Estado de la cuestión
La tecnología nuclear ha acaparado la atención de la academia desde el final de la SGM y comienzos de la Guerra Fría, puesto que fue un factor de innegable peso en la política internacional del periodo. Como se mencionó en la introducción, la mayor preocupación vinculada al desarrollo de tecnología nuclear estribó en cómo evitar la proliferación horizontal de armas nucleares y cómo predecir qué países serían, con mayor probabilidad, los próximos en desarrollar tal armamento.
Desde diferentes perspectivas teóricas, varios analistas se han preguntado por qué los países tanto desarrollados como en desarrollo deciden impulsar programas nucleares, y qué explica el mayor o menor éxito de éstos. En general, tales preguntas giran en torno a descubrir patrones que ayuden a entender la creación de programas nucleares bélicos. Pero es posible que, dentro de tales corrientes y perspectivas, se pueda arrojar luz sobre el desarrollo de tecnología nuclear en general, es decir, incluyendo aquella de uso meramente civil como sucede con los casos de estudio de esta investigación.
Desde perspectivas domésticas, los abordajes más economicistas alegan de forma más o menos explícita, que los Estados capaces de generar tecnología nuclear son los más desarrollados, y que un Estado en vías de desarrollo solo puede obtener tal tecnología mediante transferencia de los primeros (Zoppo, 1969); arguyen que los países en vías de desarrollo probablemente no presenten una infraestructura adecuada para desarrollar tecnología nuclear (Commoner, 1987). ¿Son realmente tan determinantes los factores económicos en la posibilidad de generar capacidades nucleares? Tales puntos de vista no contemplan la posibilidad de desarrollos autónomos en los países en desarrollo, lo cual no permite explicar casos como los latinoamericanos, el indio, el pakistaní, o el
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norcoreano, entre otros; además, según estos enfoques, ningún país en vías de desarrollo debería siquiera considerar la tecnología (nuclear), al no presentar la ―infraestructura adecuada‖ para su instalación. Asimismo, como afirma Hymans (2012), es cierto que la disponibilidad de recursos económicos influye en el éxito o fracaso de tales proyectos, pero los mejores ejemplos de la improcedencia del determinismo de esta teoría son China e India, ambos países difícilmente considerados ricos cuando obtuvieron armas nucleares. Por otro lado, tales argumentos tampoco son comprobables en casos como el argentino, donde el complejo nuclear fue beneficiado con grandes partidas presupuestarias durante varios años de forma consecutiva, incluso en periodos de crisis económica, y en contextos donde se recortaban los presupuestos para la educación, la ciencia y la tecnología (Hurtado, 2014).
Es evidente que el desarrollo de tecnología nuclear entonces, no puede atribuirse solo a factores económicos, debido a que como ha sido posible comprobar, ha revestido un interés especial para los Estados que han brindado a sus respectivos sectores nucleares recursos que no siempre se condecían con la situación macroeconómica (de nuevo, los casos indio, chino y norcoreano).
Algunos autores han incorporado al Estado como factor explicativo del desarrollo nuclear. ¿Es posible explicar el avance en el desarrollo de la tecnología nuclear a partir del rol del Estado? Efectivamente el Estado juega un papel fundamental en este caso, aunque no suficiente. Evans (1996) busca explicar el despegue y éxito de ciertas industrias de países en vías de desarrollo, por medio del concepto de ―autonomía enraizada‖, que da cuenta de la estrecha interrelación entre una burocracia altamente eficaz y un Estado enraizado, es decir, vinculado a la sociedad, pero no supeditado a los intereses de ningún sector en particular. Es decir, reserva al Estado un papel preponderante en el desarrollo industrial de los países en desarrollo, con la condición de que mantenga su independencia o autonomía de cualquier grupo social o político a través de la actuación de una burocracia altamente especializada.
En el caso de la tecnología nuclear, el involucramiento del Estado fue siempre fundamental puesto que debió actuar como garante de los usos civiles de la tecnología desarrollada en un país. Además, no es posible soslayar la importancia estratégica de esta industria para poderosos actores políticos y militares de varios países en el contexto
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de Guerra Fría considerado como recorte temporal del trabajo, lo cual impediría afirmar la autonomía completa del Estado con respecto al sector nuclear. Respecto a lo anterior es necesario recordar que en América Latina, este tipo de emprendimientos han sido promovidos y sustentados por el Estado debido a la falta de capitales privados dispuestos a tomar riesgos en inversiones tan grandes cuyos frutos no es posible observar en el corto, incluso tal vez mediano plazo. Así, autónomo o no, el rol del Estado en América Latina y en la industria nuclear en particular, ha sido esencial, y es un componente inevitable de cualquier análisis sobre la temática.
