70 lecheros que no son parte de la empresa (aparcería) o a importar leche en polvo para rehidratar y usarla para la producción de queso (Villegas y Cervantes, 2011).
La gran escala a la que producen estas empresas les permite satisfacer la demanda de queso de grandes mercados, particularmente a los consumidores que realizan la compra de alimentos en las cadenas de supermercados. Por el contrario tenemos la producción artesana de bajos volúmenes, donde generalmente el dueño del ganado es la familia productora de queso.
71 cultural regional (Cesín, 2007) no obstante en desventaja frente a los productos industrializados que acaparan el mercado a gran escala y por la regulación sanitaria vigente. Estos productores representan el 28% de las unidades productoras de leche en nuestro país.
De acuerdo a datos del INEGI en 2008 se contaba con un total de 23.31 millones de cabezas de ganado, de las cuales 2.3 millones son el hato lechero (Fideicomiso Instituido con Relación a la Agricultura, 2010); en este hato el 91.9% de las unidades productivas mantienen entre 1 a 60 cabezas; las unidades lecheras familiares producen solamente el 9.8% de la producción lechera nacional.
Los sistemas de producción a pequeña escala se caracterizan por ser poco competitivos, con muy baja tecnificación y una marcada falta de organización gremial e integración económica. Esta actividad aporta empleo a los miembros de la familia (Cesin et al., 2009).
Esta mano de obra familiar se liga fuertemente a la producción de quesos artesanales que, como ya se mencionó, forma una parte fundamental en el ingreso económico de las familias productoras. De esta forma los quesos artesanales juegan un papel importante en la vida económica, no solo de las familias productoras, sino de la comunidad en su totalidad ya que aportan los mencionados ingresos, colaboran a la autosuficiencia alimentaria, aportan empleos, revalorizan los recursos locales y representan un patrimonio cultural identitario (Villegas y Cervantes, 2011).
Como se puede ver el modelo de producción artesanal, tanto de leche como de queso, es un modelo de muy baja organización y tecnificación que llevan a cabo productores a pequeña escala y de zonas rurales principalmente. Se lleva a cabo esta actividad principalmente para utilizar la leche para obtener ganancias económicas, pues la ganadería que llevan a cabo es de doble propósito (cría de becerros y lechería). Así mismo es un modelo orientado a la ocupación de la mano de obra local, principalmente familiar.
72 Toda la actividad lechera que se desarrolla en México está sujeta a la legislación vigente y plasmada en las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) las cuales responden a la necesidad del gobierno de cuidar sus “bienes”, pero sobre todo a sus ciudadanos; las NOM tienen el objetivo de prevenir los riesgos a la salud, la vida y el patrimonio de México y sus ciudadanos, por tal razón son de observancia obligatoria (Secretaría de Economía, 2012).
La visión normativa de calidad de los alimentos se basa en la noción de estándar de producción industrial enfocada a aspectos sanitarios. Esa visión acordada entre el Estado junto con las compañías dominantes del mercado, los grandes productores lecheros, ha ejercido presión en los diferentes modelos productivos que apoyan a los consorcios corporativos y marginan las producciones tradicionales, cuya calidad se asocia con aspectos territoriales y culturales (Pomeon, 201; FAO-FEPALE, 2012; Secretaría de Economía, 2012).
2.4. La Normalización del Mercado Lácteo Mexicano.
Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) responden a la necesidad del gobierno de cuidar sus “bienes”, pero sobre todo a sus ciudadanos; las NOM tienen el objetivo de prevenir los riesgos a la salud, la vida y el patrimonio de México y sus ciudadanos, por tal razón son de observancia obligatoria.
De manera general las NOM son un conjunto de regulaciones que contienen la información, requisitos, especificaciones, procedimientos y metodologías que permiten al gobierno establecer, principalmente, criterios de evaluación para evitar riesgos a la población, a los animales y al medio ambiente.
Las diferentes dependencias gubernamentales son las encargadas de identificar y evaluar los riesgos involucrados en las diferentes actividades económicas y así emitir las NOM; sin embargo en la elaboración de dichas normas se integran comités técnicos conformados por expertos de la industria, sociedad civil, cámaras industriales, instituciones de investigación y de las
73 mismas dependencias de gobierno para logar un conceso ante el Comité Consultivo Nacional.
