turismo, territorio y medio ambiente

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I. DESARROLLO TURÍSTICO SOSTENIBLE: DEL

CONCEPTO A LAS

REALIDADES OPERANTES

E

L debate científico en torno a la compatibilidad entre el crecimiento económico y la preservación del medio natural, desde las primeras iniciativas en forma de conferencias y declaraciones, alcanza un hito fundamental para su difusión social con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo y Medio Ambiente celebrada en Río de Ja- neiro en 1992. Desde entonces se han sucedido numerosas iniciativas institucionales que, de algún modo, pretenden contribuir a afianzar el paradigma de la sostenibilidad como referencia para las políticas de desarrollo, a la vez que se acrecienta el grado de sen- sibilidad social ante los efectos ambientales del crecimiento eco- nómico (Proyecto Metasig, 2001).

En el caso de la actividad tu- rística, aunque existen notables precedentes que han apuntado las implicaciones del turismo en el desarrollo y sus consecuencias medioambientales, sociocultura- les y económicas, los principios dimanantes de la sostenibilidad centran el debate académico y técnico sobre los límites al crecimiento de la actividad y la necesidad de adecuar el modelo de implantación del turismo, dentro de los principios de la gestión racional de los valores naturales y culturales.

Aun reconociendo que no existe una definición generalmente aceptada de la sostenibilidad y que la propia falta de precisión del concepto puede hacer de su uso mera retórica (Naredo, 1996), desde la década de los noventa las declaraciones intentan aportar principios y criterios que permitan la aplicación del concepto al ám- bito técnico y profesional, más allá de la conceptualización científica (Swarbrooke, 2000). El propósito es conseguir un equilibrio entre los objetivos sociales, económicos y ambientales sobre la base de tres ámbitos clave de referencia en el turismo: el espacio receptor, la sociedad local y los visitantes.

No obstante, desde este dis- curso de la sostenibilidad convie- ne prestar particular atención al ciclo del desplazamiento como ámbito propio del sistema turístico, ya que los movimientos masivos, en el contexto de glo- balización, generan numerosas repercusiones en el plano medioambiental. Basta considerar a este respecto el efecto del turismo en el incremento de los flujos aéreos o en las infraestructu- ras y medios de transporte que enlazan espacios emisores y áreas receptoras.

En suma, la configuración de espacios económicos a partir del turismo es un proceso que afecta a las relaciones intrínsecas entre el territorio, la sociedad, la eco- nomía y la identidad de cada lugar.

Y como tal sistema de relaciones José Fernando VERA REBOLLO

Carlos Javier BAÑOS CASTIÑEIRA

Universidad de Alicante turístico. Las posibilidades de generar nuevos

productos para satisfacer expectativas de la demanda y los procesos de renovación/cualifi- cación de destinos no pueden desligarse del territorio como argumento para la diferencia- ción turística y para la producción que reali- zan los agentes económicos. El territorio se presenta como parte esencial del sistema tu- rístico, mientras que el reconocimiento y va- lorización de sus potencialidades ambientales, culturales y paisajísticas remite a la autentici- dad, frente a la banalización y estandarización de actividades. En el marco de este debate aca- démico y técnico, han surgido instrumentos y técnicas de planificación y gestión con distin- to grado de eficacia y relación con la sostenibilidad en el turismo.

Palabras clave:turismo y territorio, desarrollo sostenible, indicadores ambientales.

Abstract

In a context of globalisation of tourist activities the value of territory as a resource takes on greater importance, and its rational management proves decisive for the competi- tive development of a tourist destination space.

The possibilities of generating new products capable of meeting demand expectations and the destination renewal/qualification processes cannot be divorced from the territory as an argument for tourist differentiation and for the production carried out by the economic agents.

The teritory appears as an essential part of the tourist system, whereas recognition and appreciation of its environmental, cultural and scenic potential refer to authenticity versus the banalisation and standardisation of activities. In the framework of this academic and technical debate planning and management instruments and techniques have been arising with a varying degree of efficiency and correlation with sustainability in tourism.

Key words:tourism and territory, sustaina- ble development, environmental indicators.

JEL classification:Q01, L83.

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complejas debe interpretarse para su correcta planificación y gestión.

El valor del territorio, como recurso, en el desarrollo turístico sostenible

Los resultados positivos del modelo turístico español, en tér- minos económicos y sociales, no se acompañan de una gestión eficiente de las relaciones entre estructura territorial, valores ambientales y funcionamiento del sistema turístico. De hecho, la configuración del espacio del turismo como espacio de produc- ción y consumo ha traído consigo la pérdida de privilegios iniciales y de valores intrínsecos, naturales y culturales, cuyos desajustes son particularmente perceptibles en las áreas turísticas costeras.

Pero las disfunciones territoriales y ambientales afectan ya, en pe- queña escala, a destinos emer- gentes del interior: áreas rurales, espacios naturales y algunas ciudades históricas.

No podemos desligar este planteamiento de un debate concep- tual de mayor amplitud entre eco- logía, territorio y función económica

—turismo en este caso—, ya que el crecimiento de la demanda y la oferta turística y los equipamientos asociados configuran un nuevo espacio económico: un territorio es- pecializado, con la particularidad añadida de que, a diferencia del resto de espacios económicos, el territorio organizado por las actividades turística y de ocio no sólo es espacio para la producción, basado en la explotación de los recursos, sino que se presenta, a la vez, como espacio para el consumo, desde el momento en que los servicios se prestan in situy que los ingredientes formales y funcionales —la morfología de escaparate de los espacios de destino— constituye un aspecto esen-

cial en el atractivo de los lugares y en la propia capacidad de compe- tir para el sector empresarial. Ra- zones para entender la necesidad de compatibilizar ambas vertien- tes, producción y consumo, en las interrelaciones dinámicas entre medio ambiente, territorio y turismo. Hasta el punto de que la ges- tión de una integración racional y eficiente de los modelos de im- plantación condicionará el éxito futuro de los espacios receptores de demanda (1).

La búsqueda de una relación sinérgica entre medio ambiente, territorio y función turística se debe materializar, ante todo, en la planificación y gestión de los espacios de destino, a partir del reconocimiento de los valores ambientales, culturales y paisajísticos (2). Por tanto, en realidad no puede hablarse de turismos sostenibles, sino de destinos sostenibles, como expresión más visible del funcionamiento del sistema turís- tico. Y es a partir del concepto de destino como se interpretan y se enmarcan los mecanismos e interrelaciones entre agentes empresariales y públicos, entre proyec- to y cualidades del territorio. Por tanto, gestionar correctamente las complejas relaciones entre estructura territorial y ambiental y funcionamiento del turismo desde el paradigma del desarrollo sostenible alcanza dimensiones que trascienden la consideración única de los contenidos ecológi- cos, como sucede en numerosas declaraciones y debates teóricos.

