Atributos institucionales de la administración y gobierno de las universidades:

La primera dimensión que define institucionalmente a un sistema de gobierno universitario incluye a sus estructuras de autoridad. Su análisis permite delimitar como se organiza el poder institucional dentro de la Universidad: cuáles son sus órganos de gobierno y las jerarquías establecidas entre sí, cuáles son los procedimientos de elección utilizados, y quienes son los actores involucrados.

En primer lugar, cabe afirmar que en todos los países analizados las universidades públicas poseen cierta autonomía organizativa para decidir cuestiones relativas a su organización47 _{y gobierno, siendo normalmente definidas en sus estatutos internos de} funcionamiento según las prescripciones que establecen las leyes universitarias regionales o nacionales, que son las que configuran institucionalmente sus regímenes de gobierno universitario.

En segundo lugar y de forma simplificada, pueden señalarse una serie de rasgos generales compartidos por todos los regímenes de gobierno universitario del entorno europeo.

En la cúspide del gobierno universitario se sitúa el Rector o Presidente que es una figura, con un perfil de gestor, político o administrador, que actúa como máximo representante institucional de la Universidad y que asume sus funciones de organización, administración y gobierno. Su elección depende de cada sistema de gobierno universitario, pudiendo ser elegido por actores internos de las propias universidades y/o por partes interesadas externas, y normalmente es nombrado o validado por el poder político (por la autoridad estatal o regional competente).

Los regímenes de gobierno universitario también disponen de un órgano ejecutivo, normalmente denominado Consejo Rectoral, Consejo de Dirección o equipo presidencial; que actúa como principal responsable de la toma de decisiones colectivas.

47 _{En Alemania, por ejemplo, algunos estados (e.g. baja Sajonia) permiten a sus universidades decidir su naturaleza}

jurídica (Shimank & Lange, 2009), y elegir entre ser organizaciones públicas o reconstituirse como fundaciones de derecho civil que incrementan su discrecionalidad decisional en cuestiones financieras y organizativas (e.g. estructuras salariales, categorías laborales, incentivos, etc.). Algo similar ocurre en Portugal tras la última reforma universitaria de 2007, dónde también pueden decidirlo aquellas universidades que cumplen con determinados requisitos (e.g. que el 50% de su financiación sea externa).

Otro ejemplo ilustrativo se observa en la región alemana de Renania del Norte, dónde sus universidades pueden optar entre un modelo tradicional de gobierno universitario con un rector académico o uno más corporativo con un órgano ejecutivo.

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Generalmente presenta un tamaño reducido que incluye como miembros a los principales cargos uninominales del gobierno de la Universidad, pero también a otros responsables de estructuras organizativas intermedias y a representantes de la sociedad civil.

Junto a dicho órgano, es cada vez más frecuente la existencia de un órgano de asesoramiento y supervisión que en algunos regímenes presenta una naturaleza híbrida al ejercer también funciones de dirección y administración. Generalmente incorpora a agentes sociales externos procedentes del sector de la economía, la industria y el comercio, la política, la cultura o la sociedad civil, como órgano de participación de la sociedad que garantiza una actuación de la Universidad conforme a los intereses generales de la sociedad y las normas establecidas.

En muchos sistemas de gobierno universitario, la emergencia de este nuevo órgano ha restado protagonismo al órgano académico, el último de los órganos clásicos que completa el gobierno de las universidades. Comúnmente denominado como Senado o Consejo académico, está compuesto por representantes de la comunidad universitaria - profesores, estudiantes y otros profesionales empleados-, que lo hacen responsable de las cuestiones relacionadas con la docencia y la investigación.

Estermann y Nokkala (2009), distinguen dos sistemas de gobierno universitario en Europa que son el dual y el unitario: los países con un sistema dual48 _{de gobierno} universitario cuentan con una asamblea o senado como principal órgano de representación del que forman parte representantes del Personal Docente e Investigador, de los estudiantes y del staff no académico; y con un consejo, con un tamaño generalmente más reducido, que incluye a personas externas de la Universidad. Los países con un sistema unitario de gobierno universitario están formados por un único órgano político que es el responsable de la toma de decisiones en las universidades.

