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vieja casa familiar para periodos vacacionales y, también, por parte de nuevos propietarios que adquieren esas viviendas con el mismo propósito.
En este estudio se propone identificar el marco legal, los programas desarrollados, las etapas y los agentes implicados en los procesos de recuperación de los centros históricos, bajo la hipótesis de que las tareas han sido fragmentarias, dispersas y sin la suficiente entidad para lograr una verdadera recuperación morfológica, social ni funcional de los espacios de la ciudad preindustrial valenciana. Al mismo tiempo, se propone analizar el paulatino giro de los planes especiales de centros históricos hacia verdaderos planes integrales, que atienden a los aspectos sociales y funcionales, además de a los aspectos culturales y simbólicos de los primeros planes.
LAS FUENTES Y EL MÉTODO Respecto de las fuentes
Se hallan muy dispersas y fragmentadas, las bases de datos de las Consellerías de Cultura y de Urbanismo son de difícil acceso, por lo que se hace difícil disponer de las memorias de los planes especiales y de los planes generales de los municipios valencianos.
Las ayudas económicas concedidas se pueden conocer en su cantidad total, pero no por partidas ni por municipios.
Las oficinas técnicas de urbanismo en los municipios, cuando exis- ten, no cuentan con listados actualizados de las ayudas concedidas a particulares por partidas, aunque si se pueden conocer datos gene- rales por anualidad.
Los catálogos existentes se hallan muy desfasados y elabora- dos con diferente método y, también, diferente criterio, en general, salvo excepciones, han sido elaborados como meros trámites admi- nistrativos.
Respecto del método
Se ha procedido a partir de la hipótesis de que el patrimonio arquitectónico y urbanístico valenciano, pese a la existencia de un buen marco legal, no se ha protegido suficientemente y que, cuando se ha protegido, el plan no ha contribuido plenamente a la recupera- ción social y funcional del centro histórico afectado.
Se ha intentado valorar la tarea de los organismos e insti- tuciones implicadas, así como los diferentes programas puestos en marcha en la etapa autonómica (1982-2013).
Se han configurado fichas sintéticas para recoger u sinteti-
zar los resultados analíticos para cada uno de los centros históri- cos estudiados: Valencia, capital autonómica (797.028 habitantes en 2012); Alicante, capital provincial (334.678 hab.); Orihuela, ciudad histórica de tradición agraria pero con reciente dedicación turísti- ca (90.087 hab.), Alcoy, ciudad histórica industrial (60.837 hab.) y Villena, ciudad de reciente industrialización (34.894 hab.). Se trata de un reparto de casos ajustado a la estructura socioeconómica de la Comunidad Valenciana, con ciudades de diferente tamaño, pero con escala suficiente para haber desarrollado estrategias específicas sobre sus centros históricos.
Todo ello ha permitido establecer las conclusiones recogi- das al final del estudio y señalar algunas propuestas.
LA CRISIS FUNCIONAL DE LA CIUDAD HISTÓRICA VALENCIANA Y LAS PROPUESTAS DE RECUPERACIÓN La industrialización como proceso clave de la
ruptura funcional de los centros históricos valencianos
Los centros históricos valencianos, con entramado urbano de origen medieval (el espacio público: las calles y plazas) se halla afectado por un grave proceso de pérdida de funcionalidad, cuyas primeras manifestaciones coinciden con la puesta en marcha de los primeros planes generales de ordenación urbana en los años 1970- 1980 y con la generalización del automóvil como medio de trans- porte privado. En esos años, la aplicación de las normativas urba- nísticas de los PGOU, conceptualmente positivistas, zonificadores y segregadores, aceleraron el deterioro físico, social y funcional de los espacios urbanos preindustriales valencianos, al generar una nueva funcionalidad –moderna- que excluía los espacios históricos de la ciudad.
Se aceleraba así el triple proceso de envejecimiento (por disfuncionalidad) de los residentes, de los edificios y viviendas y de las funciones tradicionales: pequeño comercio, servicios de carácter ordinario y, también, talleres industriales (calzado, textil, confección y juguete). Con el envejecimiento y la falta de funcionalidad (falta de competitividad frente al resto de la ciudad) se producía el abandono del hábitat, de las funciones y, con ellas, de los edificios.