En efecto, la práctica de la con- figuración territorial turística implica a numerosos actores y ám- bitos de afectación para el logro de un desarrollo acorde con los valores de cada destino. En el mismo sentido, la práctica del turismo desde la sostenibilidad no puede quedar limitada a soluciones téc- nicas que adapten las actuacio-

nes e intervenciones a una estéti- ca vendible desde las preferencias del consumidor. Algunos destinos turísticos aplican medidas de pla- nificación sostenible que consis- ten en la reducción de densidades y adaptación de los entornos a la morfología de escaparate tu- rístico. Así ha ocurrido con algunos planes de excelencia, inspira- dos en la sostenibilidad, que se han limitado a embellecer facha- das marítimas, «amueblar» playas y, en el mejor de los casos, ampliar y crear espacios de uso público, mientras en el mismo municipio se perpetúan lógicas de crecimiento de la oferta, consumo de espacio y saturación. Por tanto, pérdidas de potencial en- dógeno que justifican la fragilidad del sistema turístico local.

A pesar de las limitaciones en la implantación de nuevos criterios y formas de intervención, la propia dinámica de la actividad turística para adaptarse a los cambios motivacionales desde el lado de la demanda, la creciente complejidad de las fórmulas de ocio/

turismo y el auge de la sensibili- dad ambiental entre los consu- midores, y, por ende, entre los grandes intermediarios, son factores que van trascendiendo len- tamente al plano de las empresas y a ciertos destinos. Así, en los proyectos empresariales se observa tímidamente la inserción de planteamientos propios de una gestión racional de los aspectos ambientales: aplicación de nuevos parámetros en la fase de proyec- to, códigos de buenas prácticas ambientales, indicadores ambientales para empresas, sistemas de certificación y categorización de empresas e instalaciones por aplicar sistemas de gestión sostenibles. Pero los resultados son puntuales e insuficientes, sobre todo en el caso de los destinos, donde las iniciativas son dispersas e incluso contradictorias.

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Es cierto que se han elabora- do y aprobado medidas, programas de apoyo, e incluso se han puesto en marcha sistemas de ges- tión ambiental como experiencias piloto (3). No obstante, persiste una contradicción entre el discur- so global, orientado a la sostenibilidad y a las buenas prácticas ambientales, y el ansia por el crecimiento cuantitativo de la demanda y la oferta, únicos indicadores manejados por las distintas administraciones para calibrar la importancia del turismo. Es sinto- mático, en este sentido, cómo ciertas comunidades autónomas (CC.AA.) aprueban normativas res- trictivas, pero se sigue transfor- mando suelo, se artificializa el litoral y apenas se desarrollan los sistemas de gestión ambiental para la toma de decisiones.

II. TURISMO

Y SOSTENIBILIDAD EN ESPAÑA: DEFINICIÓN DE INDICADORES Y ÁMBITOS ESPACIALES DE REFERENCIA

Una de las carencias habitua- les en la investigación científica sobre la actividad turística ha sido la dificultad de obtener y elabo- rar información estadística que permita evaluar, desde un punto de vista cualitativo, diagnósticos precisos y proyecciones de escenarios futuros sobre la actividad.

La paulatina mejora de los sistemas estadísticos de información turística, a la que no ha sido aje- na la difusión del concepto de sostenibilidad, ha permitido el desarrollo de sistemas de indicadores como herramientas que permitan identificar los problemas y definir y desarrollar políticas de actuación. Sin embargo, a pesar de los avances y mejoras produ- cidas, la elaboración de indicadores con un valor de utilidad cualitativa adolece aún de pro-

blemas relacionados con la ob- tención de información verdade- ramente representativa, que fa- cilite una constante actualización y la comparación entre diferentes ámbitos territoriales y escalas de estudio.

Desde esta premisa de partida, se pretende realizar un apro- ximación hacia indicadores bási- cos sobre la presión turística sobre el territorio para el caso español.

El recurso a un enfoque multies- calar permite identificar los diferentes impactos y elementos de presión producidos en el sistema territorial-turístico, enmarcándo- los en su ámbito territorial de manera que se determinen las escalas administrativas operativas de las políticas de planificación y gestión.

1. La presión global sobre el territorio: el ámbito estatal

El ámbito estatal, por su amplitud y diversidad interna, es el menos adecuado para evaluar los aspectos referidos a la sostenibilidad ambiental del desarrollo tu- rístico. Sin embargo, permite establecer de partida determinados parámetros respecto a los principales componentes de la oferta y la demanda turística, base para el análisis con mayor detalle territorial, en ámbitos en los que las relaciones entre turismo y sostenibilidad encuentran el marco espacial adecuado para su estudio.

El análisis de los principales indicadores de actividad referidos al turismo, tanto desde el examen de la demanda como desde el de la oferta, ponen claramente de manifiesto el alto grado de con- solidación de España como destino turístico y su situación como una de las primeras potencias tu- rísticas a escala mundial.

Los registros de entradas de turistas extranjeros (gráfico 1) mues- tran, salvo puntuales momentos de «crisis» coyunturales, un crecimiento sostenido en la afluencia de turistas que ha llevado a Es- paña a situarse como el segundo destino del mundo, tras Francia.

Asimismo, progresivamente Espa- ña ha adquirido un importante grado de madurez como merca- do emisor turístico, y si bien los viajes al extranjero se han incrementado paulatinamente en los últimos años, el turismo de los es- pañoles continúa siendo, esen- cialmente, de carácter interno, pues los viajes internacionales de los españoles apenas representaron en 2002 el 8,6 por 100 del total (cuadros n.^os1 y 2).

El segundo componente principal del sistema turístico se refie- re a la oferta de servicios turísti- cos. De esta forma, la creación de una planta de oferta de alojamiento receptiva se define como el primer elemento identificador de los destinos turísticos y, a escala estatal, permite establecer los primeros indicadores referidos a los aspectos de la sostenibilidad ambiental de la actividad turística, orientados a la superación de los umbrales de la capacidad de carga y a la presión sobre los recursos territoriales. En este sentido, diversos autores (Vera y Rico, 1995;

Iribas, 1995; Rico, 1998) han se- ñalado la tendencia hacia un mayor consumo de recursos naturales, de manera principal agua y suelo, por parte de aquellos modelos urbano-turísticos en los que predomina el alojamiento basado en las tipologías de viviendas frente a aquellos con una fuerte im- plantación de oferta hotelera.

La planta de alojamiento hotelero española ha mantenido un crecimiento constante durante el último decenio, tanto en el volumen de plazas ofertadas como en

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el número de los establecimientos, a un ritmo ligeramente su- perior al incremento de los flujos turísticos. Este aumento ha su- puesto la paulatina progresión de

la relación entre plazas de alojamiento turístico y población de derecho, incrementada en un 30 por 100 en los últimos nueve años (cuadro n.º 3).

Uno de los déficit más notables en los estudios territoriales sobre el turismo, particularmente grave al hacer referencia a los impactos ambientales de éste, es la carencia de información respecto a la oferta de alojamiento de carácter residencial en viviendas. El uso estacional de este tipo de oferta puede alcanzar en de- terminadas áreas turísticas, particularmente en sectores del Me- diterráneo, más del 90 por 100 del total de las pernoctaciones vacacionales, tanto en uso exclu- sivamente turístico como de segunda residencia, que quedan minusvaloradas a efectos esta- dísticos. Sin embargo, diversas aproximaciones al problema han puesto de manifiesto el marcado sesgo inmobiliario de la oferta de alojamiento, pues las plazas de alojamiento de carácter extrahotelero representan más del 94 por 100 del total, con un peso so- bresaliente de la oferta no distri- buida por canales turísticos (cuadro n.º 4).