48 _{En la mayoría de los regímenes duales de gobierno universitario, el Consejo es quién normalmente adopta las}

decisiones estratégicas como son la aprobación de sus estatutos de funcionamiento, sus planes estratégicos, la selección de los cargos uninominales, la asignación de los recursos, etc. Mientras, el Senado suele tener competencias en materias puramente académicas como el diseño de las titulaciones académicas y los planes de estudios, la promoción del personal académico, etc.

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Fuente: mapa extraído de Estermann & Nokkala (2009:13)

En todos los regímenes de gobierno universitario seleccionados (ver tabla 3.1) existen al menos dos órganos colegiados de los que forman parte tanto actores internos de la comunidad universitaria, como otros actores externos. Estos órganos tienen atribuidas diversas funciones institucionales -representación, control y supervisión, asesoramiento, y potestad normativa- que normalmente se solapan con las funciones clásicas de administración, dirección y gobierno que ostentan los restantes órganos unipersonales (rectores-presidentes).

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Cuadro resumen 3.1. Órganos de gobierno universitario en el contexto europeo Sistema de gobierno universitario (país) Tipo de sistema de gobierno universitario: dual /unitario Dirección/Gobierno ejecutivo Órgano académico (órgano tradicional de representación) Órgano de toma decisiones Órgano de asesoramiento/supervisión y control Alemania Mayoritariamente dual (aunque unitario en algunos estados) Rektor/ Präside nten Kanzler Akademischer senat/Konzil/Versam mlung Hochschulrat/ Kuratorium Hochschulrat/ Kuratorium Präsidium/Rektorat Akademischer senat

Bélgica (CF: Comunidad flamenca, y CFr: Comunidad francófona)

CF: dual Rector Academische raad Bestuurscollege Raad van beheer

Het Bestuurscollege _{Raad van beheer}

CFr: unitario

Recteur, Président y

Pro-recteur _{Conseil académique Collège rectoral Conseil d'administration} Collège rectoral

España Dual

Rector

Claustro universitario Consejo de gobierno Consejo social Consejo de dirección

Francia Unitario Président Conseil académique Conseil d’

administration - Equipe présidentielle

Italia Dual Rettore Senato accademico Consiglio di amministrazione

Países Bajos Dual Rector

Voorzitter

y Vice-

voorzitter Universiteitsraad

College van bestuur

Raad van toezicht College van bestuur Raad van toezicht

Portugal

Las universidades pueden optar entre tener dos órganos (Senado y Consejo General), o un solo órgano (Consejo general)

Reitor Senado/Assembleia

da Universidade Conselho de gestão Senado/

Assembleia da Universidade Conselho de gestão/

Equipa reitoral Conselho geral Conselho geral Conselho geral Conselho de curadores

Reino Unido Dual

Chancellor-President, Vice-chancellor (también Provost, Principal y Rector en Escocia) Senate/Academic board/Academic council University council/ Board of governors/ Board of trustees/ University court University council/ Board of governors/ Board of

trustees/ Suiza Dual Rektor/Recteur y Presidente Senat/Assemblée générale Universitätsrat/Cons eil de l’Université Universitätsrat/Conseil de l’Université Universitätsleitung/R ektorat/Direction Senat/Assemblée

générale Senat/Assemblée générale

□ Órgano colegiado de composición híbrida integrado por stakeholders internos y externos.

□Órgano colegiado de composición única integrado por stakeholders internos.

□Órgano colegiado de composición única integrado por stakeholders externos. □Órgano unipersonal.

Fuente: elaboración propia

Los nueve sistemas de gobierno universitario se organizan en torno a un Consejo49 _que asiste, en funciones de administración y gobierno, a la estructura ejecutiva a quién también controla y supervisa.

49 _{Como se verá después, en muchos sistemas de gobierno universitario este órgano desempeña un rol similar al de los}

Consejos de Administración de las corporaciones empresariales. Esta estructura se visibiliza más en regímenes con un perfil más gerencialista y en contextos de gobernanza institucional con lógicas de mercado. Por ejemplo, en Reino Unido, en los Países Bajos, en algunos cantones suizos y en algunos estados alemanes, las universidades suelen contar con un