Los criterios de intervención
Las propuestas de los Gobiernos autonómicos, desde los años 1980, se han orientado tímidamente hacia la recuperación de esos espacios, en respuesta a una cierta demanda ciudadana. Pri-
mero mediante estrategias posibilistas –historicistas- orientadas a la rehabilitación, y desde la segunda mitad de los años 1990 interca- lando propuestas positivistas de renovación, que se conjugan en el presente, en una amalgama conceptualmente ecléctica, guiada por el pragmatismo (frente a un cierto romanticismo identitario con el ini- cio del Estado de las autonomías –bajo la consigna de “hacer país”), que sigue los pasos del denominado “modelo Barcelona” con mayor éxito que las posturas dogmáticas.
Los objetivos declarados o explícitos en todos los PECH son:
1) sociales.- mantener la población residente, mejorar su calidad de vida, atraer nuevos residentes, crear servicios y dotaciones, recualificar las viviendas y los edificios públicos, fomentar la par- ticipación vecinal en la toma de decisiones;
2) urbanísticos.- integrar los CH en el conjunto de la ciudad, mejorar las condiciones de accesibilidad (tráfico rodado, trans- porte público, aparcamientos), mejorar el equipamiento y las do- taciones de los barrios, mejorar el diseño de los espacios públi- cos (jardinería y mobiliario urbano), crear núcleos de actividad económica (generalmente terciaria banal), priorizar la ejecución pública como referente para la iniciativa privada;
3) arquitectónicos.- conservar y restaurar el patrimonio edifica- do, rehabilitar viviendas, establecer en los CH los estándares de calidad, fomentar la iniciativa privada en la conservación y reha- bilitación de edificios.
Los objetivos “no declarados” pero implícitos en muchos planes han sido:
1) tematización.- aprovechar la recuperación como estrategia para el fomento del turismo;
2) expulsión residentes molestos.- por lo común mediante políti- ca de precios de las viviendas rehabilitadas o de nueva construc- ción, o por traslado a otros barrios de viviendas protegidas;
3) renovación integral.- reconquistar para el negocio los espacios centrales de la ciudad, mediante la sustitución del viejo escenario (social, funcional y morfológico) por uno nuevo adecuado a las dinámicas del s. XXI.
Cabe señalar que las últimas disposiciones legales valencia- nas insisten en la identificación del paisaje como recurso (para su explotación turística) como complemento del denostado modelo de
sol y playa. En este sentido, muy clarificador resulta la exposición prioridades y estrategias para la aplicación de los fondos FEDER en la Comunidad Valenciana (Programa Operativo 2007-2013), donde se indicaba que una de las partidas estratégicas era la “puesta en va- lor del patrimonio cultural de la Comunitat Valenciana para su uso y disfrute como atractivo turístico, contribuyendo a través de su uso a la protección, rehabilitación y preservación del mismo”.
LAS INSTITUCIONES, ORGANISMOS Y PROGRAMAS
Con el Gobierno autonómico, la Comunidad Valenciana se ha ido dotando de instituciones consultivas y asesoras reconocidas por Ley para el desempeño de tareas relacionadas con la recupe- ración del patrimonio. La recuperación de los centros históricos valencianos es proyecto común público y privado, y los principales impulsores han sido las relacionadas a continuación.
Desde la valoración y tramitación de planes
Las Consellerías de Cultura y de Infraestructuras, territorio y medio ambiente mediante su red de Delegaciones territoriales, donde se tramitan los planes generales, los planes especiales (PECH y PERI) y los Catálogos.
Desde la ejecución de planes
La Dirección General de Arquitectura y Vivienda (DGAV y luego DGV) de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes (COPUT y luego Consellería de Infraestructuras, Terri- torio y Medio Ambiente) de la Generalitat Valenciana), fue durante los primeros tiempos el principal agente inversor en los centros his- tóricos valencianos (al menos hasta el cambio de siglo). Sus inter- venciones se han orientado por medio de programas institucionales, convenios directos con ayuntamientos y ayudas a la rehabilitación privada.
Esencial ha resultado el Instituto Valenciano de Vivienda S.A. –IVVSA- creado en 1987 como institución para el desarrollo de la política de viviendas sociales de la Generalitat, centrado en la pro- moción de vivienda para familias con riesgo potencial de exclusión social y de escasos recursos económicos, aspectos que convergen en los centros históricos. En algunos centros históricos han promovido importantes grupos de viviendas de carácter público, por lo común como promociones de vivienda nueva, lo que obligaba a la obten- ción de suelo libre (o vacante) siempre resultado de la demolición de
viejas viviendas, o por su colapso sin mediación técnica.