2001 2002 2003

60

0 20 40

10

2000 50

30

Millones de turistas

1999 1998

1997 1996

1995

GRÁFICO 1

EVOLUCIÓN DE ENTRADAS DE TURISTAS EXTRANJEROS

Fuente: IET, INE.

CUADRO N.º 1

NÚMERO DE VIAJES DE LOS ESPAÑOLES POR TIPOLOGÍA (2002)

Número de viajes Porcentaje

Turístico ... 43.834.685 35,30

Segunda residencia ... 80.512.847 64,70

Total viajes... 124.347.532 100,00

Fuente: FAMILITUR, IET.

CUADRO N.º 2

NÚMERO DE VIAJES DE LOS ESPAÑOLES POR DESTINO (2002)

Número de viajes Porcentaje

Turismo emisor... 3.748.093 8,60

Turismo interno... 40.086.592 91,40 Total ... 43.834.685 100,00

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Durante el período 1992-2000 s e c o n s t r u y e ro n e n E s p a ñ a 3.096.870 viviendas, de las que 1.316.208, más del 42 por 100 (4), lo fueron en las provincias si- tuadas a lo largo del Arco Medi- terráneo, principal región turísti- ca española (Costa Brava, Costa Dorada, Costa del Azahar, Cos-

ta Blanca, Costa Cálida, Costa del Sol), y en las dos comunidades insulares, precisamente aque- llas regiones de mayor implanta- ción de la oferta de alojamiento extrahotelero.

Entre el turismo extranjero, existe un marcado predominio del

alojamiento hotelero, elegido, en 2003, por casi el 65 por 100 del total de los turistas, si bien es de destacar la marcada tendencia hacia el alojamiento en otros establecimientos, de manera especial el alojamiento en vivienda no reglada, que representa en 2003 un 25 por 100 del total, cuyo uso se ha incrementado en un 7 por 100 en los últimos seis años, en detri- mento de los establecimientos hoteleros (cuadro n.º 5).

Este perfil se ve modificado de forma sustancial al abordar el estudio del turismo interior, en el que el alojamiento en establecimientos hoteleros se reduce hasta el 25 por 100 del total de los viajes turísticos, con un claro predominio del alojamiento en vivienda en sus diversas tipolo- gías. Asimismo, este dato se ve reforzado si se consideran los viajes internos hacia las segundas residencias, que representaron, en 2002, el 64,70 por 100 del to-

CUADRO N.º 4

PORCENTAJE DE PLAZAS HOTELERAS Y EXTRAHOTELERAS SOBRE EL TOTAL DE LA OFERTA DE ALOJAMIENTO EN 1999

Comunidades Autónomas Plazas hoteleras Plazas extrahoteleras Total oferta Porcentaje de plazas Porcentaje de plazas de alojamiento (*) hoteleras extrahoteleras

Andalucía... 135.319 1.861.000 1.951.319 7 93

Aragón... 24.364 251.000 275.364 9 91

Asturias... 12.901 199.000 211.901 6 94

Baleares ... 260.247 544.000 804.247 32 68

Canarias... 90.717 596.000 686.717 13 87

Cantabria ... 14.860 149.000 163.860 9 91

Castilla-La Mancha ... 15.731 558.000 573.731 3 97

Castilla y León ... 34.083 791.000 825.083 4 96

Cataluña ... 197.962 1.784.000 1.981.962 10 90

Comunidad Valenciana... 78.210 2.219.000 2.297.210 3 97

Extremadura... 9.999 239.000 248.999 4 96

Galicia... 38.458 643.000 681.458 6 94

Madrid ... 49.490 521.000 570.490 9 91

Murcia ... 10.965 400.000 410.965 3 97

Navarra ... 6.695 75.000 81.695 8 92

País Vasco ... 13.023 195.000 208.023 6 94

La Rioja ... 3.327 59.000 62.327 5 95

Total... 996.351 10.833.000 11.461.620 9,19 94,51

(*) Se incluye estimación potencial de plazas en segunda residencia.

Fuente: López y Vera (2001).

CUADRO N.º 3

EVOLUCIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS Y PLAZAS HOTELERAS CATEGORÍA ORO

Total plazas Porcentaje Número Porcentaje Plazas/100

hoteleras de incremento establecimientos de incremento habitantes

1994 ... 812.328 4.621 2,019

1995 ... 811.355 -0,12 4.742 2,61 2,005

1996 ... 827.045 1,93 4.835 1,96 2,085

1997 ... 848.262 2,56 4.966 2,70

1998 ... 881.322 3,89 5.306 6,84 2,211

1999 ... 1.011.464 14,76 5.962 12,36 2,516

2000 ... 1.035.351 2,36 6.119 2,63 2,556

2001 ... 1.059.758 2,35 6.316 3,21 2,577

2002 ... 1.100.477 3,84 6.461 2,29 2,630

Fuente: INE.

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tal de los viajes de los españoles (cuadro n.º 6).

A partir de los datos referidos a las pernoctaciones generadas en los distintos tipos de alojamiento, el Ministerio de Medio Ambiente ha diseñado, dentro del Sistema Español de Indicadores Ambien- tales del Turismo, un indicador que pretende obtener la relación existente entre la población turística equivalente y la población total existente, evitando la distorsión estacional (5), de manera que se permita evaluar la presión que este tipo de población puede generar sobre el territorio. Si bien presen-

ta algunos déficit, como la no con- sideración de las pernoctaciones realizadas por turistas extranjeros en alojamientos de carácter no reglado, achacables fundamental- mente a la dificultad en la obten- ción de información estadística al respecto, este indicador, aplicable a diferentes escalas, permite evaluar el incremento potencial de la presión derivada de los flujos tu- rísticos. De su aplicación para el global de España en el año 2002 se extrae un valor de 5,50 por 100, si bien su verdadera utilidad se halla en los diferentes valores obtenidos a distintas escalas de análisis.

2. El ámbito autonómico:

la especialización de las regiones mediterráneas e insulares y la creciente diversificación territorial del turismo

El incremento de la escala de análisis hasta alcanzar el ámbito autonómico permite distinguir en España, tomando en considera- ción las variables básicas relativas a demanda y oferta, entre «regiones turísticas» y «regiones no turísticas». Las comunidades ri- bereñas del Mediterráneo (Cata- luña, Comunidad Valenciana y Andalucía, de manera especial), junto con las dos insulares, configuran el área regional de implan- tación turística, pues entre estas cinco comunidades suman el 75 por 100 de la oferta de alojamiento y generan más del 80 por 100 de las pernoctaciones turísti- cas (cuadro n.º 7), datos que se ven reforzados con el análisis de la oferta de carácter no reglado y de segunda residencia, y se vinculan con hegemonía del modelo turís- tico de sol y playa masivo.

La relación básica entre pobla- ción residente, flujos turísticos y oferta instalada (incluyendo segunda residencia), facilita la ob- tención de valores aproximativos de carácter global sobre la presión

CUADRO N.º 5

EVOLUCIÓN ENTRADAS DE TURISTAS SEGÚN TIPO DE ALOJAMIENTO

TOTAL AÑO 2000 TOTAL AÑO 2001 TOTAL AÑO 2002 TOTAL AÑO 2003

Valor Porcentaje Valor Porcentaje Valor Porcentaje Valor Porcentaje

Hoteles y similares ... 33.720.948 70,40 33.250.476 66,38 33.903.954 64,79 33.967.883 64,73 Vivienda gratuita ... 7.505.809 15,67 9.832.484 19,63 10.001.230 19,11 10.293.492 19,62 Vivienda alquilada ... 3.437.364 7,18 4.227.151 8,44 4.961.109 9,48 4.681.367 8,92 Otros alojamientos ... 2.928.010 6,11 2.688.879 5,37 3.346.455 6,40 3.402.048 6,48

Sin especificar ... 305.784 0,64 94.566 0,19 114.019 0,22 132.764 0,25

Total alojamiento... 47.897.915 100 50.093.555 100 52.326.767 100 52.477.553 100

Fuente: FRONTUR, IET.

