Los órganos de gobierno universitario: estructura y reparto del poder institucional.

El concepto de gobierno es diferente del concepto de gestión, que aplicado a las universidades se refiere “a la puesta en marcha de sus objetivos colectivos salvaguardando el cumplimiento de las normas establecidas, y atendiendo siempre a los criterios de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de sus servicios” (Eurydice, 2008: 12).

En esta tesis doctoral, el gobierno de las universidades es analizado a partir de los órganos que desempeñan las funciones de dirección, administración y representación en aplicación de las prerrogativas legales que les habilitan para el desarrollo de los poderes ejecutivo y normativo.

2.4. Los órganos de gobierno universitario: estructura y reparto del poder institucional.

El modo en que se distribuye el poder institucional en un sistema político y en una organización es una cuestión relevante que ha llamado la atención de teóricos de la política, la sociología o la dirección de organizaciones.

La distribución del poder institucional en las organizaciones académicas proporciona información del poder formal que tienen cada uno de los actores que intervienen en su administración y gobierno, pero también de cómo se organiza internamente entre sus estructuras de dirección.

Por ejemplo, que el poder organizativo esté distribuido entre los distintos niveles de autoridad más o menos horizontalmente/verticalmente incide claramente sobre sus estructuras decisionales y sobre el tipo de gobierno resultante.

En los sistemas políticos, se organicen democráticamente o no, el poder aparece más o menos concentrado dependiendo de si es monopolizado en un solo órgano de gobierno o si permanece distribuido entre los distintos subsistemas o niveles.

Una visión ampliamente sostenida dentro de la Ciencia Política considera que una división de poderes y/o un sistema de pesos y contrapesos contribuye a la calidad de un sistema político evitando los riesgos asociados a una concentración de poderes, y otorgando una mayor legitimidad a las decisiones que se toman.

Otros, en cambio, argumentan que una concentración de poderes permite a las organizaciones actuar y responder más rápida y eficazmente a los desafíos a los que se enfrentan, cuestionando que una participación más pluralista produzca más eficiencia en los procesos de toma de decisiones. En el contexto organizativo de las universidades la concentración de poderes ha sido descrita como positiva por su protección del profesorado, y porque contribuye a diseñar estrategias diferenciadas, y a dinamizar sistemas frecuentemente inmóviles y reactivos (De Boer & Denters, 1999).

En Ciencia Política, el concepto de gobierno ha estado asociado, casi siempre, al reparto del poder institucional dentro de los sistemas políticos de los países. La literatura académica que ha analizado los sistemas políticos ofrece taxonomías y tipologías

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diversas que son útiles para categorizar cómo se distribuye el poder institucional en su interior.

En los regímenes políticos que presentan una democracia consolidada, la morfología de las formas de gobierno contempla tres opciones: la parlamentaria, la presidencialista y la mixta.

El gobierno parlamentario tiene una legitimidad directa al disponer de un órgano que es elegido directamente por la ciudadanía. Presenta una naturaleza colegiada; es elegido por el parlamento; y está formado por el Primer Ministro-Presidente que lo lidera y por sus ministros. Uno de sus rasgos fundamentales es la existencia de mecanismos recíprocos de control entre el órgano ejecutivo y legislativo como son la capacidad de disolución de la asamblea para el primero, y la moción de censura al gobierno para el segundo.

El gobierno presidencialista, por su parte, posee una doble legitimidad al disponer de dos órganos que son directamente elegidos por la ciudadanía. Asimismo, cuenta con un poder ejecutivo monista que es elegido mediante sufragio universal, y su rasgo fundamental es que su funcionamiento institucional está basado en la plena separación de poderes, lo que convierte en innecesaria la aplicación de mecanismos de control. Por último, la forma mixta de gobierno, semipresidencialista o semiparlamentario, presenta un carácter híbrido al mostrar rasgos típicos de las anteriores modalidades de gobierno, como, por ejemplo, ciertos mecanismos de control que buscan suavizar el poder presidencial o el parlamentario según corresponda.

La traslación de estas modalidades de gobierno al contexto de las universidades permite categorizar los posibles regímenes de gobierno universitario que pueden observarse. Un gobierno universitario de tipo parlamentario cuenta con distintos órganos de representación de los distintos intereses de sus grupos sociales -el Senado Académico, el Consejo de Universidad, o el Claustro Universitario son algunos ejemplos-. Además de la función representativa, estos órganos son los responsables de la elección, nombramiento y/o designación del rector o figura que ostenta el poder ejecutivo, quién le rinde cuentas y se responsabiliza de sus acciones.

