ACCESO A PROGRAMAS PÚBLICOS

En esta sección se repasa muy brevemente el acceso de los hogares entrevistados a programas públicos de protección social que abarcan a la primera infancia. Específicamente,

se estudia el acceso a cuidados de salud, Asignaciones Fa‑ miliares en sus distintas variedades, Tarjeta Uruguay So‑ cial (mides/inda) y a dos programas de acompañamien‑ to familiar de reciente creación: Uruguay Crece Contigo (ucc) y Cercanías.

Se utilizan los cortes propuestos para todo el trabajo, buscando identificar problemas de no acceso a las pres‑ taciones existentes y, en particular, analizar la cobertura de aquellos niños con déficits en términos de acceso a recursos, nutrición, salud y desarrollo. El análisis es muy somero, dado que, en el caso de Asignaciones Familiares y Tarjeta Uruguay Social, existen estudios específicos sobre estos aspectos (véase, por ejemplo, Colafranceschi y Vigo‑ rito, 2013). Adicionalmente, dado el despliegue actual de los programas de acompañamiento familiar, el número de casos que declaran haber tenido contacto con el programa es extremadamente reducido, lo que inhabilita cualquier tipo de apertura.

IV.6.1. Asignaciones Familiares

Asignaciones Familiares (afam) es un programa de trans‑ ferencias de ingreso a hogares con menores de 18 años a cargo, creado en 1943 y reformado en diversas ocasiones. Si bien en su origen las prestaciones estaban destinadas a trabajadores cubiertos por la seguridad social, progresiva‑ mente fue expandiéndose a otras poblaciones de menores recursos (véanse más detalles en Colafranceschi y Vigori‑ to, 2013). Actualmente coexisten dentro del sistema afam tres formatos de prestaciones: i) contributivas otorgadas por el Banco de Previsión Social (bps) a los ocupados pri‑ vados que aportan a la seguridad social; ii) contributivas equiparadas a i para empleados públicos (pagadas con el salario); iii) cogestionadas por el Ministerio de Desarro‑ llo Social (mides) y el bps: prestaciones no contributivas orientadas a hogares de menores recursos de acuerdo a un umbral de ingresos y a una prueba de verificación de medios (Plan de Equidad). Los montos y la estructura de las prestaciones de iii difieren de los de i y ii.

Las diversas modalidades de afam alcanzan al 57,7% de los niños entrevistados. En los tres quintiles más bajos, la cobertura de la prestación abarca al menos al 75% de los niños. La composición de las distintas modalidades varía en función del ingreso: mientras en el quintil más bajo el

74% de los niños recibe el régimen no contributivo, en los más altos predominan los regímenes contributivos, en su modalidad pública y privada (gráfica IV.6.1).

Los hogares en situación de pobreza incluidos en este es‑ tudio exhiben una amplia cobertura por parte de alguna de las modalidades de afam (84%). Obsérvese la coexis‑ tencia entre los hogares pobres de dos modalidades de afam que implican montos diferenciales (cuadro IV.6.1). Hasta el momento no se había dispuesto en Uruguay de información que permitiese evaluar el acceso a progra‑ mas sociales por parte de los niños con problemas nu‑ tricionales. Se encontró que las distintas modalidades de afam alcanzan al 59,9% de los niños con retraso de talla (cuadro IV.6.2). Si bien esta cobertura es alta y en todas las poblaciones sanas existe un margen de niños en el en‑ torno que experimentan problemas de crecimiento, debe‑ rán estudiarse con mayor profundidad las características del 40,1% de niños no cubiertos. Otro acercamiento a la cobertura de poblaciones que experimentan privaciones refiere a la inseguridad alimentaria. En este caso, reciben afam 83,8% de los hogares que experimentan inseguridad severa, 80,4% de los que declaran moderada y 70,6% de los hogares categorizados con inseguridad leve. Estos valores indican una adecuada cobertura del programa hacia un grupo poblacional con autopercepción de vulnerabilidad. La cobertura de niños con sobrepeso y obesidad es similar, aunque, como ya se vio, en este caso la asociación con la

pobreza no es clara y, por lo tanto, las transferencias mo‑ netarias probablemente no figuren entre las intervencio‑ nes a utilizar para reducir esta epidemia.

IV.6.2. Tarjeta Uruguay Social

Esta prestación se originó en el marco del Plan Nacional de Atención a la Emergencia Social (panes), vigente en‑ Gráfica IV.6.1. Proporción de niños con acceso a Asignaciones Familiares

según quintil de ingreso per cápita del total de la población sin fonasa

(N=3.077)

Cuadro IV.6.1. Acceso a afam según régimen

y condición de pobreza

pe Contributivo bps Público No recibe ns/

n c Total N Niños en hogares en situación de pobreza 63,1 19,0 1,8 15,4 0,7 100,0 783 Total 32,1 22,0 3,5 41,0 1,4 100,0 3,077

Cuadro IV.6.2. Cobertura de afam según régimen y situación

nutricional de los niños

Modalidad afam Retraso de talla _{y obesidad}Sobrepeso

No Sí No Sí afam-pe 32,4 38,6 33,4 26,8 afam-contributivo bps 22,2 19,1 21,5 26,4 afam-funcionario público 3,5 2,2 3,5 3,0 No recibe 40,7 38,7 40,5 41,9 NS/NC 1,2 1,3 1,1 2,0 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 % cobertura afam 58,1 59,9 58,5 56,2 N 2.748 147 2.609 322 0 20 40 60 80 100 1 2 3 4 5 Total

Plan de equidad Contributiva BPS

Contributiva empleado público No recibe NS/NC

tre abril de 2005 y diciembre de 2007.51 _{En la actualidad,} se trata de un beneficio cogestionado por el mides, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (mtss) a través de Instituto Nacional de Alimentación (inda), el Minis‑ terio de Salud Pública (msp) y la Administración de Ser‑ vicios de Salud del Estado (asse). El beneficio consiste en una tarjeta magnética que permite la adquisición de alimentos, artículos de limpieza y de aseo personal.52 _El criterio de selección de beneficiarios se basa en la prueba de verificación de medios de afam‑pe, con un punto de corte más restrictivo. En mides (2015a) y Colafranceschi y Vigorito (2013) pueden encontrarse más detalles sobre esta prestación.

