Claves contextuales y antecedentes de los procesos de formulación de la Ley de

Los debates por la necesidad de una ley de protección de glaciares se produjeron en un contexto global y regional de preocupación por los efectos del cambio climático y las actividades antrópicas sobre los glaciares, así como en un contexto nacional de expansión de la megaminería y la conflictividad en torno a ella.

Dentro del contexto global destacamos los debates por las consecuencias del cambio climático sobre los glaciares, los cuales, a nivel de América del Sur, se

58 entrelazan con la discusión acerca de los impactos de la megaminería sobre esos reservorios de agua dulce. En relación con lo primero, en los últimos 30 años se intensificaron las investigaciones que evidencian que la mayoría de los glaciares de los Andes y de otras regiones montañosas del planeta han tenido un importante retroceso durante el último siglo como resultado del calentamiento global (IANIGLA, 2010; Martin y Healey, 2019). En ese marco, cobraron particular relevancia los estudios que analizan los efectos de la minería sobre los cuerpos de hielo en la zona andina (Brenning y Azócar, 2010; Pedace y Vega, 2011; Greenpeace, 2011) y el conflicto en torno al Proyecto chileno-argentino Pascua Lama que se inició en el país vecino en la primera mitad de la década del 2000.

La ratificación parlamentaria en el año 2000 del Tratado de Integración y Complementación Minera entre Argentina y Chile (originalmente firmado en 1997), habilitó a la empresa Barrick Gold²⁴ a elaborar los estudios ambientales requeridos para Pascua-Lama (Bueno, 2011). El conflicto se desencadenó a partir de que la empresa omitiera la existencia de cuerpos de hielo en la zona del emprendimiento en el Estudio de Impacto Ambiental, lo cual fue denunciado por grupos de regantes y agricultores chilenos. En respuesta a ello, la empresa propuso remover y trasladar tres glaciares (Toro 1, Toro 2 y Esperanza), situación que intensificó el conflicto y generó el rechazo de distintos grupos ambientalistas, de pobladores y productores agrícolas de la zona por las consecuencias que ello podría implicar para la preservación de los cuerpos de hielo (Rodríguez Pardo, 2011; Svampa y Viale, 2014;

Bottaro y Sola Álvarez, 2018; Haslam, 2018); posteriormente, en 2006 el proyecto fue aprobado en Chile, prohibiéndose la remoción y alteración de esas masas de nieve²⁵ (Brenning y Azócar, 2010).

En el marco de ese conflicto, durante 2005 y 2006 en Chile se comenzó a elaborar un proyecto de ley de protección de glaciares, el cual luego sería tomado como

24 Barrick Gold es una de las empresas multinacionales más grande del mundo dedicada a la extracción de oro, con proyectos mineros en 15 países (Barrick, 2019). En Argentina, la compañía está presente desde 1994 y dentro de sus concesiones mineras se encuentran Pascua Lama, Veladero y diversas áreas de prospección y exploración, en su mayoría localizadas en la provincia de San Juan (Díaz Gavier, 2012).

25 Al ser rechazada la propuesta de remoción, Barrick Gold tuvo que excluir de su proyecto el área ocupada por los cuerpos de hielo. Este hito es señalado por Martin y Healey (2020) por ser la primera vez que un Estado en los Andes ponía un límite a un proyecto minero debido a su impacto negativo sobre glaciares. Cabe destacar que, hasta la actualidad, la empresa no ha podido iniciar la etapa de producción en Pascua Lama debido a las múltiples infracciones que ha identificado la Superintendencia del Medio Ambiente de Chile.

59 modelo para la elaboración del proyecto argentino (Maffei, 2011). La iniciativa chilena fue encabezada por organizaciones ambientales y ecologistas que, en el contexto de las campañas presidenciales de 2005, se propusieron exigir en las plataformas de gobierno la protección de los glaciares como una de las principales demandas ambientales (Haslam, 2018). Durante 2006, esas organizaciones junto a otras instituciones (Departamento de Medioambiente del Ejército, Instituto Geográfico Militar y Sociedad Nacional de Agricultura) escribieron un “Proyecto de Ley de Protección de Glaciares” que entregaron a la presidenta electa Michelle Bachelet para que prestara su apoyo y lo enviara al Congreso Nacional, en cumplimiento con lo prometido durante su campaña electoral (Bórquez et al, 2006). Finalmente, por presiones del sector minero (gremios y empresas), eso no sucedió y en 2007 senadores opositores presentaron el proyecto en el Congreso, el cual no logró ser aprobado²⁶ (Larraín, 2011).