Las Normas Oficiales Mexicanas tienen su origen en la época del Porfiriato cuando se caracterizan los servicios y productos de tal forma que solamente el que lo hiciera originalmente se pudiera beneficiar económicamente excluyendo, de esta forma, a cualquier otra empresa o individuo que intentara hacer algo similar.
Posteriormente a estas caracterizaciones, el comercio de México con Estados Unidos obliga al gobierno a emitir leyes y reglamentos que obligaron a ofrecer ciertas características en los productos y servicios, acumulándose una serie de reglas y leyes que obligaba a los productores y prestadores de servicios a cumplir con un mínimo de características en sus productos.
Para 1986 México se incorpora al GATT lo que obliga al gobierno a usar las recomendaciones ISO y otras organizaciones internacionales para crear sus propios estándares, lo que decanta en la creación del Sistema General de Unidades de Medida integrado al Sistema Internacional de Unidades.
Para el seguimiento a estas nuevas regulaciones se crean dos entidades gubernamentales una técnica llamada Centro Nacional de Metrología (CENAM) y otro administrativo llamado Dirección General de Normalización (DGN) dependientes la Secretaría de Industria (hoy secretaria de Economía).
Durante las décadas de los 80 y 90 la DGN emite una serie de normas que regulan los productos y servicios para venta al público en general; estas normas, por su carácter técnico se revelan como adecuadas para desahogar al poder legislativo de la tarea de emitir reglas y leyes de carácter técnico y así las normas se comienzan a usar en todos los ámbitos de interacción entre gobierno y ciudadanos.
El 1º. de julio de 1992 se emite la ley Federal de Metrología y Normalización la cual establece el marco legal general para la aplicación de normas en todos los
74 ámbitos de la vida común en México como lo marca la Ley Federal sobre Metrología y Normalización en el artículo 3 fracción XI: “Norma Oficial Mexicana: la regulación técnica de observancia obligatoria expedida por las dependencias competentes, conforme a las finalidades establecidas en el artículo 40, que establece reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieren a su cumplimiento o aplicación” (DOF, 2009).
Como ya se mencionó cada dependencia gubernamental emite las normas necesarias dentro de su esfera de autoridad de acuerdo a sus intereses como institución y su competencia. Dentro de la Ley Federal de Metrología y Normalización se establece dos tipos de norma, la Norma Mexicana (NMX) de carácter voluntario y las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) que son de carácter obligatorio (Suárez, 2008).
De la misma forma se comentó que en la elaboración de las normas la dependencia responsable conforma un comité técnico al momento de la elaboración de dicha norma; para la conformación de dicho comité la secretaria responsable tiene mucha flexibilidad al momento de conformar el comité, sin embargo por ley debe conformarse por funcionarios de la dependencia, expertos del área que normalmente son miembros de las instituciones de investigación, escuelas y universidades, representantes de la industria involucrada y representantes de la sociedad civil, normalmente consumidores (PROFECO), así como de las cámaras industriales relacionadas con el tema que trate la norma.). En estos comités técnicos generalmente los pequeños productores, y para el caso quesero y lechero, los ganaderos a pequeña escala no están representados; sin embargo los productores lecheros y ganaderos a gran escala suelen estar organizados en asociaciones que tienen grande poder económico y político muy lejos de las preocupaciones y necesidades de los pequeños productores (Pomeon, 2010).
75 Las primeras normas que se relacionaron con la producción lechera fueron emitidas en 1914 y eran reglas sobre la higiene que los expendios lecheros deberían seguir; para 1925 se publica la primera norma sobre la pasteurización.
En la conformación del marco legal para el sector lechero (y quesero) se pueden distinguir tres etapas en la evolución de la normatividad actual:
Entre1982 y 1985 se expiden una serie de NMX específicas para queso, se tratan solamente de quesos madurados o semimadurados como Patagras, Chester, Suizo, Gruyer, Edam, Cheddar, Manchego y Chihuahua. En estas normas se especifica que toda la leche usada para procesar queso deberá ser pasteurizada, además de establecer algunas de las características organolépticas, microbiológicas y fisicoquímicas que deben tener los productos, así como su etiquetado y aditivos autorizados. Estas normas son muy detalladas y son de carácter voluntario.
