LOS PROBLEMAS ASOCIADOS A LA METODOLOGÍA DE LA COMISIÓN

analizadas en numerosos estudios, entre los que podemos citar: «A Practitioner’s Guide to Potential utput and the utput Gap de la red europea de autoridades fiscales independientes, Atanas, Raciborski y Vandermeulen (2017) o Casey (2018), e incluso desde 2019 algunos economistas como Brooks, Basile y Tooze comenzaron una campaña en contra de la utilización del OG denominada CANOO (campaign against non-sense output gaps).

De forma resumida podemos esbozar los problemas más recurrentemente analizados:

— El pequeño tamaño de las muestras utilizadas para estimar las tendencias a largo plazo con muchas rupturas estructurales.

— El tamaño y sentido de las revisiones de los cálculos.

— La incertidumbre asociada a la validez de los datos de entrada, en especial del capital.

— Las críticas al modelo de crecimiento neoclásico de Solow-Swan y sus supuestos (por ejemplo, la competencia perfecta en los mercados de productos y de trabajo).

— La escasa importancia otorgada a la movilidad internacional del capital y de la mano de obra.

— La importancia de la demanda en la situación cíclica de la economía.

— as enormes dificultades para replicar la meto- dología utilizada por la Comisión Europea.

4) Las decisiones políticas que deliberadamente incrementan el d ficit, por regla general, no se cuantifican como one-offs.

5) Solo aquellas medidas con un impacto superior al 0,1 por 100 del PIB se pueden cuantificar como one-offs.

En el caso de España obtendríamos la serie de saldo estructural presentada en el cuadro n.º 3 (5).

V. LOS PROBLEMAS ASOCIADOS A LA

cuatro años, lo cual supone un reto y una limitación importante para proporcionar en tiempo real un dato lo sufi cientemente fi able.

A su vez, las revisiones de los datos del OG se ven afectadas por dos elementos diferentes:

— Las revisiones en las estimaciones del PIB po- tencial.

— Los cambios y revisiones de los datos publica- dos.

n el gráfi co 1 podemos apreciar dos peculiari- dades de la metodología de la Comisión Europea haciendo uso de las diferentes series de estimacio- nes del OG para España: i) la asunción del cierre de la brecha de producción en t+5. Se trata de un su- puesto metodológico que no tiene una ustifi cación ni económica ni econométrica; y ii) la revisión hacia atrás de toda la serie con la incorporación de cada nueva estimación.

Veamos, como ejemplo, el efecto que tienen las revisiones sobre el OG de 2017 con el paso del tiempo. La publicación de la Comisión Europea proporciona los valores históricos del OG junto con las previsiones del cierre del año y del año siguien- te (6). Si comparamos las estimaciones de primave- ra y otoño de 2020 para el OG de España en 2017, vemos que este se modifi ca desde el 1 por 100 en primavera al 0 por 100 en oto o, lo cual signifi ca pasar de corregir el saldo presupuestario observado en 0,597 puntos para obtener el saldo estructural, a no corregirlo. Estos datos los podemos apreciar en el cuadro n.º 4.

De manera que algo tan sencillo, a priori, como pueda parecer conocer el saldo presupuestario es- tructural de 2017 se antoja complicado cuando en- tran en juego las revisiones del OG. Así, en el gráfi co 2 podemos ver cómo habría ido cambiando el saldo estructural del año 2017, partiendo de un saldo real

— La arbitrariedad en el uso de una función de tipo Cobb-Douglas y del valor del parámetro .

— La variabilidad de la NAWRU y la utilización del método del ancla para su estabilización.

Resultaría imposible analizar en un único artículo todas estas limitaciones, pero resulta conveniente destacar, partiendo de la aceptación de los supues- tos subyacentes a la metodología, cómo, incluso en estas situaciones, los resultados del OG deben ser tomados con mucha cautela debido al alcance y sentido de las revisiones que se producen.

no de los aspectos más preocupantes asocia- dos al cálculo del OG, y que no es atribuible única- mente al método de la Comisión Europea, es, sin duda, el de las revisiones que sufre. Como hemos visto, la metodología de la Comisión Europea hace uso de un número importante de variables, muchas de ellas provenientes de la Contabilidad Nacional (CN). El problema de los datos de la CN es que no son, en muchos casos, defi nitivos hasta pasados

GRÁFICO 1

SERIES DE OUTPUT GAP PARA ESPAÑA CALCULADAS POR LA COMISIÓN EUROPEA, 2000-2026

Porcentaje PIB potencial

Estimaciones de la Comisión para el Output Gap de España

Fuente: Elaboración propia a partir de datos históricos de AMECO.

