II. A UTONOMÍA 2.1 Autonomía
2.2 Autonomía de los pueblos y comunidades indígenas
La autonomía, al menos en nuestro texto constitucional, está reconocida a los pueblos y comunidades indígenas, de tal forma que vienen a ser sujetos de derechos y en el mejor de los casos, sujetos sociales. Pero a esto es necesario referirse al menos a las dos categorías más recurridas de “lo indígena”.
Para esto, como lo sugiere Marco Aparicio, debe distinguirse dos elementos: un elemento subjetivo y otro objetivo. El elemento subjetivo hace referencia a la existencia de una “conciencia étnica”, la conciencia que las personas pertenecientes a una determinada colectividad humana tienen de su especificidad como grupo. El elemento objetivo comprende un conjunto de elementos socioculturales considerados no individualmente sino más bien dentro del concepto de “comunidad de cultura”. Aunado a estos elementos, debe materializarse un derecho colectivo de autoidentificación, como facultad de una determinada colectividad humana a considerarse a sí misma como perteneciente a un pueblo indígena y a ser reconocido como tal.50
Como puede verse, subyace el elemento de conciencia de identidad, y a decir de otras concepciones respecto a la categoría indígena, puede ser el más atinado, así es indígena el que acepta su pertenencia a un pueblo indígena, se identifica con su cultura, actúa conforme a ella y el pueblo indígena lo reconoce como parte de él.
50 Aparicio Wilhelmi, Marco, Los pueblos indígenas y el Estado. El reconocimiento constitucional de los derechos indígenas en América Latina, Barcelona, Cedecs, 2002, pp. 12-22.
Por ello, nos dice López Bárcenas, a eso se refiere el Convenio 169 cuando afirma que la conciencia de su identidad debe ser el criterio fundamental para determinar que personas forman parte de un pueblo indígena y quiénes no.51
Por otra parte, es pertinente dejar claro la diferencia entre pueblo y comunidad indígena. El pueblo no sólo se define por criterios lingüísticos sino por factores reales de organización, adscripción y autoadscripción, abarca un ámbito regional que no se reduce a las comunidades. Las comunidades vienen a ser una parte del extenso articulado que el pueblo.
Así por ejemplo, podemos ver una connotación bien conocida que fue articulada –por no decir “manejada”– en la reforma indígena, los Acuerdos de San Andrés señalaron que el sujeto de la autonomía, lo sería los pueblos indígenas, en tanto que la pretensión del Gobierno Federal era articularla para las comunidades, lo que conlleva en cierta forma fragmentación más que creación de identidad étnica.52
Tocado este punto, no puede hablarse de autonomía de los pueblos indígenas sin que aludamos un momento crucial en la historia del proceso autonómico en México, se trata de ese periodo que va desde el levantamiento armado de 1994 en Chiapas, del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), pasando por la sucesiva negociación con el Gobierno Federal y así los Acuerdos de San Andrés, la creación de la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA) y finalmente la reforma constitucional, aunque no en definitivo.
La propuesta de autonomía fue puesta sobre las mesas de diálogo celebrada del 21 de febrero al 3 de marzo de 1994. En el punto cuarto del pliego dado a conocer a la opinión pública, el EZLN sintetizó los anteriores planteamientos:
“Nuevo pacto entre los integrantes de la federación que acabe con el centralismo y
51 López Bárcenas, Francisco, Autonomía y derechos indígenas en México, 2a. ed., México, CEIICH-UNAM, Ediciones Coyoacán, 2005, p. 34.
52 Así fue denunciado en distintas memorias académicas que se reúnen en García Colorado, Gabriel y Sandoval, Irma Eréndira (coords.), Autonomía y derechos de los pueblos indígenas, 3a.
ed., México, Instituto de Investigaciones Legislativas, LVII Legislatura de la Cámara de Diputados, 2000, p. 409.
permita a regiones, comunidades indígenas y municipios autogobernarse con autonomía política, económica y cultural”.
Como puede verse, los zapatistas planteaban la cuestión étnico-nacional, que sobrepasaba a la comunidad y que requería replantear las relaciones políticas, económicas y socioculturales en una escala regional, con impactos nacionales indudables, el gobierno respondía con un arreglo enmarcado en lo local, que no requería cambios sustanciales en ningún otro nivel de la sociedad global.53
En 2001 se reformó el artículo 2o. constitucional para reconocer el carácter multicultural de la Nación mexicana.54 Con esta reforma, se dieron los ajustes técnicos y formales, pero no se atendió de fondo a la problemática indígena; así las disposiciones eran meramente declarativas, como dice López Bárcenas, adolecieron de configurarlas como garantías constitucionales, por lo que el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho y los derechos a que se hace referencia, tendrán que ser reglamentados en las constituciones de los estados de la República para que puedan ejercerse.55
De tal forma que la inconformidad no se hizo esperar, tanto política y social, como jurídicamente se dieron muestras de rechazo a la “reforma indígena”. El problema es que se volvió a cometer el error de antaño, se hizo la reforma indígena sin los indígenas, un atavismo que venimos arrastrando desde hace 200 años.
