Dimensiones de las competencias de los municipios argentinos
3.2. Autonomía
El “Período IV” comprende desde la reforma de la Constitución Nacional, en 1994, hasta la actualidad. La nueva redacción –que incluye la autonomía de los municipios- expresa el propósito de los constituyentes de consolidar el régimen municipal (Badeni, 1994; Dromi, 1994). La modificación de la Constitución generó una nueva ola de reformas, que resultó en ocho nuevas cartas fundamentales, con amplia recepción de la autonomía municipal, salvo en el caso de la Provincia de Buenos Aires109. La Figura N° 12 permite visualizar geográficamente la antigüedad de las constituciones provinciales, según la categorización realizada.
la esfera de sus facultades- no pueden ser revocadas por otra autoridad”. Establece incluso la obligatoriedad de la sanción de la carta orgánica para los municipios de primera categoría. Misiones, apenas un año después, avanza en la definición del tipo de autonomía disponiendo que “el municipio gozará de autonomía política, administrativa y financiera, ejerciendo sus funciones con independencia de otro poder” y contempla la sanción de la carta orgánica por parte de los municipios de primera categoría. Estas posturas implicaron la adopción del paradigma opuesto al dominante. Por entonces, la jurisprudencia de la Corte Suprema y la doctrina imperante en el derecho administrativo definían al municipio como un ente autárquico territorial y afirmaban que soberanas y autónomas eran las naciones y las provincias (Marienhoff, 1995).
En tanto, Entre Ríos y Santa Fe con sus constituciones sancionadas en 1933 y 1962, no mencionan la autonomía municipal. El caso de Santa Fe es paradojal por dos motivos: su reforma constitucional de 1921 fue pionera en el reconocimiento de la autonomía municipal plena y sus dos principales ciudades alcanzaron a dictar sus Cartas Orgánicas en 1933, a pesar de haber sido luego derogadas, al igual que la reforma constitucional que habilitaba su sanción; posteriormente, en 1989, la Suprema Corte de Justicia de la Nación proclamó la autonomía municipal a través de un fallo en el que una de las partes era, justamente, una municipalidad santafesina (Márquez y Zuccherino, 1996; Losa, 1992).
Figura N° 13: Cruce de “autonomía” con “período de sanción”
Período I Período II Período III Período IV Con autonomía Misiones
Neuquén
Catamarca Córdoba Jujuy Río Negro San Juan San Luis
Corrientes Formosa T. del Fuego
Chaco Chubut La Pampa La Rioja Salta Santa Cruz Sgo. del Estero Sin autonomía Entre Ríos
Santa Fe
Mendoza Tucumán
Buenos Aires
3.2.2. Período II (constituciones sancionadas entre 1986 y 1989)
La autonomía institucional es mencionada por la totalidad de las constituciones sancionadas en este período y se autoriza la sanción de la carta orgánica a los municipios que cumplan una serie de requisitos, en su mayoría mínimos poblacionales.
3.2.3. Período III (constituciones sancionadas entre 1989 y 1994)
El grupo de constituciones sancionadas o modificadas en este período muestra una notable diversidad de posturas. En tanto la Corte reconoce que el fallo de 1989 recoge el concepto incluido en las nuevas constituciones provinciales, en otra sentencia de 1991, parece atenuar el anterior pronunciamiento113 (Passalacqua, 1992). En este contexto, las cinco constituciones sancionadas parecen reflejar todas las opiniones vigentes. La constitución de Tierra del Fuego (1991) menciona todos los ámbitos sobre los que proyecta la autonomía municipal, luego reproducidos por la Constitución Nacional en su redacción de 1994.
Corrientes (1993) y Formosa (1991), legislan la posibilidad de que los municipios dicten su propia carta orgánica –si cumplen los requisitos que la misma constitución establece- reconociendo, por tanto, la autonomía institucional. No obstante, Formosa utiliza una redacción demasiado escueta, casi antigua, en un período histórico donde era fuerte la corriente autonomista. En el extremo opuesto se encuentran Tucumán (1990) y Mendoza (1991). Si bien Tucumán mejoró el anterior régimen comunal, no legisló la autonomía, desconociendo la jurisprudencia de la Corte Suprema. La omisión de Mendoza constituye una clara decisión política de los legisladores de 1916 y subsiguientes, de desconocer la autonomía municipal, situación que debe ser evaluada teniendo en cuenta que el primer proyecto de constitución elaborado por Alberdi ya la contemplaba (Márquez y Zuccherino, 1996; Losa, 1992).
3.2.4. Período IV (constituciones sancionadas a partir de agosto de 1994)
Las constituciones comprendidas en este período presentan una mayor homogeneidad alrededor del reconocimiento de la autonomía municipal e incluso mencionan distintos ámbitos en los que ésta puede manifestarse. La única salvedad es la provincia de Buenos Aires (1994) que fue modificada con posterioridad a la reforma de la Constitución Nacional. Buenos Aires no menciona la autonomía y su nueva Constitución no modificó el régimen municipal114, legislando lo mismo que su anterior versión de 1934115. Obviamente, en la reforma de 1994, la omisión de la autonomía municipal derivó de la decisión política de desoir el mandato que el constituyente federal le impuso al constituyente provincial, y su incumplimiento ubica a la provincia en una situación de inconstitucionalidad (Zuccherino, 1998).
113 La Corte Suprema, en votación dividida, se pronunció en autos “Municipalidad de Rosario c/Gobierno de la Provincia de Santa Fe”.
114 En 1989, un anterior intento de modificación de la constitución provincial conocido como Proyecto Cafiero, queresultó rechazada en una consulta popular, establecía que “el municipio es una entidad natural”, lo que implicaba reconocer la autonomía (Zuccherino, 1998).
115 Decía Passalacqua (1992) en octubre 1991 “Buenos Aires planteó -hasta hoy- la noción del municipio partido con un eminente contenido jurídico-administrativo y de control político de la población -no de expresión autónoma de la misma-...”.