ESTIMACIÓN DEL DÉFICIT ESTRUCTURAL Y OUTPUT GAP DE 2017 EN DISTINTAS VENTANAS C A N. 4

ESPAÑA PRIMAVERA

2016 OTOÑO

2016 PRIMAVERA

2017 OTOÑO

2017 PRIMAVERA

2018 OTOÑO

2018 PRIMAVERA

2019 OTOÑO

2019 PRIMAVERA

2020 OTOÑO

2020

fi cit

estructural -3,2 -3,0 -3,1 -3,0 -2,9 -2,8 -2,7 -2,9 -3,6 -3,0

Output Gap 0,3 0,0 0,2 -0,1 -0,2 -0,4 -0,5 -0,1 1,0 0,0

Fuente: Elaboración propia a partir de datos históricos de AMECO.

OG para 2017 y 2016, pueda considerarse que la política fi scal en 2017 fue, en realidad, e pansiva.

stos datos se re e an en el gráfi co 3.

Sin embargo, no solo la magnitud de las revisio- nes es motivo de controversia, sino que también el sentido de las mismas ha sido fuertemente criticado.

El aspecto fundamental de esta es que las revisiones realizadas del PIB potencial son procíclicas, es decir, al alza en los períodos de expansión económica, y a la baja en los períodos de contracción. Si compara- mos la estimación de crecimiento del PIB potencial para el año t realizada en otoño de t-2 con la esti- mación de crecimiento del PIB potencial para el año t realizada en primavera de t+1, observamos que, en el caso de España, desde 2007 estas revisiones han sido positivas cuando el crecimiento del PIB ha sido positivo y negativas cuando el crecimiento del PIB fue negativo. Esta situación, tal como se observa en el gráfi co 4, se repitió en todos los a os de 2007 a 2020 salvo en 2008, en el que el crecimiento del PIB potencial pasó del 3,6 por 100 en otoño de 2006 al 1,6 por 100 en primavera de 2009, lo cual signifi ca una revisión de -2 puntos, mientras el cre- cimiento del PIB real se estima en el 0,9 por 100 de acuerdo con los últimos datos disponibles.

e hecho, si observamos el gráfi co el perfi l de la serie de PIB potencial alrededor del año 2008, vemos cómo este pasa de un crecimiento sostenido en las estimaciones precrisis a un paulatino decreci- miento en las estimaciones posteriores. a crisis fi - nanciera de 2008 pudo haber causado un deterioro duradero en el crecimiento del PIB potencial, lo que

observado del -3,02 por 100 del PIB, en función de las distintas estimaciones del OG. Se observa que el d fi cit estructural estimado para este a o 2017 varía entre el -2,7 por 100 calculado en primavera de 2019 y un -3,6 por 100 estimado un año después.

Este importante baile de cifras en lo que respec- ta al d fi cit estructural se traslada, por e emplo, al análisis de la política fi scal de ese a o. n efecto, si consideramos el esfuerzo fi scal realizado como la diferencia de los saldos estructurales de dos años consecutivos (7), obtenemos, en función de las distintas estimaciones del OG, que la política fi scal española en 2017 pudo ser ligeramente restrictiva esfuerzo fi scal positivo o neutral esfuerzo fi scal cercano a 0), existiendo la posibilidad de que en un futuro, en función de futuras estimaciones del

GRÁFICO 2

ESTIMACIÓN DEL DÉFICIT ESTRUCTURAL DEL AÑO 2017 EN DISTINTAS VENTANAS

Déficit estructural año 2017

Fuente: Elaboración propia a partir de datos históricos de AMECO.

GRÁFICO 3

ESTIMACIÓN DEL ESFUERZO FISCAL DEL AÑO 2017 EN DISTINTAS VENTANAS

Esfuerzo fiscal año 2017

Fuente: Elaboración propia a partir de datos históricos de AMECO.

GRÁFICO 4

REVISIÓN DE LAS ESTIMACIONES DEL PIB POTENCIAL Y CRECIMIENTO DEL PIB REAL

Fuente: Elaboración propia a partir de datos históricos de AMECO.

amplificador sobre los déficits estructurales que presenta España.

