La fase de ejecución del Presupuesto anual

Una vez aprobado el Presupuesto por el Parlamento, su ejecución en cuanto a los programas de gasto supone la materialización de los créditos asignados a los distintos ministerios y organismos con capacidad de gasto, con la consecuente disposición de fondos públicos para satisfacer las obliga- ciones de pago contraídas. En esta fase, además del control administrativo y contable de las decisiones individuales de gasto, tiene lugar un control de ejecución de los créditos disponibles, en el que el Ministro de Hacienda ha de jugar un papel crucial. Así, en esta fase hemos destacado seis variables que muestran la capacidad que tiene este ministro para limitar las posibles modificaciones del presupuesto aprobado que pueden promover los distin- tos ministros sectoriales. Igualmente, también se valora de forma positiva la capacidad del Ministro de Hacienda para recortar los límites máximos de gasto aprobados si fuera preciso, de acuerdo con la evolución de la econo- mía a lo largo del ejercicio presupuestario. Precisamente, este poder consti- tuye la primera variable considerada, donde la plena capacidad del Ministro de Hacienda en relación con estos recortes debe ser observada como una potenciación de su papel en la dirección del proceso presupuestario.

La segunda de las variables que hemos tenido en cuenta es el estable- cimiento de una autorización preceptiva por parte del Ministro de Hacien- da para realizar la disposición de gastos en los distintos departamentos. Nor- malmente, esta autorización se articula mediante el proceso de control financiero previo a la autorización del gasto y su existencia fortalece la capaci- dad de control del Ministerio de Hacienda. La tercera variable hace referencia al poder para limitar la ordenación de pagos que puede ser atribuido al minis- tro. Su existencia refuerza, de igual modo que en el caso anterior, su papel.

Centrándonos en las modificaciones presupuestarias, la cuarta variable recoge la posibilidad que existe de realizar transferencias entre conceptos presupuestarios y, en caso afirmativo, las condiciones y alcance establecido.

Aunque en términos presupuestarios una transferencia no supone un exceso de gasto o una merma de ingresos, con el consiguiente reflejo en el saldo pre-

supuestario, la práctica fiscal informa de que estos cambios en la asignación de los créditos iniciales suele conducir a sesgos de crecimiento del gasto en futuros ejercicios. Esto es debido a que aquellas partidas que resultan incre- mentadas no suelen ser fácilmente revisadas a la baja, mientras que las que su- frieron los recortes sí suelen experimentar algún tipo de compensación. La inexistencia de la posibilidad de transferencia refuerza enormemente el papel del Ministro de Hacienda y, en un menor grado, cuando sí existe esa posibili- dad, la asignación exclusiva en su figura para decidir sobre su realización. La extensión de la decisión al conjunto del Gobierno introduce un sesgo impor- tante hacia la modificación del presupuesto inicialmente aprobado, que fo- mentará la laxitud presupuestaria. La posibilidad de introducir modificacio- nes en la ley que aprobó el presupuesto es la quinta variable considerada y su existencia condiciona de forma seria el papel del Ministro de Hacienda en la dirección de la política presupuestaria. La existencia de créditos ampliables a priori, o la facilidad para introducir en el Parlamento nuevos créditos en concepto de gastos extraordinarios, supone de hecho una posibilidad al al- cance de cualquier ministro con apoyos en el Gobierno, lo que termina inci- diendo de forma notable en el cumplimiento fiscal. Por último, hemos consi- derado como una variable la posibilidad de que existan incorporaciones de créditos no gastados al ejercicio siguiente. En el mismo sentido, las incorpora- ciones terminan introduciendo un sesgo al incremento presupuestario y, por tanto, un debilitamiento del control ejercido por el Ministro de Hacienda.

En los cuadros 4.1, 4.2 y 4.3 mostramos los valores que han sido asig- nados, para cada país, a todas las variables incorporadas a cada subproceso y fase, respectivamente. Estos valores son los que utilizamos en el siguiente epígrafe para computar los índices que se emplean en el análisis empírico realizado en el capítulo 5. El cuadro 4.1 recoge los valores que definen los cuatro subprocesos integrados en la fase de elaboración del Presupuesto.

Por su parte, el cuadro 4.2 incorpora los valores de las variables para cada uno de los países incorporados al estudio que nos han servido para configurar la fase de aprobación del presupuesto.

Y, por último, los valores de las variables que intervienen en la fase de ejecución del presupuesto se muestran en el cuadro 4.3.

