Necesitamos contar con profesionales, en cada servicio, ca- paces de elaborar e implementar programas de relaciones, negociación y capacitación, a través de los cuales logremos una mejor gestión del personal. No necesitamos una jefa- tura de personal que sólo se dedique a los menesteres ad- ministrativos, o a realizar gestiones en materia de salud o previsional. Nuestro objetivo es construir poderosos depar- tamentos de personal, más profesionales, más vinculados a las demás áreas, y que sean considerados por la gerencia pública como elemento fundamental en las estrategias de modernización internas.
Podemos concluir que estos cinco puntos constituyen una síntesis de 10 expuesto: nos muestran que estamos avan- zando, que tenemos una política de desarrollo de recursos humanos e interés en perfeccionarla. De esta manera, en el futuro habremos realizado las innovaciones requeridas, habremos mejorado las prácticas de trabajo y contaremos con un personal capacitado para entregar servicios de bue- na calidad a los ciudadanos.
POLITICAS DE MODERNIZACION DE LOS RECURSOS HUMANOS Y
DESARROLLO REGIONAL Y COMUNAL
Marcelo Schilling R.2
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n esta exposición me referiré a algunos aspectos de las políticas de modernización de los recursos huma- nos de la administración pública, a nivel regional y comunal. Pero antes, quisiera recordar que el objetivo cen- tral de estas políticas no es otro que garantizar, por parte del Estado y de la administración pública, un buen servicio a los ciudadanos. En este contexto, el ciudadano se entien- de en el sentido más amplio: incluye no sólo las personas con derecho a voto, sino a todas las que habitan el territo- rio nacional.Como se ha dicho en este Encuentro, para lograr este objetivo se necesita una política de recursos humanos que promueva, entre otras cosas, estímulos, ambientes adecua- dos de trabajo, capacitación, reconocimiento y legitimación social para que el funcionario pueda desempeñarse bien en sus labores. Sin embargo, no debemos olvidar que todas estas medidas adquieren sentido en función de los desa- rrollos, objetivos y necesidades reales del aparato público, a fin de entregar un buen servicio a los ciudadanos. El Co- mité Interministerial de Modernización de la Gestión PÚ- blica ha puesto énfasis en tres aspectos fundamentales:
1. Perfeccionar la capacidad de gestión de la administra- ción pública, para que las cosas se hagan, se hagan bien, en forma rápida, eficiente y eficaz.
2. Mejorar la atención al usuario.
3. Poner en marcha un proceso de descentralización.
2 Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo.
Políticas de recursos humanos en los gobiernos regionales.
En referencia a este último punto, una de las necesidades más urgentes es establecer una política moderna de recur- sos humanos en los gobiernos regionales. Entre 1990 y 1997, en términos reales, se ha incrementado el ingreso de estos gobiernos en más de un 450%: de 50 mil millones de pesos, han aumentado a 277 mil millones. Esto implica una enor- me responsabilidad para el sector público de las regiones.
Se necesita acrecentar y fortalecer sus recursos humanos, de manera que la transferencia de poder de decisión sobre recursos económicos tan voluminosos pueda hacerse con confianza, en la seguridad de que se invertirán en forma adecuada. Además, existe un compromiso para que a futu- ro, el 40% de la inversión pública sea de decisión regional.
En cuanto al personal, se crearon las plantas de los go- biernos regionales, proceso que fue muy difícil. Hubo quie- nes las calificaron como "cementerios de elefantes", pero hoy los resultados muestran algo totalmente distinto: si hay un sector innovador, es el de estas plantas. Además, estimulan la concertación del sector público en regiones a niveles nun- ca antes conocidos. Esto se ha logrado a través de instru- mentos tales como los convenios de programación.
Sin embargo, en relación a las políticas de moderniza- ción de los recursos humanos, la situación es estática. De hecho, existe dinamismo, innovación, vanguardia en la co- ordinación y concertación de políticas públicas y de servi- cios públicos, pero no así en el desarrollo de los recursos humanos que se han instalado en esas plantas. Ciertamente, si queremos que este proceso tenga éxito, debiéramos im- pulsar, de manera más sistemática y consistente, políticas de estímulo al crecimiento que experimentan estas plantas.