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En los sistemas de gobierno universitario de Alemania (`Kuratorium´ o `Hochschulrat´), de Reino Unido (`University council´) y en algunas universidades de Suiza (`Universitätsrat/Conseil de l’Université´) es denominado Consejo de Universidad. En otros países recibe el nombre de Consejo de gobierno o de administración (`Consejo de gobierno´ en España, `Conseil d’ administration´ en Francia, `Consiglio di amministrazione´ en Italia o `Raad van toezicht´ en los Países Bajos). En Bélgica y en algunas universidades británicas se le conoce como Consejo de gobernadores o directores (`Raad van beheer´ en la comunidad belga flamenca y `Board of governors´ en Reino Unido), mientras que en Portugal se le llama Consejo General (`Conselho geral´). También es generalizada la existencia de un Senado o de un Consejo académico que actúa como principal órgano representativo de la Universidad del que son miembros los representantes de los diversos grupos sociales que componen la comunidad universitaria.

Sus denominaciones son diversas en el contexto europeo. En los sistemas de gobierno universitario de Alemania (`Akademischer senat´), de Italia (`Senato accademico´), y en algunas universidades británicas, portuguesas y suizas (`Senate´, `Senado´ y ´Senat´ respectivamente) recibe el nombre de Senado académico. En la comunidad flamenca de Bélgica (`Academische raad´), en Francia y en la comunidad francófona belga (`Conseil académique´), o en Reino Unido (`Academic board´ o `Academic council´) se le denomina Consejo académico. Solo registran denominaciones diferentes en España dónde se le conoce como `Claustro universitario´, en los Países Bajos dónde se le llama Consejo de Universidad (`Universiteitsraad´) y en algunas universidades de Suiza y Portugal dónde se conoce con el nombre de Asamblea general universitaria (`Assemblée générale´ y `Assembleia da Universidade´, respectivamente).

Algunos sistemas de gobierno universitario disponen, a su vez, de otros órganos colegiados50 _{que asisten y proporcionan apoyo técnico-administrativo a los rectores-} presidentes en la labor de gobierno.

Con relación a los órganos unipersonales, los sistemas de gobierno universitario pueden ser monocefálicos y bicefálicos. En el primer caso, los rectores-presidentes tienen una doble autoridad académica y administrativa mediante la que ejercen las funciones de representación académica e institucional; mientras que, en el segundo caso, la autoridad académica e institucional es compartida en una estructura dual y dividida. En el primer grupo se incluyen los sistemas de gobierno de Bélgica (comunidad flamenca), España, Francia, Italia, Portugal y Suiza dónde la figura del Rector o

Consejo -de administración o de Universidad- que actúa como un verdadero Consejo de Administración. En España, sin embargo, si bien existe formalmente (`Consejo Social´) su rol está alejado de las estructuras corporativas empresariales.

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Al igual que se aclaraba en la nota anterior, estos órganos tienen una mayor relevancia en sistemas de gobierno con un perfil más corporativo, y también en aquellos otros más centralizados política y organizativamente, que es dónde disponen de amplias competencias. No obstante, se observan en universidades de Reino Unido (`Senior Management

Group´), Países Bajos (`college van bestuur´), Alemania (`Präsidium´), Portugal (`Conselho de gestão´), España (`Consejo de dirección´), Francia (`Consejo directivo´) y en algunas universidades de Suiza (`Universitätsleitung/Rektorat/Direction´) y de

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Presidente51 _{es la máxima autoridad académica y administrativa de la Universidad.} Mientras que en el segundo grupo se incluyen los sistemas de gobierno universitario de Alemania (presidente-rector y canciller), Países Bajos (rector, presidente y vicepresidente), Reino Unido (canciller o vicecanciller), y algunas universidades de la comunidad francófona belga (rector y presidente), dónde existe una figura académica que representa corporativamente al sector académico, y otra figura, más simbólica, que actúa como máximo responsable institucional de su administración y como integrador institucional de la Universidad como entidad de servicio público.

Todas las universidades europeas cuentan, por último, con administradores, directivos y gerentes que ejercen responsabilidades gerenciales y administrativas, y que proporcionan un apoyo técnico a sus estructuras ejecutivas.

En lo que se refiere a la composición de los órganos de representación y gobierno, las leyes nacionales universitarias normalmente estipulan aspectos básicos y generales. Ello concede cierta autonomía discrecional a las universidades en su aplicación y propicia, al mismo tiempo, diferencias entre universidades de un mismo país.