Uno de sus rasgos fundamentales es el ejercicio del control al gobierno universitario que también recae en los órganos ya mencionados, quienes normalmente están dotados de una potestad legal para cesar del cargo al rector, quién normalmente necesita contar con la confianza de los miembros de dichos órganos colegiados que son quienes disponen de los procedimientos legales para interrumpir su mandato.

En un gobierno universitario de tipo presidencialista, su Presidente o Rector26 _tiene capacidad para actuar con plena independencia respecto al resto de órganos con los que

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En algunos de los regímenes europeos de gobierno universitario (e.g. Alemania, Países Bajos y Reino Unido) que pueden ser categorizados como presidencialistas (o semipresidencialistas), se observa una bicefalia en el ejecutivo al existir una doble figura coporativa: la del Rector Académico como máximo cargo que representa institucionalmente a la Universidad; y la del Presidente o Canciller como responsable superior de la administración y de la gestión en la Universidad, pero también como delegado institucional del Estado dentro la Universidad entendida como entidad de servicio público.

En el contexto de la administración y gobierno de las universidades, la distinción entre estructuras `monocefálicas´ y `bicefálicas´ es realmente complicada (Neave, 1988).

Desde un punto de vista teórico, la monocefalia hace referencia a aquellos regímenes de gobierno universitario en los que solo existe una estructura ejecutiva unificada en la que su máximo responsable posee una doble autoridad académica y

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comparte funciones de gobierno. Estos órganos poseen, en cambio, poderes limitados al no disponer de una función de control sobre el ejecutivo, al que no pueden cesar, por ejemplo; y a menudo presentan un carácter meramente consultivo.

Bajo este modelo de gobierno universitario, las autoridades que poseen funciones ejecutivas -e.g. Rectorado y Consejo de Gobierno- y normativas -e.g. Consejo de Universidad y Senado Académico) aparecen delimitadas institucionalmente.

Como se ha explicado anteriormente, la categorización de los sistemas políticos de gobierno se construye a partir de un análisis de su reparto institucional de poder. Desde una perspectiva politológica, la distribución del poder institucional puede ocurrir de un modo horizontal y vertical: dentro de la Universidad, la distribución horizontal (1) sucede cuando el poder institucional es organizado y distribuido entre los distintos órganos que se localizan en un mismo nivel de la organización; mientras que la distribución vertical (2) se observa cuando el poder institucional aparece dispersado entre las diversas estructuras de autoridad localizadas en los distintos niveles organizativos.

La distribución horizontal del poder institucional es un rasgo característico de los régimenes de gobierno universitario de tipo parlamentario que están basados en la fusión de poderes, pero también de aquellos que adquieren la forma de gobierno presidencialista al estar basados en la separación de poderes. En el primer caso, el cargo de rector como máximo responsable del poder ejercutivo emana directamente del órgano u órganos que lo eligen, que es asimismo a quién rinde cuentas; mientras que, en el segundo caso, el factor relevante es la independencia institucional de la que gozan los distintos órganos que asumen los poderes ejecutivo y normativo (Lijphart, 1984). Una separación total de los poderes ejecutivo y legislativo, que es un rasgo fundamental del modelo presidencialista de gobierno, hace incompatible una participación simultánea de quienes desempeñan ambas funciones. En el contexto organizativo de las universidades implica que quienes son miembros del equipo de gobierno (Rectorado) no pueden formar parte, al mismo tiempo, de ninguno de los restantes órganos colegiados (Consejo o Senado).

La fusión de poderes, encarnada en el parlamentarismo, sí que permite que personas que forman parte de un órgano con funciones ejecutivas participen en otro con

directiva -figura del Rector-Presidente-. Por el contrario, la bicefalia se observa en aquellas universidades dónde existe una estructura ejecutiva dual y dividida en la que la autoridad es compartida entre el Rector y el Presidente o Canciller: el primero posee una autoridad académica cuya legitimidad procede de su elección directa por parte del electorado universitario o de su elección indirecta por representantes de los órganos colegiados; y el segundo posee una autoridad gerencialista -figura del administrador, gerente o director- cuya legitimidad es fruto de una designación del propio Rector, de los órganos internos colegiados, o del propio Ministerio gubernamental del que dependen las universidades. En los regímenes de gobierno universitario con estructuras ejecutivas `bicefálicas´ la preeminencia de alguna de sus autoridades jerárquicas y el rol que desempeñan en los procesos de toma de decisiones, varían entre países. Ejemplos de gobiernos universitarios duales pueden observarse en países centroeuropeos como Alemania, Noruega, Países Bajos, Suecia o Reino Unido, siendo un elemento tradicional de la administración y gobierno de sus universidades.

