. Antecedentes normativos
2.1.1. Textos normativos de carácter general
Los Servicios Sociales de Base, que hoy constituyen la pieza central del Sistema Vasco de Servicios Sociales, se han ido construyendo y estructurando, a lo largo de los últimos 25 años, a partir de unos núcleos iniciales de actuación ubicados en los ayuntamientos, que trataban de responder a las necesidades sociales de la población desde una organización y una dotación que, si bien variaba muy considerablemente entre municipios, presentaba, en casi todos los casos, serias limitaciones para ejercer su cometido con la amplitud requerida por una grave situación de crisis económica y colapso industrial que, a comienzos de los ochenta, adquiría graves proporciones. De ahí que, en 1984, esas estructuras embrionarias se vieran notablemente reforzadas con el Plan de Lucha contra la Pobreza, cuya puesta en marcha y mantenimiento exigían atribuir a estos servicios una dotación organizativa y de personal de la que hasta entonces carecían. Algunos años más tarde, los Mapas de Servicios Sociales de 1989 –principal instrumento de la planificación autonómica en esta materia hasta nuestros días22– confirmaron su protagonismo como elementos vertebrado- res del Sistema, en su calidad de “unidades básicas y polivalentes de actuación que tienen por función el desarrollo de la acción comunitaria y la coordinación de los servicios sociales de un sector geográfico determinado”.
El primer reconocimiento legal de estas estructuras no se produjo hasta la Ley 5/1996, de 18 de octubre, de Servicios Sociales, aunque su predecesora de 1982 ya se decantara claramente por la descentralización y la desconcentración de los servicios. Así lo manifes- taba en su Exposición de Motivos: “Con el fin de permitir una más eficaz participación del usuario en la planificación y control de los servicios, la ley propugna una línea de máxima descentralización, haciendo del municipio o la comarca la unidad básica de servicios y fa- cilitando así el acceso a ellos del ciudadano, a la vez que mantiene la necesaria unidad de
22 Aunque han existido, a nivel autonómico, algunas iniciativas de planificación sectorial, no ha habido, hasta la fecha, después de los mapas de 1989, ninguna planificación general de los servicios sociales.
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planificación y permite la existencia de ciertos servicios sectoriales difícilmente municipali- zables”. También lo matizaba en su artículo 12, al prever que los ayuntamientos procederían en las grandes áreas urbanas, “a la desconcentración de los servicios por barrios o distritos y, en los pequeños núcleos de población, a la agrupación supramunicipal de servicios, aten- diendo siempre a las necesidades de la población y a criterios demográficos”.
Catorce años después, afianzada ya esa estructura básica de funcionamiento, la Ley de Servicios Sociales de 1996 formalizó la existencia de los Servicios Sociales de Base como unidad básica del Sistema y como punto de acceso al mismo y, para garantizar la efec- tividad de esta concepción, impuso a los ayuntamientos la obligación de prestar, por sí mismos o asociados, un servicio de esta naturaleza. El Servicio Social de Base quedaba así definido legalmente como la unidad básica del Sistema de Servicios Sociales, dirigido, sin discriminación, a toda la población. El nuevo texto legal resaltaba asimismo su carácter polivalente y multidisciplinar y, retomando la definición contenida –y ya referida–, en los Mapas de Servicios Sociales de 1989, establecía que su objetivo central era “el desarrollo de la acción comunitaria coordinando y gestionando en sus áreas de influencia el acceso a las diversas instancias del Sistema de Servicios Sociales”. Les atribuyó, además, fun- ciones esenciales que han modelado su posterior desarrollo: ser centros de información, valoración y orientación de toda la población en cuanto a los derechos y recursos sociales existentes; prestar servicios o programas de convivencia mediante actuaciones de ayuda en el propio domicilio de la persona interesada; desarrollar programas de intervención orientados a proporcionar los recursos y medios que faciliten la integración social de perso- nas, familias y grupos, atendiendo prioritariamente la prevención de la marginación; realizar programas de sensibilización sobre las necesidades sociales existentes y de fomento de la participación social en el desarrollo de la vida de la comunidad; gestionar la tramitación de las prestaciones que les correspondan; elaborar información con criterios de homoge- neización, coordinación y sistematización; servir de base en las labores de planificación y de racionalización de la utilización eficaz de los recursos sociales, mediante la detección de necesidades sociales en su ámbito territorial y de las anomalías que se produzcan en su satisfacción; cualquier otra función análoga que puedan desarrollar y se les atribuya expresamente.