La Consellería de Ocupación, Industria y Comercio (ahora Conselleria d’Economia, Indústria i Comerç) ha desarrollado tam- bién diferentes programas para la recuperación de la actividad co- mercial en los centros históricos en declive.
Desde la escala provincial, comarcal y local
Servicios Territoriales de Vivienda y Proyectos Urbanos (en las tres capitales provinciales), que evalúan propuestas de PECH y PERI, y colaboran en su redacción en los pequeños municipios sin servicios técnicos ni dotación económica.
Red de Oficinas Comarcales de Rehabilitación (en Alcoy, Alzira, Elche, Gandía, Lliria, Ontinyent, Orihuela, Requena y Sagun- to: que evalúan y tramitan solicitudes de particulares para la rehabi- litación de sus viviendas.
En los años 1990, con los primeros PECH algunos ayun- tamientos (como los de Alicante, Alcoy y Elda) apoyados técnica y financieramente por la DGAV acometieron la promoción integral de las reformas, sobre la base de la adquisición de suelo y paulatina promoción de viviendas de carácter público (y algunas de carácter social).
El caso de Alcoy es paradigmático en ese sentido, por cuan- to al empeño del Ayuntamiento se sumó el de la Generalitat en la financiación de las costosas y desmesuradas propuestas del plan es- pecial de esa ciudad (Plan Arquitectura y Rehabilitación de Alcoy, 1990) que afectaba al 35% del centro histórico delimitado. El cambio en la administración local y de la Generalitat y las divergencias po- líticas frenaron (antes de la crisis) las ambiciones del Plan ARA y el cambio de paradigma en la gestión, orientada desde entonces hacia el sector privado: el Ayuntamiento procedía a la venta de todo el sue- lo adquirido con anterioridad para favorecer la iniciativa privada, representada por grandes mercantiles favorecidas por la explosión especulativa de los años 2000.
Afectado por la crisis, como las empresas inmobiliarias pri- vadas, el IVVSA acometió en 2012 una reestructuración a la baja, que afectó al 76% de su plantilla, lo que puede ser interpretado no sólo como un ajuste frente a la crisis, sino como resultado lógico del nuevo paradigma neoliberal de aminorar la intervención pública directa en la promoción de viviendas. Así, desprenderse de su patri- monio inmobiliario es consecuencia normal, precisamente cuando la rehabilitación de viviendas, en especial en los centros históricos
valencianos, debería ser tarea esencial en tiempos de crisis.
Por su parte, unos pocos ayuntamientos han desarrollado oficinas técnicas para la gestión del plan especial, diferenciadas de los servi- cios comunes de urbanismo, por lo común saturados en tramitacio- nes ordinarias. Pero lo más normal ha sido que los exiguos servicios técnicos de las concejalías de urbanismo hallan tenido que gestionar las propuestas de los PECH, con las limitaciones para su desarrollo que ello ha supuesto (falta de atención y de financiación, ante la des- mesura de los crecimientos periféricos).
LOS PRINCIPALES PROGRAMAS DESARROLLADOS Actuaciones de carácter autonómico
Programas de Renovación Urbana –PRU- (1989-1995).- Para actuar de manera integral en ámbitos de especial interés arqui- tectónico o histórico con el objeto de mejorar las infraestructuras y equipamientos del entorno, rehabilitar viviendas y construir otras nuevas de protección oficial o precio tasado, la iniciativa pública de- finiría las líneas de actuación de la iniciativa privada. Aproxima- damente la mitad de los 159 PRU aprobados no tuvieron ningún desarrollo, coincidiendo por lo general con municipios pequeños, sin capacidad para gestionar esas figuras ni captar subvenciones. Por el contrario, los municipios mayores, como Elche o Alcoy, fueron los más beneficiados.
Áreas de Rehabilitación Urbana -ARU- (1992).- Sólo se declararon las de Valencia y Alicante mediante convenio con sus ayuntamientos. La primera en el marco del Plan Especial de Reha- bilitación Integral de Valencia (Plan RIVA, 1992 para el ámbito de Ciutat Vella). La segunda con el Plan Especial de Rehabilitación y Arquitectura del Centro Histórico de Alicante (Plan RACHA, 1992).