Por otra parte, la perspectiva de Evans deja de lado aspectos importantes como los ideológicos y normativos, que si bien son nombradas por el autor (ya que se hace hincapié en la importancia de las ideas de aquellos que proveen los vínculos necesarios entre Estado y sociedad), no son exploradas en profundidad.
¿Podrían ser los desarrollos explicados entonces por los actores en cuyo interés se encontraba la creación de la industria nuclear? Las explicaciones domésticas liberales efectivamente ponen el foco en la importancia del juego político interno entre diversos actores. Según estos abordajes, los responsables del apoyo al desarrollo de programas nucleares son coaliciones de sectores nacionales conformadas por militares, burocracias estatales, científicos y complejos militares–industriales (inward-looking), mientras que
aquellas más aperturistas, conformadas por actores pro-mercado (outward-looking),
buscan desactivar tales esfuerzos (Solingen, 1994). Si bien es un aporte muy interesante respecto a la influencia de las coaliciones gobernantes sobre las políticas nucleares, no alcanza para dar respuesta a los distintos niveles de desarrollo de Argentina y México, ya que en ambos países hubo coaliciones defensoras del desarrollo nuclear que podrían
definirse como inward-looking (Azuela y Talancón, 1996, Stevis y Mumme, 1991), y
los resultados terminaron siendo distintos de todas formas. Por lo tanto, la mera existencia de coaliciones inward-looking en los desarrollos nucleares diferenciales de Argentina y México no es suficientemente explicativa, aunque se reconoce que la interacción de diversos actores puede aportar al análisis de la temática.
Por otro lado existen abordajes normativos que afirman que los programas nucleares cumplen funciones simbólicas de lo que se considera deberían ser los comportamientos de los Estados modernos, donde la tecnología nuclear sería un asset necesario para
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formar parte del club de Estados desarrollados (Sagan, 1996). Si bien Sagan basa su análisis en la obtención de material nuclear bélico por parte de los Estados, es posible trasladar tales consideraciones al desarrollo de complejos nucleares civiles avanzados como el propuesto en los proyectos argentino y mexicano originales. Sobre todo si el análisis se centra en las razones normativas, mencionadas previamente. Las políticas tendientes a la generación y maduración de complejos atómicos de envergadura podrían tener su origen, de acuerdo a este abordaje, en la visión de ―deber ser‖ de un Estado moderno. ¿Es posible, entonces, explicar los distintos grados de avance logrados por los dos países en cuestión a partir de las funciones simbólicas que cada programa revistió? Se considera que este abordaje es insuficiente debido a que en un principio, ambos programas se vieron envueltos en ideas de progreso y modernización, pero ello no impidió que los resultados finales fueran distintos. Además, aunque este enfoque podría ser útil para explicar el origen de los programas nucleares en países tanto avanzados como en vías de desarrollo, no lo es para el proceso que los llevó a su mayor o menor crecimiento a lo largo de su historia.
Siguiendo los abordajes más subjetivistas, desde el constructivismo, Adler (1988) analiza la importancia de la idea de autonomía tecnológica en los distintos resultados obtenidos por la industria nuclear y la de computadoras en Argentina y Brasil. El estudio concluye que el éxito de la industria nuclear en Argentina, a diferencia de lo que ocurrió con la de Brasil, estribó en que tales desarrollos se enmarcaron en lo que era percibido como el ‗viaje hacia el progreso‘, es decir, la búsqueda del proceso que apuntara a garantizar el desarrollo material, en CyT y la modernización. Adler relaciona estos procesos emprendidos en Argentina y Brasil casi simultáneamente, con las ideas que subyacieron en cada uno, y que lo alentaron o limitaron. Así, el desarrollo nuclear argentino pareció indicar una paradoja: floreció allí donde la tierra fue menos fértil. Dicho de otra forma, tuvo éxito donde los indicadores estructurales hubieran predicho el fracaso o un potencial de éxito mínimo.
Para Adler la explicación radica en la presencia de lo que él llama ‗guerrillas antidependentistas pragmáticas‘: grupos de intelectuales, científicos, economistas y tecnólogos e instituciones que pudieron plantear objetivos viables, generar conciencia e influenciar a los tomadores de decisiones. Es cierto que hubo constreñimientos domésticos e internacionales, económicos y políticos que inevitablemente incidieron en
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el derrotero de ambas industrias. Sin embargo, los constreñimientos estuvieron presentes en los dos casos analizados por Adler. Por lo tanto, lo que explica el éxito en un país y el fracaso en el otro son para el autor, las estructuras ideológicas que mediaron en cada proceso y actuaron como catalizadoras del éxito y cuya ausencia determinó el fracaso relativo en Brasil. El autor se refiere a la importancia de las ideas de autonomía tecnológica que emanaron del PLACTED y que serán retomadas posteriormente en la tesis.