En todos los sistemas de gobierno universitario seleccionados (ver tabla 2.2 del material anexo) los grupos sociales que forman la comunidad universitaria -profesores e investigadores, personal no académico y estudiantes- ven representados sus intereses dentro de los órganos de gobierno dónde participan activamente en los procesos internos de toma de decisiones.

En general, el profesorado y los estudiantes están normalmente representados en los órganos académicos (senados o consejos académicos), pero en algunos casos también lo están en los órganos centrales del gobierno universitario (consejos de gobierno), junto a otros responsables universitarios de los niveles intermedios (decanos de facultades) e inferiores (directores de departamentos).

Así ocurre en Alemania, España, Francia, Portugal y Reino Unido (dependiendo de la Universidad) dónde representantes de los profesores, de los estudiantes y del personal no académico forman parte de todos sus órganos de gobierno universitario. En los Países Bajos en cambio, los representantes de los estudiantes y de los profesores solamente están representados con idéntica cuota en su órgano académico de representación (Consejo de Universidad). En el caso de Italia, y también en universidades de la comunidad francófona de Bélgica, el Senado académico está actualmente formado por representantes de los profesores y de los estudiantes, tras su reciente incorporación a un órgano que históricamente había estado monopolizado por el profesorado.

En países como Suiza, Alemania, España y Reino Unido, la composición de los distintos órganos de gobierno, y la proporcionalidad representiva que tienen cada uno de sus grupos sociales es regulada heterogéneamente en sus distintas regiones, lo que impide una descripción completa de sus patrones generales de gobierno.

Un aspecto relevante de la composición social que se observa en los órganos de gobierno universitario de los países seleccionados es su amplia y diversa procedencia.

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Si bien el término Rector es la denominación más comúnmente extendida en el contexto europeo, existen otros nombres que pueden observarse en los países europeos: Presidente (e.g. Francia), Vice-canciller (e.g. Inglaterra, Wales e Irlanda del Norte) o `Principal´ (e.g. Escocia).

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Representantes de los sectores económicos e industriales, de los medios de comunicación, de las organizaciones sindicales y empresariales, de los partidos políticos, de las administraciones públicas, de los parlamentos regionales y de los gobiernos locales, de las fundaciones culturales, de ong´s, y representantes de otras universidades y centros de investigación frecuentemente forma parte de los órganos colegiados52_{. Los} órganos en los que está representada la sociedad civil no solo cumplen con una función de representación, sino que desempeñan un rol destacado en la supervisión y control de la acción ejecutiva, contribuyendo a la tutela de los intereses generales de la sociedad y al cumplimiento de las normas establecidas por el poder político.

Además y como se ve a continuación, la función de supervisión que realizan estos órganos es fundamental dentro del gobierno universitario, y en algunos sistemas actúan como verdaderos consejos de administración con capacidad de decisión en cuestiones estratégicas, y con un rol funcional similar al que poseen estos órganos en las corporaciones empresariales (o en las propias universidades norteamericanas). Normalmente son responsables de la salvaguarda de la reputación institucional y de la sostenibilidad financiera de sus organizaciones, lo que les confiere el nombre de consejos guardianes.

También se observan diferencias en el tamaño de los órganos de representación y gobierno. Una tendencia progresiva es la reducción del número de miembros que forman los distintos órganos de gobierno de las universidades, un objetivo incluido dentro de los planes de racionalización organizativa y transformación gerencialista introducidos con las reformas institucionales promovidas en los últimos años (e.g. Francia y Portugal en 2007, Países Bajos en 1997).

En el contexto europeo, por tanto, se observan sistemas de gobierno universitario con estructuras decisionales reducidas y más operativas que facilitan una toma de decisiones más ágil y eficiente: es el caso de los Países Bajos dónde el Consejo académico de Universidad y el Consejo de administración tienen 24 y 5 miembros respectivamente; y también de Italia, Portugal y Reino Unido dónde el tamaño de sus principales órganos de gobierno –Senado y Consejo de administración en Italia; y Consejo general y Consejo de Universidad en los dos últimos- oscila entre los 10 y 35 miembros. En Alemania y Francia, entre 20 y 40 son los miembros que forman parte de sus órganos principales – Consejo académico y de administración, Senado y Consejo de Universidad respectivamente-.