En algunos países son los rectores o equivalentes quienes se encargan de elegir y nombrar a los administradores de sus universidades, revelando la posición de privilegio del Rector sobre la figura del Administrador o Canciller. En otros países, sin embargo, los administradores o equivalentes son reclutados de forma independiente por las universidades, y/o designados por el Estado/gobierno regional, lo que les concede una aparente superioridad jerárquica (e.g. caso de los Países Bajos).

La separación formal que normalmente se observa entre ambas figuras de autoridad –administrativa y académica- es explicada como una garantía de continuidad institucional en las universidades públicas, pero también como una forma de salvaguardar su vocación de servicio público dentro del contexto de la Europa del bienestar (De Boer & Denters, 1999).

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funciones legislativas y de control en lo que se conoce como monismo. No obstante, en algunos sistemas parlamentarios no está permitido legalmente en aras de alcanzar una mayor independencia institucional (dualismo). En el contexto de la administración y gobierno de las universidades son muchos los regímenes de gobierno universitario en los que los miembros del órgano ejecutivo (Rector y vicerrectores) forman parte, al mismo tiempo, de otros órganos colegiados con funciones normativas y de control (Consejo y Senado).

Ambos modelos representan una alternativa al monocentrismo en el que los distintos poderes aparecen concentrados.

En algunos sistemas políticos, y de una forma más clara en los regímenes de gobierno universitario, la delimitación institucional de los poderes ejecutivo y legislativo es relativamente ambigua y confusa, lo que dificulta un análisis de sus relaciones institucionales internas, y su posterior categorización.

En el caso del gobierno universitario, es, incluso, inadecuado referirse al poder legislativo ya que las universidades no poseen dicha atribución institucional, aunque sí tienen una potestad normativa que les dota de una capacidad para la elaboración de normas internas en forma de estatutos y reglamentos.

Lijphart (1984) analiza cómo se relacionan los poderes legislativo y ejecutivo dentro de los sistemas políticos, y diferencia tres escenarios posibles: a) una superioridad del poder ejecutivo sobre el legislativo; b) una dominación del poder legislativo sobre el ejecutivo; y c) un escenario de relativo equilibrio entre ambos poderes. De este modo, el presidencialismo está caracterizado por un equilibrio institucional de sus poderes, mientras que en el parlamentarismo se observa una tendencia de dominación del ejecutivo sobre el legislativo.

Si lo aplicamos al gobierno universitario, puede identificarse una relativa debilidad institucional del poder ejecutivo cuando los restantes órganos deliberativos colegiados (Consejo o Senado) dispongan de funciones de control y supervisión de la acción del ejecutivo. Es decir, estos órganos tienen una relativa superioridad institucional sobre el órgano ejecutivo cuando tienen atribuida una potestad legal para cesar al rector o equivalente, y/o cuando disponen de capacidad para vetar las decisiones que toma el equipo de gobierno rectoral.

En cambio, en aquellas universidades dónde el Consejo y/o el Senado tienen encomendadas funciones consultivas y carecen de unos instrumentos efectivos de control legal para cesar al órgano ejecutivo, existe un escenario de relativa superioridad del ejecutivo (Rector o equivalente) que facilita que actúe con plena independencia. Cada uno de estos escenarios incide en la operatividad y en la eficiencia organizativa de las universidades. Un bloqueo reiterado por parte de los órganos que ejercen el control al órgano ejecutivo puede desembocar en una parálisis operativa de la Universidad, y la amenaza de su cese puede debilitar el poder que tiene el rector, afectando a su capacidad estratégica y a su liderazgo organizativo. Del mismo modo, que el gobierno ejecutivo actúe sin contar con los miembros de los restantes órganos de gobierno universitario puede reducir también su acción estratégica.

En cualquier caso, toda interpretación política que se haga del gobierno universitario debe aplicar la cautela ya que los poderes ejecutivo y normativo se superponen

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claramente en el caso de las universidades, lo que dificulta un análisis de sus procesos internos de decisión.

Como ya se afirmó antes, la delimitación del poder institucional y las fronteras decisionales en las universidades son ambiguas y difusas.