CUADRO N.º 6

VIAJES TURÍSTICOS DE LOS ESPAÑOLES POR ALOJAMIENTO Y DESTINO (2002)

Tipo de alojamiento Número de viajes Porcentaje

Hoteles o similares... 10.224.027 25,50 Complejo turístico ... 109.267 0,30 Camping/caravana... 1.823.129 4,50 Vivienda propia/multipropiedad ... 5.680.448 14,20 Vivienda alquilada a particulares ... 3.230.824 8,10 Vivienda alquilada por agencia ... 879.918 2,20 Vivienda de familiares o amigos... 15.923.377 39,70 Especializados ... 846.857 2,10 Casa rural... 1.184.104 3,00 Otro tipo ... 184.641 0,50 Total... 40.086.592 100,00

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que éstos pueden ejercer sobre el territorio. De esta forma, las dos regiones insulares y la Comunidad Valenciana presentan los índices más elevados de relación entre las plazas de alojamiento y la pobla- ción de derecho, especialmente vinculado a las segundas residencias y a la oferta de carácter ex- tralegal en el caso valenciano. La dificultad que supone trabajar con grandes magnitudes territoriales se pone de manifiesto al analizar los casos de Castilla y León, Cas- tilla-La Mancha y Andalucía, con valores anormalmente elevados para ambas comunidades interio- res debido al importante volumen de segundas residencias asocia- das a un turismo rural o de interior de retorno, y relativamente bajo en el caso de la comunidad autónoma andaluza, que debe vincularse, necesariamente, al pa- pel distorsionante que, a efectos estadísticos, confiere un volumen demográfico tan importante como el andaluz (cuadro n.º 8). La primera de estas anomalías se ve, ló-

gicamente, corregida al considerar la relación entre la población de derecho y las pernoctaciones generadas en establecimientos re-

glados. El mayor peso de la oferta de alojamiento reglada, particularmente la hotelera, define a las dos comunidades insulares

CUADRO N.º 7

PLAZAS DE ALOJAMIENTO Y PERNOCTACIONES EN ESTABLECIMIENTOS TURÍSTICOS POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS 2003

PLAZAS DE ALOJAMIENTO PERNOCTACIONES

PERNOCTACIONES/PLAZAS

Total Porcentaje Total Porcentaje

Baleares... 237.178 11,37 60.288.944 17,57 254,19

Canarias ... 375.256 17,99 84.235.030 24,54 224,47

España... 2.086.081 100,00 343.205.784 100,00 164,52

Comunidad Valenciana... 220.898 10,59 34.551.886 10,07 156,42

Madrid ... 90.271 4,33 13.778.492 4,01 152,63

Andalucía ... 306.397 14,69 46.582.700 13,57 152,03

Cataluña ... 406.794 19,50 57.807.651 16,84 142,11

Murcia... 39.235 1,88 5.017.740 1,46 127,89

País Vasco... 29.047 1,39 3.650.557 1,06 125,68

Galicia ... 73.906 3,54 7.621.738 2,22 103,13

Cantabria ... 38.794 1,86 3.940.734 1,15 101,58

Aragón... 53.884 2,58 5.398.315 1,57 100,18

Castilla y León ... 80.106 3,84 7.748.306 2,26 96,73

Asturias ... 40.141 1,92 3.813.962 1,11 95,01

Extremadura ... 22.820 1,09 2.132.523 0,62 93,45

Navarra ... 19.287 0,92 1.799.714 0,52 93,31

Rioja (La) ... 11.864 0,57 1.091.336 0,32 91,99

Castilla-La Mancha ... 38.614 1,85 3.520.275 1,03 91,17

Fuente: INE.

CUADRO N.º 8

RELACIÓN ENTRE PLAZAS DE ALOJAMIENTO (HOTELERO, EXTRAHOTELERO Y SEGUNDA RESIDENCIA) Y POBLACIÓN DE DERECHO, 1999

Plazas de alojamiento Población de derecho Plazas/100 habitantes

Baleares... 804.247 798.246 100,8 Comunidad Valenciana... 2.297.210 4.010.048 57,3 Canarias ... 686.717 1.613.709 42,6 Murcia... 410.965 1.148.153 35,8 Castilla y León ... 825.083 2.464.331 33,5 Castilla-La Mancha ... 573.731 1.728.805 33,2 Cataluña ... 1.981.962 6.216.740 31,9 Cantabria ... 163.860 531.071 30,9 España... 11.461.620 39.960.708 28,7 Andalucía ... 1.951.319 7.241.726 26,9 Galicia ... 681.458 2.684.560 25,4 Extremadura ... 248.999 1.057.291 23,6 Rioja (La) ... 62.327 267.913 23,3 Aragón... 275.364 1.196.031 23,0 Asturias ... 211.901 1.063.142 19,9 Navarra ... 81.695 546.706 14,9 Madrid ... 570.490 5.185.986 11,0 País Vasco... 208.023 2.070.289 10,0

Fuente: INE, López y Vera (2001).

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como las que una mayor presión turística, en sentido estricto, reci- ben (cuadro n.º 9). Hecho que re- viste mayor importancia, si cabe, al tratarse de dos comunidades autónomas españolas en las que los recursos naturales son especialmente limitados y sensibles.

Entre los indicadores de pre- sión humana sobre el territorio, la relación establecida entre la po- blación estacional y la superficie de los espacios considerados de alto valor ecológico-paisajístico permite realizar una aproximación al potencial de afectación sobre estos ámbitos (cuadro n.º 10). El índice se establece considerando la superficie de los espacios que la Administración española ha in- cluido en la Lista Nacional de Lu- gares de Interés Comunitario, en cumplimiento de la Directiva Há- bitats de la Unión Europea, y la población turística equivalente en cada comunidad autónoma, defi- nida en las páginas anteriores. Si bien no todos los turistas visitan estos espacios de gran valor ambiental, el dato del indicador se- ñala los riesgos potenciales deri- vados de la frecuentación turística, e identifica los ámbitos regionales que precisan de mayores es- fuerzos en el diseño de políticas de protección y control, así como en asignación de servicios y equipamientos que implementen la necesaria integración de los usos turísticos y recreativos sin que ello suponga una amenaza para la preservación de estos espacios.

3. Modelos territoriales turísticos a escala local y definición de indicadores ambientales

La escala local se configura como el marco espacial idóneo para el estudio de los problemas ambientales generados por la actividad turística. En ella se identi-

fican con mayor claridad los impactos territoriales del turismo y resulta de menor complejidad la obtención de información de base

que permita el diseño, puesta en marcha y seguimiento de sistemas de indicadores ambientales.