En las tres fases se han tenido en cuenta aquellos cambios institucio- nales de gran calado que han podido ser adoptados a lo largo del período en algunos países, como consecuencia de procesos de reforma institucional.

Hemos seguido, en este caso, un criterio conservador, recogiendo única- mente aquellos cambios de carácter permanente y que en los informes ma- nejados se han considerado con la suficiente incidencia para los sucesivos procesos presupuestarios.

CUADRO 4.1: Fase de elaboración del Presupuesto (planificación y programación).

Valores de las variables institucionales por países

Marcos fiscales plurianuales

A.1.1. A.1.2. A.1.3. A.1.4. A.1.5. A.1.6 A.1.7

País Reg. Marco Horiz. Temp. Órgano Com. Alcance SP Revisión Fond. Extrap. Carácter

República Checa 2 1 2 2 3 1 1

Estonia 2 2 2 2 3 3 2

Letonia 2 3 2 2 3 2 2

Lituania 2 4 2 1 3 2 2

Hungría 2 4 3 3 3 2 1

Polonia 2 4 1 3 3 2 2

Eslovenia 2 3 2 3 3 1 2

Eslovaquia 2 4 1 3 3 2 1

Rumanía 2 4 2 3 3 2 1

Bulgaria 2 4 2 3 3 2 2

Reglas fiscales

A.2.1 A.2.2. A.2.3. A.2.4. A.2.5 A.2.6.

País Contenido Complem. Inflación Vinculación Incumplim. Deuda

República Checa 0,5 1 2 1,5 0 0

Estonia 1,5 1 2 1,5 0 1

Letonia 3 1 2 1,5 0 0

Lituania 3 0 – 1(99) 2 1,5 0 0

Hungría 3,5 0 2 1,5 0 0

Polonia 2 0 – 1(00) 1 1,5 0 1

Eslovenia 1,5 1 0 1,5 0 1

Eslovaquia 3 1 2 1 0 0

Rumanía 1,5 0 – 1(03) 2 1,5 0 0

Bulgaria 1,5 0 – 2(99) 1 2,5 0 0

CUADRO 4.1 (continuación): Fase de elaboración del Presupuesto (planificación y programación).

Valores de las variables institucionales por países

Presupuestación plurianual Papel del Ministro de Hacienda en planificación y presupuesto

A.3.1. A.3.2. A.3.3. A.4.1. A.4.2. A.4.3 A.4.4.

País Integración Desviaciones Relac. proc. Función prop. Negociación Res. controv. Liderato

República Checa 1 0 2 3 3 0 1

Estonia 2 1 3 3 3 0 2

Letonia 2 0 1 3 1 1 1

Lituania 2 2 2 1 – 2(00) 3 – 2(00) 0 2

Hungría 2 2 3 2 4 – 2(98) – 3(03) 1 3 – 1(98)

Polonia 2 0 3 1 – 2(99) 3 1 2

Eslovenia 1 0 3 3 4 1 2

Eslovaquia 2 1 1 2 2 0 1

Rumanía 2 1 0,5 1 – 3(03) 3 0 2 – 3(00)

Bulgaria 2 2 2 1 – 3(99) 3 0 1

Nota:Entre paréntesis el año en el que la variable modifica su valor previo.

Fuente:Elaboración propia a partir de la información facilitada en las páginas web de las instituciones de cada país, y de la encuesta de Yalloutinen (2004).

CUADRO 4.2:Fase de aprobación del Presupuesto por el Parlamento.

Valores de las variables institucionales por países

Papel del Parlamento en la fase de aprobación legislativa

B.1.1. B.1.2. B.1.3. B.1.4. B.1.5. B.1.6.

País Enmienda Lim. enmied. Volum. modif. Apr. totalidad Lím. temp. No aprobac.

República Checa 0 1 1 1 0 1 – 0(01)

Estonia 0 2 3 0 1 0

Letonia 0 2 0 0 0 0

Lituania 0 2 1 0 1 0

Hungría 0 1 4 0 1 1

Polonia 0 0 – 1(99) 0 0 0 1

Eslovenia 0 3 3 1 1 0

Eslovaquia 0 0 0 0 1 1

Rumanía 0 0 – 1(03) 2 0 1 0 – 1(03)

Bulgaria 0 0 4 1 1 0

Nota: Entre paréntesis el año en el que la variable modifica su valor previo.

Fuente:Elaboración propia a partir de la información facilitada en las páginas web de las instituciones de cada país, y de la encuesta de Yalloutinen (2004).