La declaración de ARU mejoraba las condiciones de acceso de los ayuntamientos a la propiedad del suelo (derecho de tanteo y retrac- to) y mejoraba el control de las inversiones (dinero público, sobre suelo público, gestionado por oficinas públicas).
Convenios singulares con Ayuntamientos (1992).- Los esta- blecidos para la delimitación de las ARU de Valencia y Alicante
Actuaciones dispersas de Rehabilitación (desde 1986) en el marco de los diferentes Planes de Viviendas que, sin centrarse espe- cíficamente en los centros históricos, han favorecido muchas de sus viviendas.
Áreas de Rehabilitación –AR- (desde 1997 en sustitución de los PRU).- Proceso por el que se pretendía frenar la dispersión y
concentrar los esfuerzos de las ayudas económicas para favorecer sinergias y recuperaciones integrales, que animaran a la iniciativa pública. Así, el Decreto 113/96 declaraba las áreas de Rehabilitación y Concesión de Ayudas para Actuaciones Públicas. De un total de 110 municipios solicitantes, fueron concedidas 57 áreas, con la con- siguiente subvención. Algunas ciudades sumaron estas ayudas a los planes de recuperación del centro histórico existentes; por ejem- plo, Alicante, que ya tenía el Plan RACHA para su centro históri- co, consiguió 2 nuevas áreas de rehabilitación, para los barrios de San Antón y de San Francisco (ss. XVII y XVIII). Otros municipios aprovecharon para, sin desarrollar planes especiales, proceder a una política de rehabilitación de sus espacios históricos. En ese sentido, el programa de AR establecía 4 tipos de áreas con el objeto de coor- dinar las actuaciones:
Centros históricos declarados con Plan especial Centros históricos declarados pero sin Plan especial
Centros históricos sin ningún tipo de protección patrimonial Áreas degradadas o de borde urbano (donde incluía los barrios viejos situados entre el centro histórico y las laderas del cerro o ribera del río donde, por lo común, se origina la ciudad)
Actuaciones singulares.- Propuestas concretas en determina- das áreas urbanas históricas, elegidas bien por su valor patrimonial, bien por cuestiones estratégicas, como el caso de Alcoy, con el obje- to de fomentar la recuperación socioeconómica de una gran ciudad industrial en declive, para capitalizar las comarcas del interior (co- marcas valencianas y alicantinas de la montaña), con el propósito de equilibrar las tierras del interior valenciano, frente a las dinámicas más potentes de la costa. En el caso de Alcoy, la DGAV de la COPUT llegó a financiar el 80% del total de las actuaciones recogidas en el Plan ARA (Arquitectura y Rehabilitación de Alcoy) que excedía con creces los límites del perímetro histórico, para crear dotaciones y equipamientos urbanos en el conjunto de la ciudad, si bien gravi- tando en torno a la recuperación del centro histórico.
Actuaciones de carácter local
(Planes Generales, Planes Especiales y Catálogos)
Los planes generales de las principales ciudades valencianas, antes incluso de la redacción de planes especiales, procedieron a de- clarar su espacio histórico como Conjunto Histórico Artístico, que algunas veces fue también declarado Bien de Interés Cultural BIC
(Valencia, Alicante y Alcoy por ejemplo). En el proceso de homo- logación de las figuras menores (normas subsidiarias urbanísticas) a planes generales (proceso que se demoró hasta principios del siglo XXI) para que todos los municipios valencianos tuviesen un plan general, paulatinamente se fueron definiendo los espacios históricos de la ciudad -acotados como secciones de suelo urbano- acompa- ñados de un catálogo y de unas normas más precisas de protección patrimonial, recogidas en las normas urbanísticas del plan general.
Se trata por lo general de documentos generalistas, a veces con la misma redacción, que no atienden a la singularidad de cada cen- tro histórico, estableciendo normas estándar, no siempre favorables para la protección del patrimonio.
Los planes especiales para centros históricos aparecen como herramienta legal en la primera Ley del Suelo, de 1956 (sección 2, art. 13), con el objeto de aplicarse para la salvaguarda de “ciudades artísticas”. Pero no es hasta el Reglamento de Planeamiento, de 1978 (Decreto 2159/1978) cuando se regula el contenido y alcance de dichos planes, de manera que, hasta los primeros planes especiales aparecidos en los años 1980, los centros históricos quedaron sujetos a las disposiciones genéricas contempladas en los planes generales, muy laxas y permisivas con los procesos de sustitución de edificios.