Políticas de recursos humanos en los municipios.
En relación a la labor de los municipios, pienso que todos los trabajadores del sector público debiéramos contribuir al éxito de sus tareas. Las municipalidades son los únicos
servicios públicos que se encuentran en 341 de las 342 co- munas del país; estos, más que ningún otro, representan a este sector ante la gran mayoría de los chilenos: cuando una persona no recibe una buena atención no sólo enjuicia al municipio sino también a toda la administración pública.
Las municipalidades administran hoy el doble de re- cursos que en 1990: pasaron de 750 millones de dólares a 1.500 millones; manejan 21 subsidios sociales; atienden al 60% de los escolares; al 50% de los ciudadanos que buscan salud primaria; tienen seis funciones privativas y 13 com- partidas; asumen responsabilidades en el área de medio ambiente, de promoción del empleo, desarrollo juvenil e igualdad de géneros, entre muchas otras.
Una de las innovaciones importantes que han realizado las Municipalidades en materia de personal es el acuerdo entre la Asociación Chilena de Municipalidades y la Asocia- ción de Empleados Municipales de Chile (ASEMUCH). A raíz de este acuerdo, se presentó una reforma ante el Congreso -ya aprobada por el Senado-, que faculta a los municipios para crear y suprimir empleos y asignar remuneraciones. En ade- lante, cada Municipalidad, y por una vez en cada período alcaldicio, podrá determinar -con arreglo a ciertas regula- ciones-, sus necesidades de personal.
Estas necesidades de personal se deben definir en un Plan de Desarrollo Comunal y en función de una Política de Recursos Humanos, acorde con ese Plan, y que combine fle- xibilidad con estabilidad. El Estatuto Funcionario es el encargado de regular el ejercicio de las facultades de los mu- nicipios y de preservar la necesaria responsabilidad pública de los funcionarios.
Esta reforma se logró gracias al acuerdo de las tres partes involucradas: el gobierno, las municipalidades y los funcio- narios. No fue fácil alcanzar este acuerdo; antes, fue necesa- rio superar conflictos y huelgas. Sin embargo, esta reforma ha generado un proceso muy innovador y profundo, por lo que creo que puede ser precursora de cambios similares en
el conjunto de la administración pública. Estamos conven- cidos de que significará un progreso para el gobierno, para el desempeño de las municipalidades, y para los trabaja- dores en términos económicos.
Finalmente, quisiera destacar que las políticas de mo- dernización en materia de recursos humanos responden a procesos que se desarrollan en la administración pública, y éstos, a su vez, reflejan las transformaciones que ocurren en el resto de la sociedad. Existen diversas escuelas respec- to de estas políticas, y aunque no quiero abanderizarme con ninguna, pienso que tanto trabajadores como empleadores debiéramos convenir en la necesidad de incorporar el estí- mulo y el reconocimiento al desempeño meritorio.
DIMENSIÓN Y CARACTERíSTICAS DEL SECTOR PÚBLICO.
PROPUESTAS PARA SU MODERNIZACIÓN
Joaquín Vial R.3
E
l universo del sector público, tomando como referencia el personal civil, está compuesto por más de 130 mil personas que trabajan a nivel del gobierno central, es decir, comprende más del 2,5% del empleo total del país. Si se agregan las Municipalidades y los servicios municipalizados, aunque tienen un Estatuto distinto, llegamos a cerca del 3%del empleo total. Es decir, los trabajadores del sector público representan aproximadamente el 5,5% de la fuerza de trabajo empleada a nivel nacional.
En mi exposición me referiré, fundamentalmente, al personal del gobierno central, que se rige por un conjunto de normas comunes.
Características del sector público.
En términos de su calificación, observamos un elevado nú- mero de profesionales -más de un 25%-; el de técnicos es un poco superior. En otras palabras, se trata de un personal con niveles de estudios superiores a la media nacional.
En relación a su composición por antigüedad en el servi- cio, hay un alto grado de permanencia: en promedio se ubica en el rango de 20-30 años, lo cual significa que el perfil de edades es un poco mayor al del promedio nacional.
