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Este escenario poblacional presentará presiones sobre el gasto fiscal, en particular sobre el gasto previsional (especialmente en los subsistemas de reparto o de cargo fiscal) y el gasto en salud. Esto contrasta con la situación que permitía la fase de oportunidades, en que la evolución del número de habitantes facilitaba a la política fiscal disponer de holguras como consecuencia de un menor número relativo de dependientes, pudiendo asignar recursos para invertir en servicios destinados a la población económicamente activa, ya sea aumentando cobertura de estos servicios o mejorando la calidad de los mismos.
Lo anterior da cuenta de la importancia de dimensionar las implicancias fiscales de las trans- formaciones demográficas futuras, de modo de anticiparse a los cambios, y responder de manera gradual a las necesidades y presiones que enfrentarán los recursos públicos. Adicio- nalmente, y dada esta evolución esperada, se requiere incorporar estos antecedentes al refor- mular políticas en estas áreas, debiendo evaluarse el impacto de largo plazo en consideración de estas proyecciones y de su repercusión en ellas.
Los bonos de reconocimiento son un título de deuda expresado en dinero, emitido por las instituciones de previsión del régimen antiguo (ex cajas de previsión). Estos representan las cotizaciones que en esas instituciones registraron los imponentes que se incorporaron poste- riormente al sistema de pensiones establecido en el D.L. N°3.500. El déficit operacional del sistema antiguo (DOP) se define como la diferencia entre los ingresos por imposiciones que efectúan los imponentes activos de las ex cajas de previsión agrupadas en el actual Instituto de Previsión Social (IPS) y los egresos generados por el pago de beneficios a los pensionados del antiguo sistema de pensiones. Ambos beneficios son compromisos transitorios que no se vieron afectados con la reforma previsional de 2008.
Las pensiones asistenciales (Pasis), por su parte, incluían pensiones de vejez para personas mayores de 65 años de edad y de invalidez para mayores de 18 y menores de 65 años y para menores con discapacidad mental. Estas pensiones eran un beneficio no contributivo entre- gado al quintil más pobre de la población y fueron sustituidas con la reforma previsional por la Pensión Básica Solidaria (PBS), con una mayor cobertura y un monto de beneficio superior.
Así, la PBS que entrega beneficios de vejez y de invalidez es el actual beneficio financiado por el Estado, al que pueden acceder las personas que no tienen derecho a pensión en algún régimen previsional y que reúnen los requisitos de edad, focalización y residencia establecidos en la Ley N°20.255.
Por otro lado, en el sistema de pensiones establecido en el D.L. N°3.500, el Estado garantiza pensiones mínimas de vejez, invalidez y sobrevivencia, en la medida que se cumplan los requi- sitos establecidos en la ley15. La Garantía Estatal de Pensión Mínima (GEPM) es un compromiso transitorio, que está siendo gradualmente sustituido por el Aporte Previsional Solidario (APS) establecido en la Ley N°20.255. El APS es el beneficio que se integra al sistema contributivo, complementando las pensiones de menor valor, con beneficios de vejez e invalidez. Es finan- ciado por el Estado y pueden acceder a éste las personas cuya pensión base sea inferior al monto de la pensión máxima con aporte solidario y que reúnan los requisitos de edad, focali- zación y residencia que señala la Ley N°20.255.
El bono por hijo es otro beneficio de cargo fiscal creado con la Ley N°20.255. Este beneficio tiene por objetivo aumentar la cobertura previsional de las mujeres, equivale al 10% de 18 ingresos mínimos y entró en vigencia en julio de 2009. El bono por hijo es depositado en la cuenta de capitalización individual de las mujeres a los 65 años si la tienen o, en caso con- trario, complementa el beneficio del sistema de pensiones solidarias al que tengan derecho16. En el cuadro IV.3.2, por su parte, se resume la situación actual y las proyecciones de cada uno de los compromisos fiscales con el sistema de pensiones para los años 2025 y 2030. En el caso del sistema civil, aquéllos que más gasto generan en la actualidad son los componentes transitorios, siendo el DOP el de mayor relevancia (1,6% del PIB en 2012). Este último ha baja- do considerablemente en el tiempo desde el 4% a 4,5% del PIB que alcanzó a principios de la década de los 80. En el caso de los bonos de reconocimiento, el gasto en interés devengado representó 0,2% del PIB y se proyecta igualmente una trayectoria decreciente. Este gasto en intereses se asocia a un stock de bonos de reconocimiento que a diciembre de 2012 alcanzó un monto actualizado equivalente a 2,8% del PIB. Por su parte, la GEPM en 2012 representó un 0,1% del PIB, y se espera que experimente una fuerte reducción sólo después de 2023, cuando no se registren nuevos entrantes.