Los catálogos aparecen también como figura legal con la Ley del Sue- lo de 1956 (art. 20). De hecho, cuentan con mayor tradición en el ur- banismo valenciano por la posibilidad de ser redactados de manera independiente a la figura de planeamiento existente (PGOU o PE).
Así, los primeros catálogos patrimoniales en municipios valencianos arrancan en la segunda mitad de los años 1970 (el primero es el de Bocairent, en 1975), aun sin contar con ninguna figura urbanística de protección. En total, ese tipo de catálogos elaborados al margen del plan general (o del plan especial) se elaboraron en 111 munici- pios (del total de 550 municipios de la Comunidad Valenciana). No obstante, en muchos casos han quedado sólo como mero proceso de inventario local, desprovistos de medidas reales de protección.
Las declaraciones de Bien de Interés Cultural –BIC-
La Ley del Patrimonio Histórico Español, de 1985. Recogía la figura del BIC para la protección de elementos materiales (bienes inmuebles y muebles) de singular importancia al margen de que es- tuviese o no incluido en los catálogos municipales, con el objeto de garantizar su salvaguarda mediante instrucciones de rango superior.
La Ley del Patrimonio Histórico Valenciano, de 1998, mantendría
esa categoría para aplicarla, entre otros, a inmuebles aislados o a conjuntos urbanos. Las declaraciones se ejecutan por el Gobierno Valenciano que, en la actualidad, tiene registrados 991 BIC, de los cuales 23 se corresponden con conjuntos histórico-artísticos, mu- chos de ellos procedentes de las declaraciones estatales de los años 1960.
Figura 1.- Conjuntos artístico históricos de la Comunidad Valenciana.
Fuente: Consellería Cultura Comunidad Valenciana, elab. prop.
La recuperación funcional de los centros históricos
La Consellería de Ocupación, Industria y Comercio (ahora Conselleria d’Economia, Indústria i Comerç) ha desarrollado tam- bién diferentes programas para la recuperación de la actividad co- mercial en los centros históricos en declive.
Se han puesto en marcha así los Programas Integrales de Re- novación de los Centros Comerciales Históricos, previa aprobación de un plan estratégico comercial y a solicitud de los ayuntamientos.
Se hallan declarados así los Centros Históricos Comerciales de 13 municipios valencianos (de ellos 7 alicantinos: Alcoy, Alicante, El- che, Orihuela, La Vila Joiosa, Xàbia y Xixona)
Se han concedido ayudas directas a la modernización de los equipa- mientos comerciales, incluidas infraestructuras y obras de urbani- zación para la mejora del entorno físico (peatonalización); y ayudas para la mejora de la imagen externa de los comercios: a fondo perdi- do o hasta el 60% del importe total que, sin embargo, han sido poco demandadas por los ayuntamientos y particulares.
DE PLANES ESPECIALES ARQUITECTÓNICOS A PLANES INTEGRALES
Los primeros planes especiales de centros históricos va- lencianos aparecen en los 1980, coincidiendo con la aprobación de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
Conceptualmente, son deudores de la Carta de Venecia (1964), que entendía el monumento histórico como el conjunto urbano –o ru- ral- testimonio de una civilización, sin minusvalorar lo más modes- to. Fruto de esa declaración, se crearía el ICOMOS (1965) y en 1967, en Cáceres, se celebraría el I Coloquio sobre Conjuntos Históricos (ICOMOS, 1967), en el que se asentaba el concepto de conjunto histórico sobre el de monumento aislado, al tiempo que se insistía en los análisis arquitectónicos para definir el valor de los conjuntos.
Fruto de ese coloquio internacional, y no exentos de carga políti- ca (reconocimiento internacional a través de la cultura) y funcio- nalidad turística (desarrollismo económico), en los años siguientes se declaraban buena parte de los conjuntos histórico-artísticos de España (entre los analizados, Elche y Villena en 1968, Orihuela en 1969).
Si las declaraciones de conjunto histórico-artístico afecta- ban casi en exclusiva “al sector antiguo de la ciudad” y, a veces, a la ciudad amurallada medieval, los planes especiales de centro histó- rico seguirían el criterio de incluir entre sus cometidos los traba-