Cuando se analiza la situación jurídica de los funciona- rios, se puede advertir que 2/3 del personal es de planta, por 10 que se rigen por todas las normas, tienen todos los benefi- cios y restricciones que incluye el Estatuto Administrativo.
3 Director de Presupuestos.
Un tercio pertenece a un régimen mucho más flexible, pues trabajan a contrata (contratos a un año plazo), y por 10 tanto en condiciones de movilidad y estabilidad radicalmente dis- tintas a las del resto de los trabajadores del sector público.
En general, al observar el sector público, podemos ver un sistema muy rígido y reglamentado, con un elevado ni- vel de centralización, salvo algunos servicios con normas especiales. Tenemos un sistema de remuneraciones basado en una escala única y normas de trabajo basadas en el Esta- tuto Administrativo, que reglamentan detalladamente los ascensos, calificaciones, retiros, remuneraciones y otros.
En este esquema hay un estrecho margen para decisio- nes descentralizadas. Prácticamente, el sistema está conce- bido como un conjunto de normas comunes y universales;
incluso, las remuneraciones se negocian y reajustan a nivel central. La movilidad se produce, básicamente, por ingre- sos, egresos o por movimientos verticales al interior del propio servicio, claramente reglamentados de acuerdo a un conjunto de procedimientos que, en general, a través de los distintos pasos, terminan premiando la antigüedad.
En consecuencia, se produce una doble situación: por una parte, existen muy pocas posibilidades de movilidad una vez que se ingresa; por otra, se puede hacer carrera inde- pendientemente de cómo sea el desempeño laboral. Esto sig- nifica una gran protección para el que no se hace ningún es- fuerzo, pero también un tremendo desincentivo para quién quiere progresar.
Por otro lado, el sistema está diseñado pensando en un sector público muy poco dinámico, cuyas tareas son bási- camente rutinarias y se aprenden por experiencia. En el estudio de Clima Laboral se observa que uno de los ele- mentos importantes de insatisfacción en el sector público son las pocas posibilidades de promoción en la carrera.
Cambios que hoy requiere la administración pública.
Si miramos los desafíos que enfrenta hoy la administración pública, lo que observamos es una demanda, por parte de la sociedad, de mayor flexibilidad y adaptación en este sec- tor. Esto es justamente lo contrario del paradigma que men- cioné anteriormente. Se requiere un sector público capaz de adaptarse rápidamente a las necesidades de las perso- nas, de crear programas y actividades en función de deter- minados requerimientos y diagnósticos.
Tenemos que dejar atrás la creencia de que el funcionario
"es dueño" de un cargo o función, independientemente de las condiciones externas y de las necesidades que dan origen a esa función. Hoy las funciones o cargos se tienen que ade- cuarse a las demandas que la sociedad hace al Estado.
Podríamos pensar en un esquema distinto, en el cual la persona tenga un contrato de trabajo, una cierta remune- ración base, un mecanismo de promoción sobre la base de su desempeño -incluso de un servicio a otro o de una fun- ción a otra en el mismo servicio-, con un componente im- portante de remuneración variable y asociada al logro de metas colectivas e individuales.
Tenemos que encontrar formas de cambiar el sistema hoy vigente. Desde el punto de vista de los servicios públi- cos, esto se hace necesario para compatibilizar las actuales necesidades de personal con las disponibilidades; y desde la perspectiva de los funcionarios, para abrir posibilidades de desarrollo y progreso, no estrictamente vinculadas a la antigüedad.
Además, conviene revisar los sistemas de calificaciones para asegurarnos que reflejen adecuadamente las capacida- des individuales y, muy especialmente, los esfuerzos en tér- minos relativos, es decir, en relación a los pares. En otras palabras, debemos reconocer habilidades y méritos, vincu- lando la remuneración y los ascensos al desempeño de las personas.
Cuando pensamos en este tipo de alternativas, inmedia- tamente surgen los temores. En este caso, se teme estar ex- puesto a un mayor grado de arbitrariedad, especialmente por la presencia del factor político, que de alguna manera po- dría perturbar las decisiones de contratación, calificaciones o ascensos.