Dentro del contexto argentino, la expansión de la megaminería comenzó a fines del Siglo XX y tuvo un importante desarrollo durante la primera década del 2000. Entre 1997 y 2007, con la vigencia del marco normativo que buscó fomentar la actividad minera, sancionado durante las presidencias de Carlos Menem (1989-1995, 1995- 1999), y el impulso dado a partir de 2004 con el Plan Nacional Minero del gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007), entraron en producción cuatro megaproyectos metalíferos: Bajo de la Alumbrera (Catamarca), Cerro Vanguardia (Santa Cruz), Veladero (San Juan) y Lomada de Leiva (Santa Cruz), siendo los primeros tres los de mayor volumen de producción (Prado, 2005; Svampa, 2009; Secretaría de Política Económica, 2019b). Asimismo, desde 2003 el Gobierno Nacional buscó consolidar el proceso de inversión y de desarrollo minero en el país, declarando la minería como actividad de interés público y jerarquizando institucionalmente el área de Minería, convirtiéndola en una Secretaría de Estado dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Svampa, Bottaro y Sola Álvarez, 2009; Bueno, 2011).

En 2008, meses antes de la sanción de la primera Ley de Glaciares y comenzada la primera presidencia de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011), se anunciaban

26 Al presente, Chile no posee una ley de protección de glaciares.

60 los resultados que había generado esa política de estado desde 2003: inversiones extranjeras por 5.600 millones de pesos (implicando un crecimiento acumulado de 748%), instalación de 336 proyectos y emprendimientos en todo el país (incrementándose 740%), aumento del 201% en la exploración minera y del 140% en exportaciones de minerales y productos derivados (Secretaría de Minería, 2008). De esta forma, el Gobierno Nacional comunicaba a la sociedad estos números como grandes logros producto de la implementación del Plan Nacional Minero y del compromiso de trabajo de todo el sector. Según este discurso, la actividad se había convertido “en una verdadera alternativa productiva para el desarrollo y la prosperidad de las zonas más alejadas a los grandes centros industriales de nuestro país” (Ibid.:4), expresando una narrativa de la minería como motor de crecimiento económico para las provincias cordilleranas.

Con el inicio de la explotación de Veladero en 2005, San Juan se convirtió en una de las principales productoras de oro del país (Álvarez y Acsebrud, 2014; Secretaría de Política Económica, 2019a), adquiriendo una importante centralidad en la política minera nacional²⁷ (Giovannini et al, 2009; Bueno, 2011). Este liderazgo se debe, en parte, a las gestiones del político sanjuanino José Luis Gioja, quien siendo diputado (1991-1995) y senador (1995-2003) nacional impulsó la sanción de las leyes de fomento a la actividad y luego, cuando fue gobernador (2003-2015), promovió y favoreció el desarrollo de la megaminería²⁸ en esa jurisdicción, siendo aprobados durante su gestión los principales emprendimientos metalíferos (Veladero, Gualcamayo, Casposo y Pascua Lama). Giovannini et al (2009) señalan que desde el gobierno provincial, junto con los medios de comunicación locales, se fue configurando a San Juan como epicentro de la cartografía minera, a través de proclamarla “capital nacional de la minería” e impulsar políticas estatales orientadas a hacerla atractiva a las inversiones del sector (por ejemplo, a partir de la construcción de importantes obras de infraestructura). En ese sentido, Bottaro y Sola Álvarez (2014) caracterizan al estado sanjuanino como un "Mineralo-Estado", enfatizando el

27 Según Bueno (2011) esta centralidad fue reforzada por el Gobierno Nacional a través de la designación de un funcionario sanjuanino, Jorge Mayoral, como máxima autoridad de la Secretaria de Minería, quien durante su gestión (2003-2015) ejecutó el Plan Minero Nacional.

28 A partir de su plataforma de gobierno que denominó “La segunda reconstrucción de San Juan”, en un contexto de alto nivel de desempleo en la provincia y de crisis económica en el país, Gioja inició un plan estratégico basado en la “promoción y reactivación” de distintos sectores productivos, donde la principal actividad fue la minería a gran escala (Giovannini et al, 2009).

61 rol que ha tenido como promotor del modelo minero a través de la institucionalización de la actividad por medio de diferentes agencias estatales, el fomento de inversiones extranjeras, la profundización de un discurso de “minería sustentable” y el aumento de la criminalización de las resistencias sociales a la megaminería.