Asimismo, se trata de la escala

CUADRO N.º 9

RELACIÓN ENTRE PERNOCTACIONES EN ESTABLECIMIENTOS TURÍSTICOS Y POBLACIÓN DE DERECHO 2003

Pernoctaciones Población Pernoctaciones/

habitante

Baleares... 60.288.944 947.361 63,639 Canarias ... 84.235.030 1.894.868 44,454 Cataluña ... 57.807.651 6.704.146 8,623 Total nacional... 343.205.784 42.717.064 8,034 Comunidad Valenciana... 34.551.886 4.470.885 7,728 Cantabria ... 3.940.734 549.690 7,169 Andalucía ... 46.582.700 7.606.848 6,124 Aragón... 5.398.315 1.230.090 4,389 Murcia... 5.017.740 1.269.230 3,953 Rioja (La) ... 1.091.336 287.390 3,797 Asturias ... 3.813.962 1.075.381 3,547 Castilla y León ... 7.748.306 2.487.646 3,115 Navarra ... 1.799.714 578.210 3,113 Galicia ... 7.621.738 2.751.094 2,770 Madrid ... 13.778.492 5.718.942 2,409 Extremadura ... 2.132.523 1.073.904 1,986 Castilla-La Mancha ... 3.520.275 1.815.781 1,939 País Vasco... 3.650.557 2.112.204 1,728

Fuente: INE.

CUADRO N.º 10

DENSIDAD DE TURISTAS EN SUPERFICIE LIC (2000) Población turística Superficie

PTE/Ha. LIC equivalente (PTE) terrestre LIC

Baleares... 193.534,4 23.534 8,22 País Vasco... 100.915,9 87.403 1,15 Madrid ... 322.097,8 317.514 1,01 Canarias ... 274.474,1 283.627 0,97 Comunidad Valenciana... 212.194,9 367.771 0,58 Cataluña ... 330.365,5 618.685 0,53 Murcia... 41.814,9 117.845 0,35 España... 2.075.512,1 8.400.594 0,25 Aragón... 46.516,9 212.877 0,22 Galicia ... 60.523,8 313.648 0,19 Asturias ... 38.072,2 216.012 0,18 Cantabria ... 13.961,4 118.712 0,12 Andalucía ... 257.076,5 2.384.652 0,11 Navarra ... 19.836,5 238.851 0,08 Castilla y León ... 81.937,4 1.102.658 0,07 Rioja (La) ... 11.728,0 166.520 0,07 Castilla-La Mancha ... 46.797,8 1.168.848 0,04 Extremadura ... 23.517,6 661.437 0,04

Fuente: Ministerio de Medio Ambiente.

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básica para el desarrollo de polí- ticas operativas y planes correc- tores, y para la aplicación de instrumentos de ordenación del territorio y de planificación ambiental y turística.

Sin embargo, la propia complejidad y diversidad del fenóme- no turístico en su plasmación territorial municipal, debido a la multiplicidad de factores que inter- accionan en el sistema turístico local (medio físico ecológico, grado de madurez en el desarrollo turís- tico, tipo de recursos puestos en valor), exige, para la definición de un sistema de indicadores ambientales, una atención a priori sobre la configuración del modelo territorial, pues ésta no sólo resulta de las fórmulas turísticas desa- rrolladas (turismo litoral, turismo urbano y metropolitano, turismo rural, ecoturismo) sino del tipo de implantación (modelos intensivos, extensivos) o de los propios agentes turísticos actuantes. En este sentido, el Proyecto Metasig (2001) identifica como integrantes del modelo territorial turístico, como consideración previa, al menos seis áreas temáticas (6), como punto de partida para la definición de los elementos que deben incorporar- se en un sistema de indicadores ambientales a escala local.

En una primera aproximación, en el caso de los municipios litorales, englobados dentro del de- nominado modelo turístico de sol y playa masivo y con alto grado de madurez, deben considerarse indicadores de presión territorial (presión humana, cambios en los usos del suelo, consumos energé- ticos, consumo de agua potable, generación de residuos) puestos en relación con indicadores de identificación de los modelos territoriales turísticos implantados.

En este sentido, es posible distinguir entre destinos turísticos en sentido estricto, en razón del ni-

vel de prestación de servicios tu- rísticos alcanzado y del volumen de plazas turísticas implantadas, y espacios vacacionales, definidos por la alta concentración de plazas en vivienda y apartamentos que se vinculan en alto grado con el fenómeno de segunda residencia, pues las implicaciones sobre diversos indicadores de presión tu- rística son notables. El consumo de recursos naturales básicos, como suelo y agua, se incremen- ta notablemente en el caso de destinos vacacionales, al tiempo que la gestión de redes de infraestruc- turas puede resultar más comple- ja y costosa. Por otra parte, el fac- tor estacional se ve notablemente reducido en destinos turísticos, con las consecuentes implicaciones sobre la dimensión social del propio desarrollo sostenible de la actividad y la gestión de infraestructu- ras y servicios (cuadro n.º 11).

En el caso de modelos turísti- cos asociados a estructuras urba- nas y metropolitanas, resulta más apropiado considerar con especial atención, como elementos clave de las políticas de gestión, la diferente tipología de la demanda turística y sus particularidades de comportamiento como consumi- dores de ocio, las fórmulas de ac- ceso a la ciudad, la organización de la visita, la oferta turística de la que hacen uso, los recursos principales que visitan, los flujos y re- corridos turísticos y la evaluación de capacidades de carga. En este sentido, resulta de especial interés la distinción entre las visitas y los flujos generados por los turistas y aquellos producidos por excur- sionistas (7).

Las prácticas turísticas desa- rrolladas en el medio rural que suponen un incremento de la fre- cuentación turística precisan de especial atención en áreas como la protección medioambiental (riesgo de degradación de los re-

cursos naturales), la preservación de los rasgos culturales autócto- nos, debido al riesgo de banali- zación y adulteración de éstos, y los cambios sobre la propia estructura económica local, dado el peligro subyacente de la mono- funcionalización turística y la necesidad de mantener una gestión del paisaje, para los que resulta esencial la pervivencia de actividades tradicionales (agroforesta- les, ganaderas).

III. PRINCIPIOS E

INSTRUMENTOS PARA LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN SOSTENIBLE DEL TURISMO

Se ha venido insistiendo en el hecho de la dimensión territorial y ambiental del desarrollo turístico como parte de un sistema que in- tegra distintas perspectivas de aná- lisis, orientadas a gestionar las relaciones entre valores intrínsecos del espacio receptor y el sistema turístico. Entre estas perspectivas (Ivars, 2003), se encuentra el aná- lisis y valorización de los recursos turísticos como sustentadores del potencial de cada lugar (8), las consecuencias espaciales del proceso de implantación turística y su integración en la estructura regional/local, la distribución territorial de los flujos y movimientos de visitantes, las tipologías de espacios turísticos resultantes de las relaciones entre oferta y demanda, la evolución de los destinos y su adaptación a nuevos supuestos de competitividad turística, e incluso la identidad territorial y la imagen de los lugares como parte esencial de su atractivo (9).

Desde la perspectiva del análi- sis espacial, interesa ahora co- mentar el interés y la utilidad de algunas técnicas e instrumentos que sirven en la planificación y ges- tión sostenible del turismo (10).

