Marco Normativo de la evolución de reconocimiento de las Madres Comunitarias como

De acuerdo con la controversia actual, de la relación laboral que tienen las madres comunitarias con relación a si el Estado es responsable o no del pago de prestaciones sociales a estas madres comunitarias, es importante verificar la normatividad que dio paso a este conflicto que actualmente sigue vigente. Atendiendo a la relevancia verificar que en sus inicios y respondiendo a los compromisos de Colombia en la reunión Cumbre de las Naciones Unidas en favor de la Infancia realizada el 29 de septiembre de 1990 en la ciudad de New York, en 1991 por Acuerdo 0005 y Resolución 0680 se crea los Hogares Comunitarios de Bienestar Modalidad Familia Mujer e Infancia.

La primera traza jurídica, la crea el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) el cual aprobó el Proyecto Hogares Comunitarios de Bienestar "como una estrategia de desarrollo humano y una nueva concepción de atención integral, para cubrir la población infantil más pobre de zonas urbanas y núcleos rurales. Desde su formulación, el programa de hogares comunitarios incorporó, como propósito central, la perspectiva del desarrollo de la

primera infancia, orientándose a los niños y niñas menores de 7 años en condiciones de pobreza, entre las cuales se propiciaría el desarrollo psicosocial, moral y físico"⁹¹.

Consecutivamente, por medio de la Ley 89 de 1988 se configuró cual sería el proceder para realizar el pago por la prestación de sus servicios, la cual quedo a cargo de las Asociaciones de Padres “quienes se responsabilizan del cumplimiento del contrato de aporte, para lo cual elige a unas madres comunitarias, quienes mediante una vinculación de trabajo solidario y de contribución voluntaria participan en el programa, se hacen cargo de la atención de los menores y reciben los aportes para atender las necesidades básicas del hogar comunitario, que deben ser empleados en la obtención de material didáctico de consumo y duradero, ración, reposición de la dotación, aseo y combustible, de conformidad con normas técnicas y administrativas dictadas por el ICBF”⁹².

Así mismo, posteriormente en el artículo 4° del decreto 1340 de 1995 señala que “La vinculación de la madre comunitaria, así como la de las demás personas y organismos de la comunidad, que participan en el Programa Hogares de Bienestar, mediante trabajo solidario, constituye contribución voluntaria de los miembros de la comunidad al desarrollo de este programa y por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral con las asociaciones que para tal efecto se organicen, ni con las entidades públicas que participen en el mismo”. Es decir, que hasta este momento el reconocimiento de su remuneración era un tema variable e inconstante, el cual estaba en cabeza y en principio ligado por la solidaridad, y no a una prestación fija que se reconozca en lo reglado en la normatividad laboral. En consecuencia, se trataba de una figura que tenía muchos vacíos para su garantía con relación a una estabilidad económica.

Los Hogares Comunitarios de Bienestar son una modalidad de atención a la primera infancia que funciona mediante el otorgamiento de becas a las familias por parte del ICBF, para que en corresponsabilidad con la sociedad y el Estado y utilizando un alto porcentaje de recursos locales, se atiendan las necesidades básicas de afecto, nutrición, salud, protección y desarrollo psicosocial de los niños en la primera infancia, entendida esta como la etapa comprendida desde la gestación hasta los cinco (5) años de edad y que focaliza su atención en la población de mayor vulnerabilidad, priorizada de acuerdo con los criterios definidos por el ICBF. Las Madres Comunitarias han venido realizando una labor solidaria a través de su contribución voluntaria al desarrollo del Programa Hogares Comunitarios, sin que exista una relación laboral entre estas y las entidades contratistas o el ICBF.

Que el funcionamiento y desarrollo del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar son responsabilidad de las entidades administradoras del Programa, que son entidades sin ánimo de lucro, tales como las Asociaciones de Padres de Familia y otras entidades autorizadas por el ICBF para la operación y ejecución de este. Que según lo establecido en el artículo 127 del

91CONPES No. 2278 aprobó el Plan de Lucha contra la Pobreza Absoluta y para la Generación del Empleo, y definió como un programa específico el de Bienestar y Seguridad Social del Hogar

92Ley 89 de 1988. Por la cual se asignan recursos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones.