Entonces, ¿cómo lograr una mayor flexibilidad o movi- lidad y, a la vez, poner límites a la arbitrariedad? La mejor defensa son los procesos transparentes, el acceso del funcio- nario a la plena información, y los mecanismos eficaces de apelación, porque siempre existen posibilidades de errores.
Para la Dirección de Presupuestos resulta muy atracti- vo e interesante poder iniciar un proceso de descentraliza- ción en distintas áreas, incluso en algunas de administración presupuestaria. Sin embargo, es muy difícil pensar en pro- cesos de ese tipo sin una mayor flexibilidad al interior de las relaciones laborales.
En este sentido, la modernización del sector público en los distintos ámbitos está en estrecha relación con la moder- nización de las relaciones laborales. Debemos avanzar hacia un sistema con amplitud y movilidad; desarrollar un sector público más dinámico, en el que nuestros servidores públi- cos tengan posibilidades reales de hacer una carrera que les abra más amplios horizontes.
EL ROL DE LOS FUNCIONARIOS EN LA MODERNIZACION DE LA GESTION PUBLICA
Claudio Orrego L.4
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l tema del rol de los funcionarios en el proceso de modernización de la gestión pública, por su impor- tancia, ha estado presente, explícita o implícitamen- te, en casi todos los paneles de este Encuentro. Creo que hay tres grandes consensos en torno al papel central de los re- cursos humanos en la gestión pública moderna: el primero, la necesidad de dignificar la función pública, de recuperar el prestigio del servidor público, pues creemos que esto ten- drá un impacto concreto en la gestión de este sector. El se- gundo, la necesidad de mejorar la calidad de los servicios públicos. Pero, si queremos satisfacer las expectativas de los ciudadanos, necesitamos personas capaces de impulsar los cambios requeridos. Finalmente, parece también evidente que los recursos humanos son un elemento clave en el desa- rrollo del país, en el aumento de su capacidad competitiva.Para que las naciones sean competitivas requieren de Esta- dos competitivos, y estos, a su vez, de recursos humanos al- tamente calificados y motivados.
Durante este Encuentro, el tema de los recursos huma- nos se ha enfocado desde dos perspectivas: en primer lu- gar, los funcionarios como destinatarios de políticas que potencien su rol en la administración pública, tales como las de capacitación, de remuneraciones e incentivos, de con- diciones de trabajo y de liderazgo. En segundo lugar, como actores claves del proceso, a través de la participación.
Si bien hay consenso acerca de estos enfoques, no es menos cierto que también existen temores y conflictos cuan- do se trata el tema de la participación. Muchas veces, entre los directivos y autoridades surge el fantasma del cogo- bierno, de la democracia laboral. Falta claridad acerca de
4 Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública.
los límites de la participación: hasta dónde se puede llegar yen qué ámbitos. Hay una historia, una cultura de mando vertical en el sector público. Además, no se han dado mu- chas formas exitosas de participación y faltan distintos y mejores canales de participación.
El trabajo de Clima Organizacional de la Administración Pública nos entrega algunos datos que ilustran la dimensión de estos problemas: el 42% de los funcionarios reconoce en sus jefes la capacidad de generar equipos de trabajo; el 20%
dice que sus opiniones y sugerencias son tomadas en cuenta por sus jefes; el 12% está de acuerdo en que existen buenos canales de comunicación y se enteran oportunamente de 10 que pasa. Sin embargo, e158% de los funcionarios valoran el trabajo en equipo como un factor de éxito para la moderni- zación. Aunque nos falta un estudio para conocer en forma más objetiva la opinión de los directivos del sector público, lo anterior nos muestra que existe una disposición para avan- zar en el tema de la participación.
Gestión parlicipativa.
¿Qué entendemos por participación? Yo distinguiría tres niveles distintos de participación de los funcionarios en la gestión pública:
1.-Un nivel de consulta, participación y negociación de las condiciones salariales y de las condiciones de trabajo de los funcionarios. En este encuentro hemos visto la nece- sidad de estructurar un sistema de negociación transpa- rente y racional en el sector público, que determine en cuáles niveles se negocia, qué se negocia en cada nivel, y quiénes negocian.