(10)

Con esta finalidad, se entiende la necesidad de integrar la planifi- cación en la gestión pública del turismo, especialmente por las posibilidades que ofrece el marco autonómico y la escala local, desde la consideración misma del turismo en la política de desarrollo regional y local como instrumen- to de desarrollo territorial (Ivars, 2003). Por lo demás, la apuesta por la planificación, y la consi- guiente aprobación y gestión de instrumentos de ordenación territorial con contenido turístico, no justifican la proliferación de un arsenal de medidas con notables duplicidades, solapamientos y complejidad entre planes e instrumentos con un objetivo simi- lar (11).

1. Planificación turística y planificación del territorio:

principios y modelos de intervención

Con el propósito de ordenar el turismo desde su dimensión territorial, desde perspectivas de sostenibilidad y equilibrio, se han aprobado instrumentos en el marco de leyes de contenido territorial y urbanístico (12), en especial en CC.AA. con un elevado grado de especialización turística que tratan de reorientar el modelo de implantación hacia supuestos más cualitativos, introduciendo pautas de ocupación más selectivas (Ro- ger, 2002) y nuevas regulaciones instrumentales que encaucen ade-

cuadamente los proyectos y actuaciones futuras, o corrijan las deficiencias estructurales de los espacios tradicionales del turismo.

Razquín Lizarraga (2002: 116 y ss.) delimita, dentro de la política turística, dos tipos de instrumentos de planificación: los de orde- nación y los referidos a promo- ción del turismo. A los efectos de un análisis desde la vertiente territorial, interesan los primeros, por cuanto regulan las actividades turísticas y los recursos que las fundamentan. Centrados, pues, en los planes de ordenación, el re- ferido autor establece una clasifi- cación, para las CC.AA. españolas, basada en el distinto grado de in- terrelación entre la planificación turística y la ordenación del territorio. De este modo, se diferen- cian: a)los modelos donde la pla- nificación turística se inserta de forma plena en la planificación territorial, como es el caso de Ba- leares y Canarias; b)los espacios regionales donde la planificación turística se coordina con la plani- ficación territorial, entre los que incluye País Vasco, Asturias, An- dalucía y Galicia, y c)un tercer gru- po, donde aparecen CC.AA. en las cuales la planificación turística se plantea independientemente de la planificación del territorio, como Castilla y León, Extremadura, Ma- drid y La Rioja, regiones donde la actividad turística se planifica desde su contenido económico o como estrategia de desarrollo regional.

A la hora de evaluar el estado de la cuestión en cuanto a planes aprobados, el mismo autor reconoce que «la práctica es más difí- cil que los textos legales, y puede verse el incumplimiento generali- zado de la puesta en marcha de los planes de turismo» (Razquín, 2002: 143). Así, aun existiendo un marco general de planificación en la legislación turística o en la de contenido territorial, son escasos los instrumentos aprobados para afrontar la implantación del turismo en el territorio. Entre éstos destaca la puesta en marcha del Plan de Ordenación de la Oferta Turís- tica de Baleares (1995, con modi- ficaciones posteriores), para la Isla de Mallorca, que supuso un precedente notable por la introduc- ción de preceptos novedosos en el espacio turístico (regulación de densidades, técnicas de intercam- bio de aprovechamiento y recon- versión, áreas consolidadas o saturadas). En cuanto a la legislación que relaciona intrínsecamente los contenidos turísticos, territoriales y urbanísticos, destaca la aproba- ción de planes insulares de orde- nación en Canarias (13), que se sustenta, al menos doctrinalmen- te, en el uso racional del territorio y los recursos. Si bien la cuestión clave reside en la determinación de los procedimientos de desarrollo de los instrumentos y la re- solución de los niveles competenciales implicados, así como su coordinación con los agentes empresariales (Razquín, 2002: 147).

De hecho, en algunas CC.AA. está

CUADRO N.º 11

INDICADORES COMPARATIVOS ENTRE DESTINO TURÍSTICO Y VACACIONAL (2001)

PLAZAS TURÍSTICAS REGLADAS PLAZAS EN VIVIENDA Y SEGUNDA RESIDENCIA

TOTAL PLAZAS ÍNDICE ESTACIONALIDAD

Número Porcentaje Número Porcentaje

Benidorm ... 60.545 31,77 130.000 58,23 190.545 2,01

Torrevieja ... 5.310 1,74 300.000 98,26 305.310 4,55

Fuente: Agencia Valenciana del Turismo, INE, elaboración propia.

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prevista la planificación de los espacios turísticos (caso de la Co- munidad Valenciana, en su Ley de Turismo, título IV), pero la forma en que se plantea limitará, por ra- zones competenciales, las posibilidades de establecer principios para la planificación del territorio.

De modo que prevalece la consi- deración del turismo desde un enfoque sectorial, insuficiente para su gestión sostenible.

Un caso especialmente significativo, por el apoyo social y los principios doctrinales que lo sus- tentan, es el proceso de elabora- ción y aprobación del Plan Insular de Menorca, por parte de su Con- sell Insular, que sitúa a esta isla en la vanguardia en cuanto a planteamientos metodológicos y apuesta por un proyecto territorial sostenible (14). El marco jurí- dico que establecen la Ley de Ordenación del Territorio y las Di- rectrices de Ordenación Territo- rial (1999) permite formular un instrumento argumentado en el paradigma de la sostenibilidad en una isla declarada Patrimonio de la Humanidad, cuyo objetivo es armonizar de forma eficaz los recursos naturales, humanos y eco- nómicos. Sin duda, los criterios para la configuración del modelo territorial van a ser determinan- tes, entre otros aspectos, en el modelo turístico que se configura en la isla, ya que se reconoce que esta actividad es una de las piezas clave del sistema socioeconómico, pero precisa de medidas correctoras que «modifiquen el sistema actual» (Consell Insular, 2003: 87).

Para ello se opta por una limita- ción de la actividad, un cambio de tipologías de alojamiento y la ge- neración de elementos de oferta complementaria (15).

En el marco de los instrumentos, técnicas y herramientas de contenido territorial orientados a la planificación del turismo, surge

la preocupación y el debate sobre los límites al crecimiento de la actividad, particularmente en regiones y espacios insulares donde la implantación del turismo es un hecho territorial determinante y en las que el nivel de saturación y densidad de los modelos de im- plantación genera reacciones en el seno de la sociedad local. Este tipo de debates, argumentados en el paradigma de la sostenibilidad, han cristalizado en normativas que establecen moratorias(Ca- narias, Isla de Mallorca), con las consiguientes restricciones al incremento del número de plazas turísticas o a los procesos de cons- trucción y ocupación del suelo, aunque en algún caso se trata de medidas cautelares o se concretan específicamente en las áreas consideradas saturadas a efectos urbanísticos o de alojamiento tu- rístico. Por lo general, su aplica- ción no está exenta de debate, e incluso de interposición de recursos desde los propios ayuntamientos, que ven en ellas un problema competencial y, sobre todo, una merma de sus fuentes de in- gresos. Por tanto, cualquier ini- ciativa en este sentido requiere un elevado grado de compromiso entre agentes sociales y económicos y administraciones.