Precisamente, mientras se afianzaba la actividad minera como política de estado a nivel nacional y provincial, desde 2002 comenzaron a surgir procesos de resistencia y conflictividad socioambiental en torno a la instalación de proyectos metalíferos a gran escala (Wagner, 2014, 2016), como se mencionó en el Capítulo 1. Fruto de esas resistencias fue la aprobación, entre 2003 y 2007, de ocho leyes provinciales que restringían y/o prohibían la actividad megaminera (en Chubut, Rio Negro²⁹, La Rioja³⁰, Mendoza, Tucumán, La Pampa, Córdoba y San Luis). Paulatinamente, teniendo como antecedente el conflicto por Pascua Lama³¹, la cuestión de la protección de los cuerpos de hielo fue incluida en las demandas de las asambleas, generándose lo que Bottaro y Sola Álvarez (2018) denominan un proceso de “politización de los glaciares”³². Así, estas asambleas que en un principio habían centrado sus reclamos en las consecuencias que generaba la megaminería sobre la calidad y disponibilidad de agua (Wagner, 2018), fueron luego incorporando las demandas por la protección de los glaciares (Bottaro y Sola Álvarez, 2018).

Por último cabe mencionar como elemento contextual relevante a las importantes movilizaciones contra el Gobierno Nacional que se produjeron en el año 2008 en distintas partes del país por parte del autodenominado “campo” a partir de la sanción de la Resolución 125 por el Poder Ejecutivo. La medida, que establecía un sistema móvil para las retenciones impositivas a las exportaciones de soja, trigo y maíz,

29 Sancionada en 2005 y anulada en 2011 por la legislatura de Rio Negro (Svampa y Viale, 2014).

30 Derogada por el Poder Ejecutivo Provincial en 2008, un año después de su sanción (Svampa y Viale, 2014;

Wagner, 2018).

31 Además de las demandas presentadas en Chile, en Argentina se realizaron denuncias ante la Corte Suprema de Justicia (CSJN) reclamando que las operaciones de Barrick Gold en Pascua Lama podrían generar daños sobre los glaciares. Esta causa se inició en 2007 por dos sanjuaninos, Ricardo Vargas y su abogado Diego Seguí (Bonasso, 2011; CSNJ, 24/04/2012), recién en 2021 la CSJN dictaminó que no poseía competencia originaria en el caso (CSJN, 21/10/2021). A su vez, en 2005 la Fundación Ciudadanos Independientes (FUCI) de San Juan había presentado una denuncia contra la empresa por haber omitido en el informe de impacto ambiental la existencia de glaciares en la zona de Veladero (Reyes, 2008; Burucua, 2009). De acuerdo con Martin y Healey (2020:165), estas denuncias tuvieron poca repercusión dentro de la provincia pero “encontraron eco en el pujante movimiento antiminero nacional, así como en la amplia movilización política en torno a cuestiones ambientales”.

32 Para las autoras la politización implica un conjunto de acciones que transforman una determinada cuestión en un tema de interés público frente al cual existen posiciones en conflicto que requieren de algún tipo de medida para su solución (Bottaro y Sola Álvarez, 2018).

62 generó la reacción de las organizaciones nacionales del sector empresario de la producción agro-ganadera, las cuales protagonizaron un paro agropecuario, lockout y bloqueo de rutas que se extendió desde marzo a julio de ese año. Al conflicto se le agregó un paro de los empresarios transportistas con bloqueo de rutas, que agravó la situación y el abastecimiento de las ciudades. Tales medidas fueron acompañadas y difundidas por algunos medios de comunicación hegemónicos, manifestando su posición opositora al gobierno. Toda esta situación repercutió en la Ley de Glaciares en dos aspectos principales. Por un lado, favoreció que el veto y las discusiones parlamentarias alcanzaran la agenda mediática durante los dos años del debate (en especial para cuestionar la posición del Gobierno Nacional), y por el otro, provocó un contexto político desfavorable para las elecciones legislativas de 2009 en las cuales el Gobierno Nacional perdió la mayoría parlamentaria en ambas cámaras del Congreso dificultando su incidencia en la votación de la segunda Ley de Glaciares en 2010 (López Amorós, 2011).

2.2 HACIA LA SANCIÓN DE UNA LEY NACIONAL DE GLACIARES (2008-2010)