Pero también se observan otros regímenes de gobierno universitario con estructuras decisionales asamblearias53 _{que ralentizan y dificultan la adopción de decisiones. El caso}

52 _{Estermann & Nokkala (2009) analizan 34 países europeos e identifican que en 28 de ellos es común la participación de}

personas de la sociedad civil (partes interesadas externas) en alguno de sus órganos de gobierno universitario. En algunos casos, los miembros externos son mayoría dentro de estos órganos y en otros, incluso, todos sus miembros son ajenos a la Universidad (caso de Países Bajos, algunos cantones suizos y algunos estados alemanes). Además, cada vez es más frecuente que los agentes sociales externos formen parte también de los órganos colegiados académicos, unas estructuras tradicionalmente formadas por representantes del profesorado y de los estudiantes.

53 _{Algo similar ocurre en Reino Unido, un país dónde la colegialidad siempre ha sido un elemento fundamental de su}

modelo de gobernanza institucional universitaria. Algunas de sus universidades más antiguas (e.g. Cambridge, Oxford), que son quienes han proporcionado a su sistema nacional de educación superior una reputación internacional evidente, cuentan todavía hoy con órganos asamblearios plenamente soberanos que funcionan como verdaderos parlamentos dónde millares de personas interactúan como representantes de los diferentes estamentos universitarios.

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más representativo es el de España, dónde su Consejo de Gobierno incluye a 50 miembros, y su Claustro universitario a un máximo de 300.

Las fórmulas y los procedimientos de elección de los miembros que forman los órganos de representación y gobierno de las universidades también ofrecen diferencias considerables entre los sistemas seleccionados (ver tabla 3.2 del material anexo).

Éste es un elemento fundamental para la interpretación politológica del gobierno universitario, porque está estrechamente relacionado con la legitimidad que tienen las autoridades dentro de las organizaciones políticas.

En este sentido, pueden diferenciarse dos modelos: en el primero, los sistemas de gobierno universitario utilizan fórmulas democráticas de legitimidad para elegir a sus gobernantes y representantes, mediante procedimientos de elección en los que participan los diferentes grupos sociales. Esta participación puede ser directa dónde los grupos sociales expresan directamente sus preferencias en procesos electorales, o indirecta cuando son delegadas en representantes de cada uno de los colectivos. En el segundo, los responsables de gobierno universitario son elegidos sin la participación de sus grupos sociales mediante procedimientos de designación que utilizan criterios selectivos como el mérito o las cualidades profesionales, o criterios personales como la confianza.

En el primer grupo se encuentra el caso de España (ver figura 3.6 del material anexo), dónde el Rector y los miembros de su órgano académico -Claustro universitario- son democráticamente elegidos por los profesores, los estudiantes y por el personal de administración y servicios (PAS) mediante sufragio universal, libre, directo y secreto (igual en el caso del Claustro y ponderado en el caso del Rector), según los procedimientos y reglas que establece la legislación universitaria regional y los propios estatutos que regulan el funcionamiento de sus universidades.

También Italia (ver figura 3.8 del material anexo), dónde el Rector universitario y los representantes de la comunidad universitaria que son miembros de sus órganos colegiados -Senado académico y Consejo de administración- son elegidos por los profesores, por los estudiantes y por el personal no académico. En el caso de Francia (ver figura 3.7 del material anexo), los miembros de sus órganos de representación también son electos.

En estos tres casos, y ocurre de un modo similar en otros países del entorno europeo, los miembros externos que participan en los órganos de gobierno universitario suelen ser designados por el Presidente de la Universidad o por el poder político.

En el segundo grupo, puede citarse el caso de los Países Bajos dónde todos los miembros que forman parte de su gobierno universitario -Consejo ejecutivo de Gobierno y Consejo de Administración- son designados por alguna autoridad universitaria superior o por autoridades gubernamentales del país. También en Bélgica (ver figuras 3.5a y 3.5b del material anexo), los miembros del Consejo Académico y del Consejo de Gobernadores son designados por el Consejo ejecutivo de gobierno entre los candidatos propuestos por un órgano electoral en el que participan autoridades de los distintos niveles organizativos y representantes de cada uno de los estamentos.

No obstante, en la mayoría de los sistemas de gobierno universitario se observan ambas fórmulas, porque normalmente los miembros de sus órganos académicos son electos