En un sentido riguroso cabe afirmar que la Universidad no dispone dentro de su administración y gobierno de ningún órgano que tenga encomendada la potestad legislativa, porque carece de ella. Sin embargo, sus órganos colegiados tradicionales, normalmente, si que tienen encomendadas muchas de las funciones elementales que típicamente ostenta el poder legislativo en los sistemas políticos: la representación de los intereses de los diversos grupos sociales que forman la comunidad universitaria; la supervisión y control de la acción del ejecutivo; la elección y/o designación de los miembros del gobierno rectoral; la elaboración de normas y procedimientos que regulan el funcionamiento interno, etc.

Además, las funciones ejecutiva y normativa son compartidas institucionalmente en los distintos niveles administrativos que configuran su estructura organizativa.

De Boer y Denters (1999) toman como referencia algunos trabajos clásicos de Ciencia Política que conceptualizan los sistemas políticos y los modelos de democracia (e.g. Lijphart, 1984) para interpretar politológicamente el reparto institucional -horizontal y vertical- del poder en las organizaciones universitarias.

Estos autores diferencian cuatro posibles modelos de distribución horizontal del poder institucional en las universidades:

▪ La concentración de poderes (monocentrismo): el poder institucional es monopolizado por un único órgano u estructura situado en la cúspide organizativa de la Universidad. Se observa en aquellas universidades dónde el Rector o el equivalente aglutina la mayoría de las funciones ejecutivas y normativas.

▪ La fusión monista de poderes: los órganos (e.g. Senado, Consejo, etc.) que tienen asignadas las funciones de producción normativa y de representación gozan, a su vez, de una potestad electiva que les permite designar y cesar al responsable ejecutivo del gobierno universitario (e.g. el Rector o Presidente), pero también supervisar y controlar su acción de gobierno. Una peculiaridad es que el Rector de la Universidad como máximo exponente del poder ejecutivo y sus vicerrectores pueden compaginar sus responsabilidades ejecutivas con ser miembros de cualquiera de los órganos colegiados con los que comparten poder institucional dentro del gobierno universitario.

▪ La fusión dualista de poderes: al igual que en el modelo anterior, los órganos colegiados (e.g. Senado o Consejo) que tienen atribuidas una función normativa y de representación son a su vez responsables de elegir, nombrar y cesar al Rector (poder ejecutivo) a quién también supervisan y fiscalizan en sus tareas ejecutivas. La única diferencia es que el Rector no puede formar parte de ninguno de dichos órganos colegiados por ser declarado incompatible.

▪ La separación de poderes: ocurre en aquellas universidades en las que se observa un reparto institucional claramente delimitado entre el Rectorado como estructura ejecutiva y el resto de los órganos colegiados -el Consejo y/o el Senado- que forman

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parte del gobierno universitario, lo produce actuaciones plenamente independientes entre sí.

En cada uno de los modelos, tanto el Rector como los miembros integrantes de los órganos de representación podrían ser elegidos (democráticamente) o designados (en base a sus capacidades y méritos).

En relación con la distribución vertical del poder institucional, ésta expresa el nivel de centralización o descentralización organizativa y administrativa que caracteriza a las universidades. Este aspecto es relevante para analizar si la toma de decisiones involucra a un solo nivel organizativo, lo que implica un modelo centralizado; o, por el contrario, a varios niveles de la organización que caracteriza un modelo descentralizado.

En los regímenes más centralizados de gobierno universitario la mayoría de las decisiones que afectan al conjunto de la organización son tomadas por los órganos de gobierno que están situados en su nivel organizativo superior. En universidades con un régimen descentralizado de gobierno universitario el proceso de toma de decisiones incorpora a los distintos niveles y subunidades que se localizan en la parte superior e inferior de la organización.

En estos sistemas más descentralizados la autonomía organizativa de la que disfrutan sus subunidades organizativas -las facultades, los institutos de investigación y los departamentos- varían según el contexto institucional y social de cada país. Por ejemplo, mientras que las subunidades organizativas de algunos regímenes descentralizados de gobierno universitario son responsables de decisiones estratégicas como el reclutamiento y selección de los profesores o la distribución interna de los recursos económicos; en sistemas más centralizados dichas decisiones suelen competer a sus órganos centrales de gobierno universitario.

No obstante, la supervisión y el control centralizado son fundamentales para garantizar la eficiencia, la integridad y la coordinación organizativa de las universidades, que son organizaciones muy atomizadas y fragmentadas (`anarquías organizadas´).

2.5. La naturaleza política del gobierno universitario: ¿siguen las universidades lógicas