Sin duda, esta formalización de los Servicios Sociales de Base fue una de las principales aportaciones del texto de 1996, aunque también hubo otras. Aportó cierta clarificación competencial –a pesar de que, a la larga, se revelara insuficiente– y, sobre todo, introdujo expresamente los principios de universalidad y atención personalizada que, en la actuali- dad, son ejes referenciales de la planificación, de la organización y del funcionamiento de los servicios, en particular, de los servicios de acceso.
En el periodo que ha mediado entre la Ley de 1996 y la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, actualmente en vigor, los Servicios Sociales de Base se han visto afectados por otros textos normativos, también de ámbito autonómico, que han ido defi- niendo su actuación en relación con aspectos generales de su funcionamiento. Destacan tres que han jugado o, más acertadamente, deberían haber jugado, un importante papel en la organización y el funcionamiento de los servicios:
• El primero fue el Decreto 40/1998, de 10 de marzo, por el que se regula la autori- zación, el registro, la homologación y la inspección de los servicios sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Fue –y todavía es puesto que sigue vigente–
una norma de carácter básico, dirigida a establecer la ordenación de las entidades, servicios y centros que intervienen en la prestación de servicios sociales y los mecanismos orientados a verificar el cumplimiento de las condiciones materiales, funcionales y de personal exigibles a cada tipo de servicio. Su impacto en las ad- ministraciones municipales fue menor del que tuvo a nivel foral y ello por diversas razones: por un lado, la Ley les atribuía menos competencias que a las Diputacio- nes Forales en materia de autorización y registro de servicios; por otro, aunque el texto legal atribuía a los ayuntamientos funciones de inspección sobre sus propios servicios, son pocos, hasta hoy, los ayuntamientos que las han desarrollado; por último, aunque limitaba, como al resto de las administraciones públicas, sus posi- bilidades de concertación y de concesión de subvenciones y ayudas a los servicios y centros previamente autorizados y homologados, esta función se ha visto, en la práctica, muy restringida, dado que dicha homologación exige la existencia previa de una normativa reguladora de requisitos materiales, funcionales y de personal y que, hasta la fecha, una regulación de este tipo sólo existe en relación con un escasísimo número de servicios23.
• Una segunda norma de carácter general fue el Decreto 155/2001, de 30 de julio, de determinación de funciones en materia de servicios sociales, cuya finalidad inicial era completar la insuficiente clarificación competencial que había aportado la Ley de 1996. En efecto, a pesar del esfuerzo que había supuesto en esa dirección, la delimitación competencial del texto legal resultaba, en opinión de las administra- ciones públicas más directamente afectadas, es decir, las diputaciones forales y los ayuntamientos, poco operativa a la hora de ejercer las funciones atribuidas en materia de provisión de servicios. Con la intención de alcanzar una más clara deli- mitación, se inició, a finales del año 2000, un proceso de negociación entre el Go- bierno Vasco, las diputaciones forales y los ayuntamientos –a través, estos últimos, de la Asociación de Municipios Vascos EUDEL–, que tuvo su origen en el Acuerdo de 9 de noviembre de 2000 de la Mesa Interinstitucional para el desarrollo de la Ley de Servicios Sociales de 1996, en cuyo marco se establecía la conveniencia de explorar vías que facilitaran la clarificación de los ámbitos competenciales. Esta iniciativa se materializó primero en acuerdos territoriales firmados entre la Diputa- ción Foral de Gipuzkoa24 y Eudel y entre la Diputación Foral de Bizkaia y Eudel, con
23 Los únicos servicios que cuentan en la actualidad con una normativa reguladora de requisitos materiales, funcionales y de personal son los servicios residenciales para personas mayores, los centros de día para personas mayores, los centros de acogimiento residencial para personas menores de edad en situación de desprotección y los recursos de acogida para mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico. Con el fin de remediar esta situación, la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales establece un plazo de 2 años para proceder a la regulación del conjunto de servicios previstos en el Catálogo de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales.
24 En Gipuzkoa, estos acuerdos adquieren rango normativo en el Decreto Foral 472001, de 30 de enero, por el que se ordena el sistema de servicios sociales en el Territorio Histórico.