Posteriormente comienza un período muy dinámico donde las normas de salubridad fueron cambiadas por NOM; la extinta Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA) expide normas sobre quesos (NOM-121-SSA1-1994), quesos de suero (NOM-035-SSA1-1993 y una serie de normas que contemplan las metodologías análisis microbiológicos y fisicoquímicos. De la misma forma la SSA emite reglas sobre la higiene en la producción y dentro de los establecimientos procesadores de alimentos (NOM-120-SSA1-1994); también se emiten normas sobre el control de la brucelosis en humanos (NOM-022- SSA1-1994). Sin embargo es la SAGARPA la dependencia que toma el compromiso de elaborar normas para controlar la tuberculosis (NOM-031-ZOO- 1995) y la brucelosis (NOM-041-ZOO-1995. Por otra parte, la Secretaría de Comercio y fomento Industrial (hoy Secretaría de Economía) toma el papel rector de las normas que rigen la información comercial y etiquetado (NOM-051- SCFI-1994). En 1999 se publica el reglamento de Control Sanitario de Productos y Servicios ( que complementa la Ley General de Salud (DOF, 1999) donde se dedica un apartado completo a la leche y productos lácteos, particularmente menciona “la leche que se utilice en la elaboración de quesos
76 deberá ser pasteurizada o de hatos libres de tuberculosis o brucelosis aplicando sistemas de control en el proceso que demuestre mediante análisis microbiológicos, fisicoquímicos y sensoriales que es apta para consumo humano…”. En 2003 la SE emite una norma que rige la denominación, características y etiquetado de la leche, fórmulas laceas y productos lácteos recombinados (Pomeon, 2011).
En 1997 se constituye el Consejo para el Fomento de la Calidad de la Leche y sus Derivados (COFOCALEC) como un organismo de verificación y certificación; para 2002 se reestructura para conformarse como un organismo de normalización. Hasta el 24 de marzo de 2014 ha elabora elaborado 46 NMX sobre equipos (3), procesos (3), métodos de prueba (23) y productos lácteos (17) (COFOCALEC, 2014).
Desde 2005 la COFOCALEC se ha involucrado en la creación de normas para quesos mexicanos; inicialmente elabora una norma sobre queso y quesos de suero (NMX-F-713-COFOCALEC-2005), la que incluye datos sobre denominaciones y clasificaciones de quesos, además de algunas especificaciones básicas (contenidos mínimos de proteínas, grasas, etc.).
En las normas NMX elaboradas por la COFOCALEC se establece que los quesos son producidos a partir de la cuajada de leche estandarizada y pasteurizada, lo que es confirmado por la norma NOM-121-SSA1-1994, esta norma se relaciona con la NOM-091-SSA1-1994 donde se establecen los procedimientos para la pasteurización de la leche. Sin embargo en el reglamento de Control Sanitario y Servicios publicado en 1999 indica que la leche utilizada para elaborar quesos se debe usar leche pasteurizada o provenir de hatos libres de tuberculosis y brucelosis.
Para el caso de los pequeños productores estas normas no se adaptan a su realidad; desde su concepción no están incluidos dado que las normas son elaboradas con la participación de las grandes corporaciones lecheras, procesadoras y comercializadoras que tienden a buscar la validación de sus
77 métodos de producción, además de buscar la eliminación de otras formas de producción; bajo esta óptica las normas se enfocan exclusivamente a los criterios sanitarios y no considera a casi la mitad de la producción nacional de queso que se elabora con leche cruda.
En 2008 emitió un proyecto de norma denominado PROY-NOM-243-SSA1-205 para sustituir las NOM anteriores sobre leche y sus derivados lácteos proyecto que converge con las normas del Codex Alimentarius de la FAO; en este proyecto se simplifican las denominaciones de ingredientes por ejemplo se denomina “leche” tanto a la materia líquida como a la deshidratada; por otra parte se establecen controles más estrictos para el registro de los datos en bitácora y en términos de los límites tolerados, lo que agrava las no conformidades de los pequeños productores y los productores artesanales de queso.