Como es bien sabido, la iniciativa presentada por el Ejecutivo y aprobada por el Congreso y las legislaturas necesarias para la reforma, fue cuestionada por más de 300 controversias constitucionales que llegaron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), interpuestas por municipios indígenas de diversas entidades federativas, la Corte desechó estas solicitudes con lo que el Estado mexicano reafirmó una postura que ha mantenido por 200 años que implica la creación
53 Díaz-Polanco, Héctor, La rebelión zapatista… op. cit., pp. 175-176.
54 Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001, Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., se reforma el artículo 2o., se deroga el párrafo primero del artículo 4o.; y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18, y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
55 López Bárcenas, Francisco, Autonomía y derechos… op. cit., p. 124.
occidental del derecho indígena (absorción) y no su reconocimiento, por lo que en términos lógicos hay una contradicción interna que invalidaría el derecho indígena mexicano.56
Hagamos un pequeño ejercicio analítico del artículo 2o. de nuestro texto constitucional.57 Aunque cabe agregar que no se pretende hacerlo exhaustivamente porque ya la discusión académica se desató antes de y seguidamente a la reforma y de esto hemos tomado algunos puntos en líneas arriba, por lo que en estos momentos, más bien la intención es puntualizar en un aspecto que para los fines de este trabajo es de suma importancia: El reconocimiento de los sistemas normativos que con el nombre de “usos y costumbres” se hizo respecto a los pueblos y comunidades indígenas en un primer plano, y de las normas, procedimientos y prácticas tradicionales, por otro lado.
Así, se encuentra señalado en los siguientes términos:
Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
Y;
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
…
II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes.
56 Narváez Hernández, José Ramón, Derechos indígenas y candidaturas plurinominales: acción afirmativa indígena en la selección de candidatos por el principio de Representación proporcional, México, TEPJF, 2010, p. 29.
57 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 13 de abril de 2011.
III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.
…
En estos fragmentos se asienta la definición de comunidades indígenas y luego se señala a los sujetos en los cuales recae la libre determinación y autonomía. A la vez se introduce la expresión “usos y costumbres” con los cuales se reconoce a las autoridades, lo cual indica el elemento autonómico de autogobierno, es decir, el reconocimiento que se hace de los sistemas de elección de sus autoridades, así como de su potestad sobre las decisiones y acciones de la comunidad indígena.
Es la traslación de la periferia al ámbito federal de un derecho que ya se venía reconociendo, al menos en el Estado de Oaxaca. El punto fino de este apartado de la reforma, es dar cabida a un sistema normativo indígena en el marco del derecho estatal positivo, tal vez, la expresión no es muy acertada como nos los refiere González Galván, dado que es una reminiscencia colonial, que fue utilizada por primera vez en el siglo XVI en una Cédula Real para condicionar la aplicación de los sistemas normativos de los indígenas si se oponían a la ley castellana o a la moral cristiana.58
En todo caso se trata del problema que se plantea en todas las sociedades modernas: “El de cómo estabilizar la validez de un orden social, en mundos de vida diferenciados y en sí pluralizados…”.59 A esto, los pueblos indígenas han venido planteando como demanda el reconocimiento de la vigencia de un Derecho propio y una oposición al ordenamiento nacional que en las últimas décadas se viene formulando en términos de cuestionamiento de la propia legitimidad del
58 García Gallo, Alfonso, Manual de historia del derecho español, vol. 2, 4a. ed., Madrid, Artes Gráficas y Ediciones, 1971, p. 234. Cit pos., González Galván, Jorge Alberto, “La validez del derecho indígena en el derecho nacional” en Carbonell, Miguel y Pérez Portilla, Karla (coords.), Comentarios a la reforma constitucional en materia indígena, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, p. 43.
59 Habermas, Jürgen, Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado Democrático de derecho en términos de teoría del discurso, 5a. ed., Madrid, Trotta, 2008, pp. 86-88.
Estado y del Derecho estatal para organizar la vida de los pueblos indígenas según una estructura y unos planteamientos que parten de una concepción monista (el Estado tiene el monopolio de la producción jurídica y del uso legítimo de la violencia) y etnocentrista (el único referente es la cultura de origen
“occidental”).60
Realizar este giro, es decir, el reconocer un orden jurídico de la pluriculturalidad supone dos cosas: dar cabida a los movimientos de los pueblos indígenas y a sus reivindicaciones en materia de reconocimiento de los derechos anteriores a la creación misma del Estado y la formulación de nuevas categorías y conceptos, las cuales se satisfacen desde el pluralismo jurídico.
De inicio, este planteamiento, requiere, formular un pacto político y social que garantice la eficacia de los postulados del texto constitucional y la reforma no pase a ser insustancial, declarativa y programática.