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fechas del 18 y del 29 de diciembre de 2000, respectivamente, y más tarde en un Acuerdo interinstitucional a tres bandas sobre reparto competencial en materia de servicios sociales, de 8 de enero de 2001. Este acuerdo de ámbito autonómico estableció las bases de lo que constituiría finalmente el contenido del controvertido Decreto 155/2001.
La clarificación de funciones que introducía este Decreto afectaba fundamental- mente a la provisión de servicios (incluida la gestión de prestaciones económicas) y no al resto de las competencias atribuidas a unas y otras instituciones en el capí- tulo competencial de la Ley, y se basaba en dos principios funcionales básicos:
– El primero señalaba que las distintas funciones corresponderían, en principio, a una única administración, y ello sin perjuicio de las facultades de delegación y encomienda para la prestación o gestión de sus servicios y el principio de coope- ración entre sí y de coordinación y cooperación con la iniciativa privada.
– El segundo principio venía dado por la adopción del grado de dependencia como criterio para el reparto competencial entre las diputaciones forales y los ayunta- mientos, recayendo en aquéllas la responsabilidad de la atención a las personas mayores de 60 años calificadas de dependientes y de las personas de edades comprendidas entre 0 y 59 años que presentaran alguna discapacidad y tuvieran la calificación de dependientes, y en los ayuntamientos la atención de las perso- nas no dependientes.
En relación con los Servicios Sociales de Base supuso la concreción de las funcio- nes asignadas por la Ley de 1996, en los términos que se reflejan a continuación en relación con ambos textos:
Funciones asignadas en la Ley 5/1996, de 18 de octubre,
de Servicios Sociales
Funciones asignadas a los Servicios Sociales de Base por el Decreto 155/2001,
de 30 de julio, de determinación de fun- ciones en materia de servicios sociales Ser centros de información, valoración y
orientación de toda la población en cuanto a los derechos y recursos sociales existentes.
• Servicio de información.
• Servicio de valoración.
• Servicio de orientación.
Prestar servicios o programas de conviven- cia mediante actuaciones de ayuda en el propio domicilio de la persona interesada.
• Servicios o programas de convivencia me- diante actuaciones de ayuda en el propio domicilio de la persona interesada en las siguientes modalidades:
- Servicio de asistencia domiciliaria.
- Servicio de tele-asistencia.
- Fórmulas alternativas de convivencia, en cuyo marco la persona usuaria recibe en su domicilio a otra persona que, a cam- bio del alojamiento, presta un servicio.
Funciones asignadas en la Ley 5/1996, de 18 de octubre,
de Servicios Sociales
Funciones asignadas a los Servicios Sociales de Base por el Decreto 155/2001,
de 30 de julio, de determinación de fun- ciones en materia de servicios sociales Desarrollar programas de intervención
orientados a proporcionar los recursos y medios que faciliten la integración social de personas, familias y grupos, atendiendo prioritariamente la prevención de la marginación.
• Programas de intervención orientados a proporcionar los recursos y medios que faciliten la integración social de personas, familias y grupos, atendiendo prioritaria- mente a la prevención de la marginación:
- Programas articulados mediante los con- venios de inserción.
- Los programas básicos de intervención familiar.
Realizar programas de sensibilización sobre las necesidades sociales existentes, y de fomento de la participación social en el desarrollo de la vida de la comunidad.
• Programas de sensibilización sobre las necesidades sociales existentes y de fomento de la participación social:
- Apoyo al desarrollo integral comunitario.
- Campañas de sensibilización y mentali- zación social.
- Fomento del asociacionismo y de la participación social.
- Promoción de grupos de autoayuda.
Gestionar la tramitación de las prestaciones
que les correspondan. • Gestionar la tramitación de las prestacio- nes que les correspondan:
- Ayudas de emergencia social.
- Ayudas de urgencia para personas y familias en riesgo social.
- Iniciación o incoación de los expedien- tes relativos a prestaciones económicas que recaigan en las competencias del Gobierno Vasco y de las DDFF.
Elaborar información con criterios de homo-
geneización, coordinación y sistematización. • Elaborar información con criterios de homogeneización, coordinación y sistematización.
Servir de base en las labores de planifica- ción y de racionalización de la utilización eficaz de los recursos sociales, mediante la detección de necesidades sociales en su ámbito territorial y de las anomalías que se produzcan en su satisfacción.