Para ello debemos tener en cuenta, como se ob- serva en el gráfi co , que la revisión del I poten- cial no solo es procíclica, sino que también guarda una estrecha relación con la revisión efectuada, en los mismos horizontes temporales, del PIB real. No obstante, a pesar de la prociclicidad de las revisio- nes del PIB potencial, y de su estrecha relación con las revisiones del PIB real, en ambos casos se eviden- cia que la modifi cación efectuada del I potencial del año 2020 no ha sido tan acusada como se podría esperar de ambas relaciones. Esto se debe, fundamentalmente, a tres factores:

1) Las medidas de amortiguamiento del impacto de la crisis en el mercado laboral, provocando que la caída de la actividad no haya tenido un re e o tan acusado en t rminos de puestos de trabajo y, por tanto, en el PIB potencial.

2) La recuperación se ha producido mucho más rápidamente que la que tuvo lugar tras la crisis fi nanciera de 2008. sto signifi ca que las estima- ciones de crecimiento de PIB real han vuelto a la senda positiva muy rápidamente y, de acuerdo con las relaciones vistas, conduce a que la caída del PIB potencial se amortigüe.

3) Los desequilibrios macro subyacentes (sistema fi nanciero e inmobiliario con los que entramos en 2008 son muy diferentes a los que tenemos ahora (con una cuenta corriente saneada y un sistema fi nanciero más robusto .

conocemos como histéresis, como consecuencia de los cambios estructurales en la composición del mercado de trabajo. Sin embargo, el problema surge al extenderse este impacto a años anteriores a la crisis, fenómeno que se produce por la utiliza- ción del fi ltro de alman. ste tipo de repercusiones hacia atrás en la serie son extensibles a cualquier nueva estimación o dato que se introduzca en el cómputo del OG, por lo que los datos no pueden considerarse nunca definitivos, encontrándose siempre sometidos a revisión.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, si se hubiese utilizado el PIB potencial calculado en otoño de 2007 para el período 2008-2013, los OG hubiesen sido sustancialmente más negativos y, por tanto, los d fi cits estructurales de estos a os habrían sido mucho menores, dándole quizá algo de o ígeno a la restrictiva política fi scal espa ola de esos años. Sin embargo, lo que ocurrió es que, de- bido al agravamiento de la crisis y del deterioro de las estimaciones, el d fi cit estructural de esos a os se hizo cada vez más abultado con la incorporación de cada nuevo dato.

Esta situación es claramente extrapolable al con- texto actual asociado al COVID-19. La incorporación de la fuerte caída en el PIB ocasionada por la pan- demia en la metodología de la Comisión Europea ha ejercido un importante efecto negativo en la evolución del PIB potencial, que únicamente de- saparecerá transcurridos varios años después de la recuperación. Por tanto, la aplicación en 2023 de la metodología actual incorporaría un efecto de his- téresis sobre el PIB potencial que tendría un efecto

GRÁFICO 5

ESTIMACIONES DE LA SERIE 2005-2013 DEL PIB POTENCIAL EN DISTINTAS VENTANAS

Fuente: Elaboración propia a partir de datos históricos de AMECO.

GRÁFICO 6

REVISIONES DEL PIB POTENCIAL Y REVISIONES DEL PIB REAL

Fuente: Elaboración propia a partir de datos históricos de AMECO.

sobre el PIB se actualizan cada seis años, mientras que cada nueve años se lleva a cabo una actualización de las elasticidades individuales de dichas componen- tes. Esto se traduce en que las elasticidades quedan obsoletas con cierta facilidad. En la actualidad, la semielasticidad del saldo presupuestario que se utiliza para España es de 0,597, y se basa en ponderaciones de los componentes que son promedio de los años 2008-2017, y en elasticidades de estos componentes calculados con información relativa al período 1990- 2013. A ello hay que añadir que dichas elasticidades han sido calculadas utilizando unas estimaciones de PIB potencial basadas en una metodología distinta a la actual. Esta disparidad de actualizaciones provoca, por ejemplo, que mientras que los pesos sí han sido actualizados en la última estimación con información de una serie adaptada al nuevo sistema europeo de cuentas SEC 2010, las elasticidades se basan en infor- mación de series que se guían con el antiguo SEC 95.