2.- Un nivel de participación en las tareas específicas de modernización del área de recursos humanos: en capacita- ción, a través de los comités correspondientes; en el cambio cultural necesario a la modernización de la administración pública, a través de talleres de crecimiento personal para el cambio; en el mejoramiento de las condiciones de trabajo
y el entorno laboral, a través de los comités paritarios y de programas como, por ejemplo, el de Mejoramiento del Entorno Laboral (MEL) del Ministerio de Salud. Entre la experiencia de talleres de crecimien to personal, podemos citar los que se han organizado en el Instituto de Norma- lización Previsional (INP).
3.- Participación en la gestión propiamente tal. Es importan- te definir qué se entiende por gestión participativa. Qui- siera proponer el concepto elaborado en el Comité Interministerial de la Modernización de la Gestión Públi- ca: la entendemos como un análisis continuo de los proce- sos de trabajo por parte de los funcionarios públicos, que permite realizar mejoras progresivas y sistemáticas de la calidad de los servicios mediante la incorporación activa de la creatividad, la iniciativa y la experiencia de los mis- mos funcionarios.
En este punto, es conveniente distinguir entre gestión participativa y cogobierno o democracia laboral. Esta últi- ma implica un control por parte de los funcionarios de las organizaciones y de las grandes políticas del Estado. Como en todo sistema democrático quienes determinan las polí- ticas del Estado son las autoridades democráticamente ele- gidas, este tipo de participación no nos parece legítimo.
Por gestión participativa, en cambio, se entiende el aporte permanentemente que los funcionarios hacen a la calidad de los servicios. Creemos que hay que avanzar en este sen- tido, pues es poco 10 que se ha logrado hasta el momento.
Elementos claves para la gestión participativa.
La gestión participativa presenta grandes desafíos, tanto a los directivos y gerentes como a los funcionarios. Ambos sectores tienen que experimentar algunos cambios cultura- les. Las autoridades del sector público deben aprender a:
* Escuchar a los funcionarios sin juzgarlos por sus opi- niones. Deben darles ese espacio que algunos llaman
«el minuto de confianza», o «la amnistía de la opinión».
* Estar dispuestos a aprender de los subordinados, creer que esto es posible. Me tocó conocer una experiencia que ilustra este punto: en el SERCOTEC5 se organizó un taller de cambio cultural en el que participó el 70%
de los funcionarios. Sucedió que, paradójicamente, los que demostraron más dificultades para aprender fue- ron algunos profesionales y directivos.
* Estar dispuestos a descentralizar algunos ámbitos de decisiones. Esto significa crear espacios de participación y requiere dar cabida a los conocimientos y capacidades que existen en otros niveles. Determinar, por ejemplo, qué decisiones se pueden descentralizar a nivel de ven- tanilla y cuáles a nivel de región, o de departamentos.
Por su parte, los funcionarios deben aprender a:
* Compartir responsabilidades en los distintos avances de sus servicios.
* Comprometerse con el destino de la organización.
* Aceptar que es otro el que define las políticas, y que 10 importante es disponer de un espacio para enriquecerlas y complementarlas.
* Asumir la cultura del cambio. Vivimos en una sociedad que experimenta cambios profundos y vertiginosos, 10 que supone permanecer flexibles, abiertos a innovar en la organización de la gestión pública.
Necesitamos renovar la visión actual acerca de quiénes son las personas idóneas para gestar cambios y mejorar la cali- dad de los servicios. En la administración pública ha predo- minado el enfoque tradicional: los gestores válidos serían, fundamentalmente, los directivos o un consultor externo. Por el contrario, desde el enfoque de gestión participativa, se considera que los mismos funcionarios públicos pueden ser actores capaces de identificar ámbitos de conocimiento y de mejoramiento de la calidad de los servicios. Esto no implica excluir a los directivos y consultores, sino complementarlos.
5 SERCOTEC: Servicio de Cooperación Técnica.