Se introducen así las ideas como factor explicativo del desarrollo nuclear: ¿Podría explicar los distintos grados de avance de los casos aquí analizados la presencia de determinadas ideas? Esta tesis reconoce que las ideas son importantes ya que dan pautas de acción políticas y justifican la elección de determinadas soluciones (Schmidt, 2008). Sin embargo, como reconoce Adler, por sí solas no bastan y si bien en los casos que se propone estudiar aquí (Argentina y México), estas ideas de desarrollo autónomo de tecnología estuvieron presentes, la diferencia entre ambos casos estriba en quiénes se consideraron abanderados y defensores de tales ideas, y qué fortaleza tuvieron para ejecutarlas de forma efectiva. Es decir, la divergencia principal en ambos casos radica en la capacidad de materializar las ideas de desarrollo autónomo de tecnología, y de seducir a actores relevantes en los procesos de tomas de decisiones políticas y económicas. Entonces, se reconoce que la presencia de estas ideas podría tener peso en la generación de políticas públicas en CyT pero no se considera un factor suficiente. La clave reside en entender en qué políticas concretas se tradujeron en cada caso.
Por su parte, autores como Hymans (2006) dan explicaciones relacionadas con las
percepciones nacionalistas de los gobernantes, lo que llama las NIC (National Identity
Conceptions, o Concepciones de Identidad Nacional). Según este enfoque, la decisión de desarrollar programas nucleares ya sean pacíficos o bélicos, fue más allá de los cálculos meramente económicos y estuvieron condicionadas por los valores particulares de quien tomó la decisión.
Estas concepciones de identidad nacionalista se conforman a partir del entrecruzamiento
de dos variables, la solidaridad y el status. La primera hace referencia a la comparación
del líder o gobernante de un país con respecto a los otros Estados, en un continuum que
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relacionada con la percepción de un gobernante sobre la posición que el país ocupa en el sistema internacional, dando como posibles valores la consideración de estar en pie de igualdad con el resto de los estados o por encima, o de estar por debajo de ellos. El
entrecruzamiento de las dimensiones de solidaridad, y status con sus respectivos
valores, da como resultado la clasificación de los países en cuatro categorías posibles: nacionalista con espíritu de competencia, subalterno con espíritu de competencia, nacionalista oposicional y subalterno oposicional.
Entonces ¿explican las características de los gobernantes de Argentina y México durante el periodo en estudio, los distintos grados de desarrollo alcanzados por sendos programas nucleares? El abordaje no deja de ser original, brindando nuevas perspectivas desde aristas pocas veces exploradas en las Relaciones Internacionales y particularmente en las investigaciones sobre desarrollo de programas nucleares. Sin embargo, no alcanza para explicar los casos presentes. Según este enfoque, Argentina (país que es analizado específicamente por el autor junto con Francia, Australia y la India) es un Estado con un NIC nacionalista con espíritu competitivo, y México podría ser un subalterno con espíritu de competencia. En el primer caso, el país se caracterizaría por perseguir la autonomía tecnológica y resistir el régimen de no proliferación pero no por desarrollar una bomba ni por buscar garantías nucleares por parte de las potencias. México, por su parte se caracterizaría solo por buscar garantías de protección por parte de poderes mayores, mientras que no mostraría interés en ninguna de las otras características. Si bien estos elementos son efectivamente aplicables, este enfoque ignora juegos de intereses de actores domésticos, cuestiones geopolíticas y luchas de poder en la arena científico-tecnológica que en esta tesis se consideran constitutivas de las diferencias en los grados de desarrollo alcanzados. Además, el enfoque no alcanza a dilucidar por qué algunos países que buscan prestigio internacional o cuyos gobernantes exhiben una ideología nacionalista no desarrollaron capacidades nucleares propias ni de envergadura, ni da respuesta a la pregunta de por qué los países que sí decidieron desarrollar programas nucleares obtuvieron distintos resultados. El enfoque de Hymans aborda el origen de los programas, y la posibilidad de que se tornen bélicos, pero no arroja luz sobre los distintos niveles de desarrollo de los mismos.
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Finalmente, Hurtado (2009) realiza una crítica importante a este abordaje al sostener que ―Hymans (…) es un ejemplo sugerente de la falta de comprensión (e indagación) demostrada por académicos de países avanzados acerca de los sentidos que algunos términos o expresiones toman para un país periférico‖, ya que analizando el caso argentino, el autor estadounidense relaciona la ―críptica referencia a la ‗seguridad nacional‘ (…) a la producción de uranio enriquecido para submarinos nucleares‖, cuando en realidad en Argentina se vinculaban los términos de seguridad nacional a la defensa de intereses económicos relacionados a la creación de empleo, la independencia de la importación de insumos caros, y a la búsqueda de la solución de la escasez energética crónica (prioritaria para la agenda de seguridad nacional desde 1940) (Hurtado, 2009: 45).