• Detectar las necesidades en su ámbito territorial:
- Informar a la población de la existencia del servicio social de base y del tipo de prestaciones y servicios.
- Establecer cauces de colaboración y co- ordinación con otros servicios comunita- rios públicos y privados, así como con la red natural de atención.
- Detectar la demanda no expresada y las deficiencias observadas en la en la prestación de los servicios.
Cualquier otra función análoga que puedan
desarrollar y se les atribuya expresamente. • Alojamiento alternativo:
- Acogimiento familiar.
- Apartamentos tutelados.
- Viviendas comunitarias.
• Otras funciones que se le atribuyan.
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Este esquema permite ver con mayor claridad la carga funcional que se asigna a los Ser- vicios Sociales de Base; de hecho, el Decreto 155/2001 fue el primero que hizo visible el contenido real de las competencias y, sobre todo, el peligro de un marco competencial que, bajo apariencias de inmutabilidad, permitía, por la generalidad de su tenor literal, una progresiva ampliación de funciones.
A la vista de las dificultades que fueron surgiendo en su aplicación, puede decirse que, si bien este Decreto 155/2001 se aprobó con el propósito de clarificar la situación y agilizar las relaciones interinstitucionales, no logró alcanzar plenamente sus objetivos.
Sin duda, se debió en parte a que las urgencias que precedieron a su aprobación no permitieron ni debatir serenamente los aspectos más controvertidos, ni proceder a una evaluación previa de las necesidades que permitiera determinar, siquiera de forma aproximada, el nivel de esfuerzo requerido por parte de las diferentes instituciones en el marco de ese esquema de reparto. Pero, en última instancia, su fracaso también fue atribuible a la inadecuación de los principios funcionales que introdujo, opuestos a los fundamentos de un sistema que pretendía garantizar a las personas usuarias una atención integral en el marco de un continuo de servicios que se adaptara a sus par- ticulares necesidades y, en lo posible, a sus preferencias. Asignar la responsabilidad administrativa en función de la existencia o no de una condición de dependencia supo- nía renunciar al principio de corresponsabilidad de las administraciones más cercanas al ciudadano, posiblemente el más idóneo en un sistema en el que interviene más de una administración en la provisión de servicios, con vistas a garantizar la elección de las soluciones de atención más aptas para responder en cada caso a las necesidades individuales.
• Por último, entre las normas que afectaron con carácter general al funcionamien- to de los Servicios Sociales de Base, debe mencionarse la Carta de Derechos y Obligaciones de las Personas Usuarias y Profesionales de los Servicios Sociales en la Comunidad Autónoma del País Vasco, aprobada por Decreto 64/2004, de 6 de abril, que era una asignatura pendiente en el desarrollo de la Ley de Ser- vicios Sociales de 1996. La noción de derechos había ido introduciéndose tími- damente en nuestro sistema. Su aparición fue primero puramente enunciativa, prácticamente simbólica, pero progresivamente se fue afianzando en los propios servicios de la mano de los procesos de evaluación y de garantía y mejora con- tinua de la calidad de la atención que se iban desarrollado y, en la actualidad, se encuentran explícitamente reconocidos en los reglamentos de régimen interior de muchos centros y constituyen, por lo menos en algunos ámbitos de la aten- ción, un punto de referencia no siempre respetado en la práctica, pero, sin duda, presente en la vida de la institución, lo cual era absolutamente impensable hace apenas diez años. La comúnmente aludida como Carta de Derechos y Obligacio- nes, entroncada en la tradición europea de las cartas de ciudadanía, presentaba dos valores fundamentales:
– por un lado, suponía el reconocimiento formal de derechos y de obligaciones:
Derechos Obligaciones Personas
usuarias Dignidad
Privacidad y confidencialidad Autonomía
Información
Evaluación de necesidades Plan individual de atención Calidad del servicio Participación
Conocimiento y defensa de los derechos
Transmisión de información Cumplimiento de la normativa de régimen interior
Cumplimiento de las normas de convivencia
Respeto a las personas Respeto de las instalaciones Respeto de las fechas establecidas para la intervención de los servicios Personas
profesionales Dignidad
Derechos laborales Formación Participación Calidad del servicio
Obligaciones laborales Deber de comunicación Cumplimiento de la normativa de servicios sociales y de la normativa de régimen interior Cumplimiento de las normas de convivencia
Respeto a las personas Respeto de las instalaciones Comunicación de irregularidades Respeto de las fechas y de los plazos de intervención
– y por otro, establecía los elementos esenciales para garantizar su ejercicio efec- tivo, lo cual constituía una auténtica novedad en un marco normativo que, hasta entonces, y con la salvedad de las regulaciones referidas a servicios específicos, había obviado la concreción de elementos básicos de funcionamiento y de ga- rantía. Así, por primera vez, la normativa autonómica regulaba un procedimiento de presentación, tramitación y resolución de sugerencias y quejas, pero también definía el contenido de los derechos, detallando las condiciones de su ejercicio y llegando, en algunos casos, a imponer plazos a las y los profesionales para el ejercicio de sus funciones, en concreto en relación con la evaluación de nece- sidades y la elaboración del plan individual de atención; aspectos ambos cuyo impacto fundamental recae en los Servicios Sociales de Base como unidades de acceso al sistema.