Diario Oficial No. 38.635 de 29 de diciembre de 1988

Decreto 2388 de 1979, por la naturaleza del servicio de Bienestar Familiar, el ICBF puede celebrar contratos de aporte, en virtud de los cuales, provee a una Institución de utilidad pública o social los bienes y recursos indispensables para la prestación total o parcial del servicio; el desarrollo de esta actividad se debe cumplir bajo su responsabilidad, observando los lineamientos que establezca para tal fin el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

A su vez, la seguridad social de las madres comunitarias, ha Estado a cargo de otras entidades que han aportado los recursos para su afiliación, desde el 5 de mayo de 1998 estuvieron afiliadas a los Seguros Sociales, la cual se reguló conforme a la Ley 6 de 1992, artículo 19, parágrafo 3 “se dispuso que el Gobierno destinará durante los años 1993 a 1997, recursos por el valor de 15 mil millones de pesos anuales del mayor recaudo del IVA, para apoyar entre otros propósitos la atención en salud de las madres comunitarias”. Por otra parte, con relación a la expedición de la Ley 100 de 1993, en su art. 157, literal A numeral 2 “se incluyó a las madres comunitarias en el régimen subsidiado. La respectiva financiación debía realizarla el FOSYGA con los recursos de la subcuenta de solidaridad y los recursos del IVA SOCIAL de conformidad con la Ley 6 de 1992”.

Así mismo, por medio del Acuerdo No. 17 de 1995, el Consejo Nacional de Seguridad Social “dispuso autorizar a los Seguros Sociales, para continuar ofreciendo el POS del régimen contributivo a las madres comunitarias, con base en los recursos existentes disponibles de la Ley 6 de 1992 (con cargo a las transferencias del IVA efectuadas hasta el año 1994), y hasta que se desarrollara la reglamentación del régimen subsidiado. Es decir, que, frente a la seguridad social en salud, las madres comunitarias estuvieron en un régimen transitorio (Acuerdo 17/95) que por una parte garantizó la atención en salud, según el régimen contributivo y, por otra cubrió el pago de las incapacidades y licencias de maternidad”.

En relación a lo anterior, desde 5 de mayo de 1998, los Seguros Sociales “desafiliaron a las madres comunitarias del sistema de seguridad social en salud, con base en el artículo 57 del decreto 806 de 1998 que indica que la afiliación será suspendida después de un mes de no pago de lo que le corresponde al afiliado y el artículo 80 de la misma norma, que contempla el no pago de las prestaciones económicas, por parte del sistema general de seguridad social en salud cuando el afiliado o el empleador se encuentren en mora. Lo anterior, por cuanto los recursos del IVA SOCIAL transferidos con base a la Ley 6 de 1992 alcanzaron para financiar el programa durante los años 1994 a 1998. Además, que el Acuerdo 17 de 1995 era una medida transitoria mientras se reglamentaba el régimen subsidiado dentro del cual las madres comunitarias serían afiliadas por parte de las Administradoras del Régimen Subsidiado establecido según lo indicado en la Ley 100 de 1993, numeral 2, literal A del artículo 157”.

Posteriormente, mediante la Ley 509 del 30 de julio de 1999 se estableció un “régimen especial de afiliación al régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud para las madres comunitarias, para lo cual deberán cancelar el 8% de la bonificación que les reconoce el ICBF para afiliar a la madre comunitaria, o el 12% para incluir a sus beneficiarios, que las hace acreedoras de las mismas prestaciones asistenciales y económicas que gozan los afiliados al régimen contributivo y serán afiliadas al sistema de seguridad social en salud a través

de los Seguros Sociales; pero como esta disposición entró en vigencia a partir de la fecha de su promulgación, no le es aplicable a las que ya venían prestando el servicio.”

Adicional a lo anterior el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012, estableció que las Madres