2. La capacidad de carga como instrumento para la gestión sostenible de los destinos turísticos El concepto de capacidad de carga ha ido difundiéndose en la actividad turística, en el contexto del debate académico y técnico sobre los límites al crecimiento de esta actividad en espacios receptores (16). Como objetivo, trata de determinar cuándo comienza la congestión y los estrangula- mientos en el desarrollo turístico y, aunque se utiliza con asiduidad desde el punto de vista teórico, es

menos frecuente encontrarlo en investigaciones aplicadas, incluso se considera un concepto ambi- guo (Vera y otros, 1997). No obstante, el control del número de visitantes es un recurso común en espacios naturales protegidos, monumentos históricos y eventos de afluencia masiva.

El concepto varía según los ex- pertos, o al menos los parámetros e indicadores utilizados para su determinación (17). Incluso para algunos autores existen diferentes acepciones de capacidad de carga turística. Pero, en su sentido más convencional de número máximo de turistas que pueden ser acomodados en un destino geográfico, su determinación se ha venido realizando mediante indicadores referidos a volumen (turistas por unidad de tiempo), densidad (número de turistas por hectárea para diferentes actividades y localizaciones; por ejemplo, la relación entre turistas y superficie de playa) y la relación con la población local (proporción entre turistas y residentes permanentes) (esquema 1).

A pesar de las limitaciones de aplicación práctica y de su escasa aceptación, el concepto de capacidad de carga se ha visto favore- cido por el auge del paradigma de la sostenibilidad, ya que, sin duda, la noción de capacidad se encuentra íntimamente ligada a la de sostenibilidad. Butler (1997) afirma que sin límites a la capacidad de los destinos no existen ga- rantías de un turismo sostenible, aunque reconoce que las estrategias de gestión del crecimiento pueden paliar los efectos negati- vos de la presión turística y recrea- tiva sobre el territorio. Este mismo autor aporta cuatro causas que explican la falta de acepta- ción del concepto de capacidad en la gestión turística: diferentes usuarios generan diferentes tipos

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de impactos, desautorizando el enfoque de la capacidad numéri- ca; el turismo es una forma de libre empresa donde las reglamen- taciones tienden a reducirse; en muchos destinos la responsabili- dad sobre la calidad de los recursos no es muy clara, y por último, la noción de capacidad implica la negación del crecimiento a partir de un determinado umbral, cir- cunstancia que se percibe, desde el ámbito público y privado, como la pérdida de beneficios potenciales. En todo caso, una cuestión que destaca es que su reducción a un umbral numérico máximo de capacidad constituye una simpli- ficación abusiva, útil para denos- tar esta técnica.

La evaluación de la capacidad de carga ha tendido a considerarse como un indicador de sostenibilidad (Ivars, 2003) y se ha convertido en una referencia esencial de las técnicas de planifica- ción y gestión turística, al identi- ficarse con el uso óptimo de los recursos, es decir, el límite desea- ble del desarrollo, y contraponer- se a los espacios turísticos caren-

tes de una planificación eficiente;

sobre todo, los destinos litorales tradicionales. Este planteamiento incluye parámetros de orden físi- co-ecológico, sociodemográfico, económico y político en el cálcu- lo de la capacidad de carga que acercan de manera incuestiona- ble el concepto a los principios de la sostenibilidad.

Entre las metodologías em- pleadas, el PAP/RAC(1997) intenta incorporar la evaluación de la capacidad de carga, en un modelo de gestión integrada de zonas costeras, con carácter de investi- gación piloto. Con esta finalidad, recurre a la obtención de infor- mación asimilable a un sistema de indicadores para el análisis y ca- racterización del espacio objeto de estudio, la definición de es- tándares de crecimiento (densidad de la oferta de alojamiento, densidad de los usuarios en las playas, …) y el diseño de escenarios, concebidos como opcio- nes de desarrollo turístico que se concretan en la cuantificación de los nuevos alojamientos, en can- tidad y calidad, la densidad de

usuarios en las playas, o una pro- puesta de zonificación de usos del suelo. Esta metodología plantea una relación directa entre los conceptos de capacidad de carga, desarrollo sostenible y escenarios alternativos de desarrollo, según recoge el esquema 1 (Proyecto Metasig, 2001).

La prevalencia del sentido de limitación física tiene todo su fun- damento cuando se trata de espacios protegidos y patrimonio cultural (García Hernández, 2003), en los que la frecuentación in- discriminada traería consigo consecuencias irreversibles (18). Es el caso del turismo en ciudades his- tóricas, donde la gestión de flujos de visitantes tiene una importancia capital (Calle Vaquero, 2002), de manera que la deter- minación de la capacidad de carga trata de hacer frente a los de- terioros que se producen por la frecuentación masiva en el patrimonio cultural, calidad medio ambiental y equilibrio funcional de la ciudad, aspectos que, de no tomarse medidas de gestión de la afluencia, suponen el declive de la actividad y la decadencia de la propia ciudad.

En suma, durante los últimos años, el rápido crecimiento del turismo y la necesidad de gestionar los flujos de afluencia en cualquier política de desarrollo de la actividad han llevado a la necesidad de establecer la capacidad de acogi- da mediante la combinación de criterios económicos, sociales y fí- sico-ecológicos. La utilidad del concepto capacidad de carga está precisamente en la posibilidad de establecer límites aceptables en la explotación de los recursos. Ade- más permite estructurar una estrategia de desarrollo que debe trasladarse necesariamente a una programación del crecimiento urbano-turístico y a una asignación coherente de los usos del suelo.

DESARROLLO LIBRE DESARROLLO INTENSIVO

OPCIÓN MODERADA DE TURISMO ALTERNATIVO OPCIÓN EXTREMA DE TURISMO ALTERNATIVO DESARROLLO SOSTENIBLE SATURACIÓN

COMPLETA

MÁXIMO

MÍNIMO

SIN TURISMO

CAPACIDAD DE CARGA

Adaptado de PAP/RAC (1997)

ESQUEMA 1

ESCENARIOS ALTERNATIVOS, CAPACIDAD DE CARGA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Fuente: Proyecto Metasig, 2001.

(13)

A la hora de su aplicación, desde la dimensión ecológica inicial en la determinación de los lími- tes, se pasa a integrar otros pará- metros, entre los que se llega a incluir la misma calidad de la experiencia turística. Es decir, se trata de insertar la capacidad de carga en la estrategia de gestión del desarrollo sostenible por parte de las comunidades locales. Sin duda, el tema más importante remite a la gestión de la capacidad de carga turística y al grado de consenso social que requiere su aplica- ción (Vera y otros, 1997).

3. Agendas Locales 21:

los principios de la sostenibilidad en la gestión municipal

No se trata de un instrumento específico para los espacios turís- ticos, pero destaca e incluso se ha popularizado entre los métodos más operativos surgidos del Plan de Acción aprobado en la Cumbre de Río-92 y reforzado, en el ám- bito europeo, por la Carta de Aal- borg(1994) (19): las Agendas Lo- cales 21 se presentan como uno de los modelos de planificación de referencia para la consecución del desarrollo sostenible. De hecho, el número creciente de ciudades adheridas resulta ilustrativo del interés en aplicar este método de trabajo, aunque su resultado ofrece un panorama de luces y sombras.