Hymans (2012) profundiza más tarde sus análisis retomando y complementando su abordaje anterior. Mientras la pregunta previa buscaba entender por qué algunos líderes de Estado decidían construir bombas atómicas a pesar de las desventajas a nivel internacional, en su trabajo de 2012 se pregunta por qué algunos Estados lo logran y otros no, haciendo mayor foco en la implementación de los programas nucleares propiamente dichos. Es verdad que tal estudio apunta específicamente a desarrollos de tecnología nuclear bélica, a diferencia de los casos argentino y mexicano, pero de todas formas realiza un aporte interesante sobre el diseño exitoso de políticas nucleares.
Afirma que si bien las preguntas técnicas son importantes, las preguntas políticas también lo son, como por ejemplo: ¿Qué causa que un Estado busque crear una bomba? ¿Cómo lograr que la gran cantidad de científicos que debe estar a cargo del proyecto acepten llevar a cabo tal desafío manteniendo pasión y meticulosidad por el tiempo que se tarde en conseguir tales metas? Así, el autor hace hincapié en dos factores importantes: una idea, meta u objetivo cohesionante, y la comunidad científica, a la que define como un agente con más peso del que se le suele otorgar. Después de todo, a pesar del determinismo nuclear expandido, según el cual el peligro de que ciertos países obtengan la bomba está a la vuelta de la esquina, ello no es una cuestión solo de voluntad de los líderes políticos, sino que es necesario tener en cuenta la presencia de otros recursos tangibles (comunidad científica) e intangibles (ideas) como los mencionados. Es decir, tomar la decisión de construir la bomba es imprescindible (debe existir el apoyo político del gobernante para que el proyecto sea llevado a cabo con
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éxito), pero para que ello arroje resultados concretos, hace falta tener una infraestructura de soporte, como una comunidad científica comprometida con el proyecto. Sobre todo cuando ésta es una empresa que requiere secretismo para evitar represalias internacionales, y por lo tanto lo más probable es que no haya posibilidad de asistencia extranjera o ésta sea limitada a pocas secciones del proyecto.
Así, Hymans adelanta un argumento basado en el nivel micro de las relaciones entre políticos y científicos, y luego sitúa estas relaciones en el nivel macro del contexto institucional:
―Primero, en el nivel micro, argumento que un proyecto de armas nucleares no puede ser eficiente si su staff científico y técnico carece de un sentido fuerte de motivación intrínseca para trabajar incansablemente hacia el objetivo de los estándares técnicos más altos. Este sentido de motivación intrínseca emana en parte del nacionalismo, pero más importante, de una cultura organizacional de profesionalismo‖. (Hymans, 2012: 26).
Estar involucrados en proyectos como el de construcción de arsenales nucleares
conlleva muchos de los gajes de oficio propios de la big science: son proyectos a gran
escala, que buscan sobrepasar los límites y que requieren colaboración intensa y a largo plazo, nucleando diversas especializaciones científicas alrededor de un proyecto que las
atraviesa. Para Hymans ello solo puede ser logrado con el buen management de los
proyectos, que implica respetar el trabajo de los científicos y su autonomía, en lugar de imponer las políticas y el control sobre la comunidad científica de forma verticalista o
top-down. Describe el respeto a la autonomía como la provisión de recursos por parte del Estado, la autorización para que sean los científicos quienes controlen su propio proceso de trabajo, y la habilidad para convencerlos, apelando a su sentimiento nacional, de que se involucren emocionalmente con el éxito del proyecto.
De nuevo, este análisis, que ofrece una perspectiva que combina elementos a nivel doméstico e internacional, es una visión original, incluso en líneas con investigaciones como la de Solingen (1993), con elementos que se reconoce que pueden aportar a la investigación presente, pero que sin embargo, no son suficientes para responder a la pregunta que guía esta investigación. En primer lugar, al igual que Solingen, como se verá más adelante, Hymans parece poner el foco en la cuestión de la autonomía de las
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comunidades científicas. Se coindice en que la autonomía es un factor importante en el éxito, pero como se desarrollará con más detalle en la sección siguiente, no es entendida aquí según los mismos parámetros que Hymans. Además, como se verá, Argentina y México difieren de los casos estudiados por Hymans en que sus programas fueron netamente pacíficos. Por otro lado, en Argentina al menos, no fue necesario apelar al sentimiento nacionalista de la comunidad científica nuclear, puesto que fue ella misma quien motorizó muchos de los diseños de tecnología endógena a partir de la adopción