El sistema mexicano de normas presenta un problema medular, cada dependencia, dentro de su independencia para elaborar normas en su ámbito de competencia, hace pocos o ningún esfuerzo por lograr una visión completa de los diferentes sectores productivos, las normas se conciben dentro del ámbito particular de cada secretaría de estado sin contemplar las necesidades y realidades completas de los sectores productivos lo que provoca que no haya una visión global sobre la normalización. Cada dependencia se concentra en sus objetivos y solamente el esfuerzo de las grandes empresas o sindicatos logran trascender a varios comités y de esta forma lograr una coherencia en el marco regulatorio dejando, nuevamente, fuera de los comités a los productores pequeños y artesanales.
El COFOCALEC propone la creación de un foro abierto y accesible de normalización, incluyendo a los quesos tradicionales y procesos de ordeña manual (Madrigal, 1999). Sin embargo este esfuerzo por crear una visión completa y global sobre la normalización del sector lechero mexicano está acotada dado que el COFOCALEC solo puede emitir normas de tipo NMX que no son obligatorias; la SSA para la creación de la NOM-243-SSA1-2005 no
78 consideró al COFOCALEC sino que trabajó en conjunto con la CANILEC (Cámara Nacional de las industrias de Leche, que agrupa a los principales grupos lecheros del país). La CANILEC no está de acuerdo con los esfuerzos realizados por el COFOCALEC ni su postura ante la normalización al grado de haber interpuesto quejas ante el gobierno por los trabajos de normalización del consejo.
En 2001 surge la Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) como un organismo de la Secretaría de Salud como responsable de la regulación, control y fomento sanitario en los términos de la Ley General de Salud (COFEPRIS, 2014); sus competencias son amplias e incluyen medicamentos y equipos para la salud, sustancias tóxicas o peligrosas, productos y servicios (alimentos, bebidas, tabaco, perfumes, etc.), salud en el trabajo, saneamiento básico y riesgos ambientales.
La COFEPRIS está compuesta por varias unidades administrativas y comisiones; para la quesería el papel de esta institución tiene diferentes funciones y formas de interacción con el sector:
Integra el Comité Consultivo Nacional de Normalización de Regulación y Fomento Sanitario, el cual revisa y elabora las NOM y emite avisos sobre las NMX. No existen datos disponibles sobre la composición de este comité y su programa de trabajo y avances; sin embargo si vemos los participantes en la elaboración de la NOM-121-SSA1-1994, o de otras NOM, se trata de las dependencias (SSA, SAGARPA, SE principalmente), de algunos académicos (en general de la UNAM y del IPN) y de representantes de las cámaras de industriales (en particular CANILEC, para todo lo que se refiere a la leche), de la Confederación Nacional de Organizaciones Ganaderas (CNOG) y de grandes empresas del sector.
La COFEPRIS tiene dos programas que conciernen al sector quesero: el programa de alimentos potencialmente peligrosos (que incluye productos lácteos), que se enfoca en particular a Salmonella y Staphylococcus aureus, y
79 el programa de zoonosis, que se enfoca en el caso de los quesos, a la brucelosis. Cada uno de esos programas se vincula a acciones regulatorias y no regulatorias:
COFEPRIS, a través de sus entidades estatales, se encarga de recibir los avisos de funcionamiento de las queserías y expendios de quesos, asimismo de su inspección: muestreo en mercados, verificación de queserías, control de etiquetado. Los inspectores no se especializan por tipo de productos sino que se encargan de toda clase de inspecciones. En caso de no cumplir con los requisitos legales, COFEPRIS aplica sanciones tales como multas o clausura del negocio.
Las medidas no regulatorias abarcan la capacitación, el fomento y la vigilancia sanitaria. COFEPRIS promueve la pasteurización de la leche, que constituye la acción principal del programa de zoonosis. También establece estadísticas sobre la incidencia de la brucelosis en humanos (aunque sea muy difícil, debido a que es un diagnóstico poco frecuente).