Como herramienta de trabajo en aras de la sostenibilidad, la Agenda Local establece un modelo integrador de las distintas dimensiones de la sostenibilidad (ambiental, económica y socio- cultural), cuya particularidad reside en que se apoya y desarrolla en el ámbito local, de forma que abarca todo el territorio al que alcanza la gestión municipal y las actividades que en éste se locali-

zan, al tiempo que promueve los procesos de participación social y adopta un enfoque estratégico;

aunque es cierto que las determi- naciones de una Agenda Local 21 no son vinculantes, pero el grado de consenso alcanzado las avala para su incorporación en los distintos instrumentos normativos de carácter territorial, ambiental o sectorial. De hecho, es habitual que una Agenda Local 21 se acompañe de un proceso de revi- sión del planeamiento urbanísti- co o de la elaboración de un plan estratégico.

El proceso de planificación basado en la aplicación de la Agen- da 21 (20) se inicia con la adop- ción de una filosofía basada en la participación social, para proce- der a la identificación de problemas, establecimiento de objetivos y priorización de aquéllos. Las fa- ses centrales del proceso (identifi- cación de problemas, establecimiento de objetivos y diseño del Plan de Acción) pueden integrar- se en una auditoría ambiental municipal o ecoauditoría, como parte de dicho proceso (21). Respecto a los objetivos y las actuaciones seleccionadas, se combinan en programas de actuación que se formalizan y aprueban definitiva- mente con la estructura de un Plan de Acción Local cuya ejecución va acompañada de la evaluación y el seguimiento de los resultados (Pro- yecto Metasig, 2001).

4. Sistemas de gestión medioambiental en destinos turísticos La aplicación de los sistemas de gestión ambiental (22) tiene su ori- gen en las empresas del sector in- dustrial, al igual que las iniciativas de normalización internacional de dichos sistemas (23). Pero, como ha ocurrido con los sistemas de gestión de calidad, los de gestión

ambiental han ido implantándose progresivamente en empresas de servicios. En la actividad turística, estos sistemas se han adaptado en algunas empresas de mayor di- mensión (cadenas hoteleras, sobre todo), pero pronto ha surgido la necesidad, considerando las interrelaciones entre las empresas y el entorno territorial, de crear sistemas aplicables al espacio turísti- co. Sin embargo, los sistemas de gestión ambiental diseñados para empresas presentan dificultades evidentes para su aplicación en áreas turísticas debido a la diversidad de procesos y agentes que interactúan en el territorio. Como se recoge en el Proyecto Metasig (2001), la ampliación creciente de los sistemas de normalización a todo tipo de organizaciones, pa- tente en el nuevo Reglamento

EMAS, supone un paso intermedio en la aplicación de estos sistemas a los espacios turísticos, puesto que promueve su aplicación a los ayuntamientos, en tanto que or- ganización administrativa del municipio, cuyas actividades y servicios pueden generar impactos en el medio ambiente.

Los principios de los sistemas de gestión medioambiental apli- cados a escala local tienen como finalidad el diseño de instrumentos para detectar y dar solución a los problemas ambientales de las zonas turísticas con el establecimiento de un sistema de ecoau- ditorías territoriales para la eva- luación y mejora ambiental de los destinos turísticos. En esta misma línea operan los planes de acción ambiental de destino turístico (Blázquez, 1999), cuya metodolo- gía, combinación de trabajos téc- nicos y procesos de consulta, fi- naliza con la implantación del Plan de Acción Ambiental (esquema 2).

En el plano internacional, el Consejo Mundial del Turismo y los Viajes (WTTC) ha creado el distin-

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tivo Green Globe 21para destinos, que está basado en la mejora de la gestión ambiental a partir de una Evaluación Ambiental Estratégica, la definición de un Plan de Acción y el control de éste por parte de especialistas acredi- tados. El grado de implantación de este programa es todavía mo- desto, aunque constituye una ini- ciativa con cierto reconocimiento internacional.

En España, el precedente más inmediato es el proyecto «Muni- cipio Verde», iniciado en 1999 y fi- nanciado por la Dirección General de Turismo, en colaboración con la Federación Española de Muni- cipios y Provincias, que ha dado lugar a la Guía de gestión me- dioambiental para municipios tu- rísticos: Proyecto Municipio Ver- dey, en una segunda etapa, con la denominación «Municipio tu- rístico sostenible», a la Guía para la implantación de un sistema de

gestión medioambiental en mu- nicipios turísticos.

El balance es relativamente in- teresante, como experiencia y referencia metodológica, pero la im- plantación del sistema está siendo muy limitada, además de que no engloba el territorio municipal como sistema, sino al ayunta- miento como organización y a las actuaciones con incidencia ambiental que de éste derivan.

Para la puesta en marcha de estos sistemas es imprescindible disponer de una información ambiental amplia, fiable y debida- mente estructurada, lo cual remite a la necesidad de desarrollar un sistema de indicadores de sostenibilidad (Proyecto Metasig, 2001).

La aplicación de estos sistemas se encuentra limitada por las carencias de información de calidad y por la necesidad de seleccionar los datos y estructurarlos debida-

mente, para que el sistema alcance la eficacia deseada. En lo que no parece haber dudas es en la utilidad de disponer y gestionar un conjunto de indicadores, previamente depurado y actuali- zable, como forma de contribuir a un mejor conocimiento de la realidad ambiental del espacio de destino turístico.

IV. CONCLUSIÓN

La consideración de la dimen- sión territorial y medioambiental es un hecho determinante, tanto para la configuración de los espacios de destino turístico como para garantizar su competitividad.

Este planteamiento requiere una atención a los procesos de im- plantación de la oferta y a los instrumentos que materializan el turismo en el territorio. El auge del paradigma de la sostenibilidad y la misma necesidad de evitar dete- rioros irreversibles, con la consi- guiente pérdida de eficiencia eco- nómica de un destino, justifica el interés por afrontar el desarrollo del turismo desde parámetros de preservación ambiental, equidad social, calidad de vida y respeto a la identidad cultural. Para ello se dispone de instrumentos y herramientas, más o menos operativas, que pueden implantarse desde la escala regional y local.

NOTAS

(1) La creciente importancia de la calidad ambiental en la elección de destinos vacacionales impregna la estrategias de los touropera- dores. Un ejemplo reciente y muy significativo es el de TUI—principal operador alemán—, al suspender sus programas vacacionales hacia la Comunidad Valenciana y la provincia de Alme- ría por considerar que «la oferta no se corres- ponde con los gustos de los turistas alemanes», por su rechazo a la masificación urbanística que sufren determinados tramos del litoral español.

Diferentes medios de comunicación de Gran Bretaña, Holanda y Suiza vienen criticando desde hace años la destrucción y masificación del litoral. Existe incluso un rechazo que afecta al re- sidencialismo, cuya opinión la expresa, entre Adaptado del Ministerio de Economía y Hacienda (1999)

EVALUACIÓN MEDIOAMBIENTAL INICIAL

ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN MEDIOAMBIENTAL

VERIFICACIÓN MEDIOAMBIENTAL DECLARACIÓN MEDIOAMBIENTAL

AUDITORÍA DEL SISTEMA

VERIFICACIÓN DE RESULTADOS Y ACCIONES CORRECTORAS ESTABLECIMIENTO DE UN CONTROL OPERACIONAL DEFINICIÓN DEL ALCANCE DE IMPLANTACIÓN DEL SISTEMA

SISTEMATIZACIÓN Y DIFUSIÓN DE LA POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL

ESQUEMA 2

PROCESO DE IMPLANTACIÓN DE UN SISTEMA DE GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL

Fuente: Proyecto Metasig, 2001.