Además, el importante retardo de estas actualiza- ciones provoca que sus estimaciones se fundamen- ten en realidades e hipótesis que pueden desapare- cer, como por ejemplo la relación entre la variación de la tasa de paro y el crecimiento del PIB, la cono- cida como ley de Okun, que parece haberse roto en el año 2020 debido a las medidas de contención de pérdida de empleo llevadas a cabo por numerosos países de la nión uropea. No solo ha cambiado cuantitativamente esta relación –cuadro n.º 6–, n defi nitiva, si bien la tipología de la crisis

las modifi caciones efectuadas en la metodología de la Comisión Europea han permitido reducir el impacto de la recesión sobre el PIB potencial, como se pone de manifi esto en el gráfi co 7, este toda- vía se encuentra por debajo de los valores calcula- dos antes de la irrupción de la pandemia. Deterioros adicionales en la situación económica o en las pre- visiones provocarán un efecto amplifi cador sobre el tama o de los d fi cits estructurales que presenta spa a serán signifi cativamente diferentes a los datos mostrados en el cuadro n.º 5.

2. Problemas asociados a la metodología de la semielasticidad del saldo

presupuestario

Como se comentaba anteriormente, una de las principales críticas a la metodología del OG de la Comisión Europea es la cantidad de revisiones de sus estimaciones, por lo que resulta llamativo la falta de atención que se ha prestado a la necesidad de ac- tualizar la semielasticidad del saldo presupuestario.

Los pesos de las componentes de gastos e ingresos

SERIE 2020-2024 DE OUTPUT GAP EN DISTINTAS VENTANAS C A N.

OUTPUT GAP AÑO 2020 AÑO 2021 AÑO 2022 AÑO 2023 AÑO 2024

PIBpot Primavera 2021 -9,3 -5,0 0,0 0,0 0,0

PIBpot Otoño 2019 -10,4 -6,6 -1,4 -0,9 -0,4

Fuente: Elaboración propia a partir de datos históricos de AMECO.

GRÁFICO 7

ESTIMACIONES DE LA SERIE 2020-2024 DEL PIB POTENCIAL EN DISTINTAS VENTANAS

Fuente: Elaboración propia a partir de datos históricos de AMECO.

ESTIMACIONES DE LA ELASTICIDAD DE LA TASA DE PARO FRENTE AL PIB

C A N.

ELASTICIDADES TASA DE PARO PERÍODO 1995-2019 PERÍODO 1995-2021

Alemania -0,197 -0,174

España -0,855 -0,423

Francia -0,323 -0,026

Italia -0,325 -0,094

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de AMECO (primavera 2021).

cidad de la partida de gasto correspondiente respec- to del OG y tenerla en cuenta a la hora de calcular el saldo presupuestario estructural.

Sin embargo, a pesar de la importante debilidad señalada, quizá sea aún más reseñable la falta de transparencia de la estimación de las elasticidades individuales de cada componente, ya que la com- plejidad de dichas estimaciones, unida a una ausen- cia total de indicaciones sobre qu series oficiales se utilizan, hace prácticamente inviable el poder replicar la metodología seguida para su obtención.

Tampoco parece necesario, como ya hemos men- cionado, considerar imputaciones de elasticidades, ya sean 0 o 1, cuando es perfectamente posible su estimación, existiendo además una amplia casuística a lo largo de la nión uropea. e esta forma, por ejemplo, si tenemos en cuenta que la elasticidad de los impuestos indirectos ha sido estimada histórica- mente como mayor que 1 en el caso de España, la semielasticidad del saldo presupuestario se incre- mentaría, permitiendo mayor laxitud en fases con- tractivas del ciclo (con OG negativo), y mayor rigor en épocas de bonanza (con OG positivo).

Además, considerando que, fundamentalmente debido a las imputaciones mencionadas, el valor de la semielasticidad presupuestaria viene deter- minado primordialmente por la semielasticidad del gasto, convendría hacer un estudio más detallado sobre la conveniencia de considerar otras categorías o agrupaciones. Por ejemplo, en la elaboración del cuadro macroeconómico que acompaña la elabo- ración de los Presupuestos Generales del Estado no se estima la evolución futura de ingresos y gastos en términos COFOG (Clasificación Funcional del Gasto Público), sino en términos de Contabilidad Nacional. Realizar una estimación del saldo estruc- tural en función de estas otras categorías permitiría desarrollar una metodología más dinámica con elasticidades y semielasticidades estimadas en tiempo real que no dependieran de ponderaciones y estimaciones obsoletas. Cabe preguntarse en este punto si tiene sentido que la estimación de saldo estructural para el año que viene no dependa de la composición actual de ingresos y gastos y sí del saldo presupuestario y de la posición cíclica de la economía (además de las medidas one-off).

VI. LAS REVISIONES Y SUS IMPLICACIONES