15 Artículos 73 al 81 del Decreto Ley N°3.500, derogados por la Ley N°20.255 y que mantienen su vigencia sólo para los efectos de la transitoriedad establecida en esta última ley. Se mantiene la posibilidad de acceder a este beneficio hasta el año 2023.
16 Para mayor información de requisitos y proyecciones ver “Bono por hijo para las mujeres: proyecciones fiscales 2010-
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cuadro iV.3.2
Compromisos fiscales con el sistema de pensiones (% del PiB)
tipo Beneficio ejecución 2012 estimado 2025 (*) estimado 2030 (*)
Transitorios
- Bonos de Reconocimiento (interés devengado) 0.2% 0.0% 0.0%
- Déficit Operacional 1.6% 0.8% 0.5%
- GEPM 0.1% 0.1% 0.1%
Permanentes
- Sistema de Pensiones Solidarias 0.7% 0.8% 0.9%
- Bono por hijo 0.04%(**) 0.1% 0.1%
- Capredena 0.6% 0.5% 0.5%
- Dipreca 0.3% 0.4% 0.4%
total 3.5% 2.7% 2.5%
(*) Asume un crecimiento de 4% real para el PIB y, en el caso de los beneficios del SPS, un 2% real anual en sus parámetros.
(**) El año pasado, el gasto por este concepto llegó al 0,1% del PIB, por efecto stock.
Fuente: Dipres.
Entre los compromisos fiscales permanentes del régimen civil, los vinculados al sistema de pensiones solidarias son los que más beneficiarios tienen y que mayor gasto generan. Estos se dividen entre APS y PBS y juntos representan actualmente un gasto de 0,7% del PIB. En cuanto al bono por hijo, se observa que éste se ha reducido considerablemente respecto de 2011, alcanzando en 0,04% del PIB en 2012 (en 2011 fue 0,1% del PIB). La reducción se explica prin- cipalmente por la existencia de una figura adicional de afiliación generada con la Reforma de 2008, la afiliación voluntaria. En efecto, y tal como se presentó en el documento referido al tema en 201017, un stock de personas sin la categoría de afiliada, se afilió de forma voluntaria para solicitar el beneficio de bono por hijo.
Como se puede apreciar en el gráfico IV.3.6, entre 2010 y 2011 hubo un alto número de muje- res que se afilió teniendo más de 70 años de edad. El stock de mujeres que puede hacer este ejercicio, siendo mayores de 70 años, ha disminuido notoriamente, lo que se ve expresado en la fuerte reducción a partir de mediados de 2011, con la consiguiente baja en gasto para el año 2012. Las proyecciones indican que la variable predominante en el gasto futuro serán las mujeres afiliadas que cumplan 65 años de edad.
17 Bono por hijo para las mujeres: proyecciones fiscales 2010-2055, serie de Estudios de Finanzas Públicas, Dipres (2010).
Grafico IV.3.6
Incorporaciones mensuales al sistema de AFP por afiliación voluntaria (Número de mujeres por grupo de edad al mes de afiliación)
jul-09 sep-09 nov-09 ene-10 mar-10 may-10 jul-10 sep-10 nov-10 ene-11 mar-11 may-11 jul-11 sep-11 nov-11 ene-12 mar-12 may-12 jul-12 sep-12 nov-12 ene-13 mar-13 may-13 jul-13
6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0
59 años o menos De 60 a 64 años Edad de 65 a 69 años De 70 años y más
Fuente: Superintendencia de Pensiones.
Por su parte, el régimen previsional de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, sumando ambos sistemas, en 2012 registró un déficit de 0,9% del PIB. Hacia 2025 se estima que este componente del gasto se mantendrá relativamente estable con respecto al PIB. Sin embargo, es importante advertir que en un horizonte más extenso, se proyecta que el sistema administrado por Dipreca requiera de mayores recursos fiscales debido al efecto que tendrán en el futuro los fuertes aumentos de dotación experimentados en los últimos años y aquellos que se llevarán a cabo en los próximos, de conformidad a las leyes vigentes. En efecto, con- siderando éstas, a 2015, la dotación afecta a dicho sistema habrá aumentado en más de 40%
con respecto a 2005. De este modo, se estima que hacia 2050, el déficit previsional de Dipreca continúe con su tendencia al alza y se ubique en 0,7% del PIB.
Los resultados presentados indican que se cuenta actualmente con un diseño de financiamien- to fiscalmente responsable, lo que resulta fundamental para enfrentar los efectos del enveje- cimiento de la población sobre los compromisos fiscales con el sistema de pensiones.