A pesar de la importancia de su contenido, o quizá precisamente en razón de dicha relevancia y del cambio de actitudes que su aplicación efectiva exige, es una norma cuyo impacto ha sido muy limitado, como reconocen las y los profesionales de los propios Servicios Sociales de Base en sus respuestas a la encuesta cuyos resul- tados se presentan en la segunda parte de este informe, al asumir que el impacto de esta Carta ha sido prácticamente nulo en el ejercicio de su actividad, lo cual es una constatación grave. Sólo cabe esperar que haya tenido el impacto cultural que no ha tenido a nivel normativo y la virtud de ir preparando las mentalidades para el paso a un sistema de derechos, basado no sólo en el derecho ciudadano de acceso a los servicios y prestaciones, sino también en los derechos de las personas como usuarias de la red de atención.
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Estos dos valores, la formalización de los derechos y obligaciones y la determina- ción de elementos de garantía de su ejercicio son esenciales por la filosofía y los principios que los inspiran y, aunque sufran modificaciones en su regulación, debe- rían incluirse entre los elementos de referencia de la futura normativa de desarrollo de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales.
• Antes de pasar a analizar los textos normativos de carácter sectorial, interesa re- ferirse a un borrador técnico de decreto regulador de los Servicios Sociales de Base que se inició en el año 2000 –en respuesta precisamente a una de las reco- mendaciones que había hecho el Ararteko en su Informe Extraordinario de 1999 sobre la Situación de los Servicios Sociales de Base– y cuya redacción y debate quedó interrumpida por la urgencia con la que se optó por la regulación del Decreto 155/2001. Ese borrador normativo se retomó tres años más tarde y, con el fin de evitar confusiones y de diferenciar entre las funciones que recaían en los Servicios Sociales de Base y el conjunto de funciones de los Servicios Sociales Municipales, amplió su contenido y su título y pasó a regular el conjunto de los servicios so- ciales que recaían en la responsabilidad de los ayuntamientos, especificando sus requisitos materiales, funcionales y de personal, así como algunas cuestiones de procedimiento y de modelo de intervención. Con todo, este proyecto no finalizó su recorrido, debido en parte a los cambios en los equipos de gobierno, pero también a fuertes desencuentros interinstitucionales en relación con sus disposiciones, al- gunos muy directamente relacionados con la autonomía organizativa de los ayunta- mientos y con la financiación de los servicios. En la actualidad, es probablemente uno de los instrumentos normativos que más se echan en falta en el sector y, sin duda, desde los propios Servicios Sociales de Base.
2.1.2. Textos normativos de ámbito sectorial
Entre los textos de ámbito sectorial que han tenido impacto en el funcionamiento de los Servicios Sociales de Base, destaca, a nivel estatal, la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de De- pendencia y su normativa de desarrollo. Su aprobación ha tenido múltiples efectos en los Servicios Sociales de Base: un impacto positivo, sin duda, por cuanto han permitido el acercamiento y el acceso a los servicios y prestaciones de personas que hasta entonces no habían acudido a esta red de protección, pero también un impacto negativo asociado tanto a la excesiva rapidez en su implantación, que aumentó la dificultad de un proceso de por sí complejo como es la puesta en marcha de nuevos servicios y prestaciones, como en el incremento de la carga de trabajo que la misma supuso para los Servicios Sociales de Base, en el marco de su función de primera acogida, de derivación a los servicios de atención secundaria para la valoración del grado de dependencia y de elaboración del plan de atención personalizada.