La Tarjeta Uruguay Social se orienta a una población ob‑ jetivo considerablemente más reducida que afam, que cubre en total al 13% de los niños incluidos en la mues‑ tra. Al abrir por quintiles (gráfica IV.6.2) se observa su fuerte concentración en el primer quintil, donde alcanza a algo más del 40% de los niños.

Al analizar según condición de pobreza, se constata que aproximadamente un tercio de los niños accede a la pres‑ tación. El 17% de los niños con retraso de talla y el 10% de los niños con problemas de sobrepeso y obesidad ac‑ ceden a la prestación.

51 En sus comienzos el programa se denominaba Tarjeta Alimentaria. 52 No está permitida la compra de bebidas alcohólicas, refrescos o

tabaco y sus derivados.

En términos de inseguridad alimentaria, la cobertura co‑ rrespondió al 38,8% de los hogares con inseguridad seve‑ ra, 32,2% de aquellos con inseguridad moderada y 18,1% en el caso de inseguridad leve. Para el resto de los hogares, la cobertura fue de 5,8%.

IV.6.3. Uruguay Crece Contigo (ucc) Adicionalemnte, se analizaron dos programas de acom‑ pañamiento familiar. El primero de ellos, ucc, tiene por objetivo asegurar los cuidados adecuados en las mujeres embarazadas y los niños menores de 4 años. Para ello despliega intervenciones de carácter universal y otras de carácter focalizado. Estas últimas están orientadas a la población vulnerable y tienen por objetivo favorecer el desarrollo de buenas prácticas de crianza, de forma de contribuir a la salud, la nutrición y el desarrollo infan‑ Gráfica IV.6.2. Proporción de niños con acceso a Tarjeta Uruguay Social

según quintil de ingreso per cápita del total de la población sin fonasa

(N=3.038; niños cubiertos por la prestación: 426)

Cuadro IV.6.3. Niños de hogares encuestados por la endis cubiertos por la Tarjeta Uruguay Social

según condición de pobreza del hogar

Condición Recibe _recibeNo ns/nc Total N

Niños en hogares en

situación de pobreza 34,1 65,5 0,4 100,0 790 Total niños 13,1 86,6 0,3 100,0 3.077

Fuente: Elaborado con información de la endis.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 % 100 1 2 3 4 5 Total NS/NC No Sí

til (opp, 2015). Estuvo localizado en la Oficina de Pla‑ neamiento y Presupuesto (opp) desde su creación hasta marzo de 2015, cuando se trasladó al mides. La cobertu‑ ra expandida, estimada a partir de la muestra, de 4.456 niños, se acerca bastante a la población beneficiaria del programa. Sin embargo, el análisis se vio fuertemente li‑ mitado, dado que solo 101 niños (3,3% de la muestra) residían en hogares que declararon ser o haber sido be‑ neficiarios de ucc. La cobertura de la población en con‑ dición de pobreza alcanzó al 5,6% de los niños relevados. Con relación a los problemas nutricionales, ucc cubre al 4,5% de los niños con retraso de talla y al 8% de los hogares con inseguridad alimentaria severa.

IV.6.4. Cercanías

El objetivo de este programa es fortalecer las capacida‑ des familiares llegando a 30.000 hogares en situación de

alta vulnerabilidad y pobreza extrema para asegurarles el acceso a prestaciones sociales, al tiempo que se ocupa de adicciones, problemas de violencia doméstica, prácticas de crianza y empoderamiento (mides, 2015b). Se trata de una estrategia de trabajo con las familias, en la que equi‑ pos territoriales detectan los problemas y trabajan con las familias durante nueve meses. Es una iniciativa conjunta del Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Vi‑ vienda, el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, la Administración Nacional de Educación Pública y la Ad‑ ministración de los Servicios de Salud del Estado.

Al igual que en el programa anterior, el número de casos que declararon estar o haber estado vinculados a Cerca‑ nías fue muy bajo (109). Con base en la información reca‑ bada fue posible constatar que el programa ha alcanzado al 6,6% de los niños en condición de pobreza y al 14,1% de los hogares con inseguridad alimentaria severa.

En este informe se presentó un análisis panorámico de la endis, con el objetivo de analizar las características y la validez de la base de datos generada y dar cuenta de sus potencialidades como herramienta de análisis de los pro‑ blemas de la primera infancia. Con base en los principales hallazgos, se identificó un conjunto de temas de investiga‑ ción que requieren análisis específicos, en muchos casos a partir de futuras olas de la propia encuesta. Una vez que la base de datos sea de dominio público, esta agenda se en‑ riquecerá con la diversidad de preguntas de investigación y perspectivas que surjan de su uso, las cuales sin duda trascenderán las perspectivas de esta primera exploración. Más adelante se retoman estos aspectos.

En su calidad de primera ola de un panel que pretende se‑ guir a los niños en su curso de vida, esta edición se propu‑ so relevar un conjunto de elementos del contexto del em‑ barazo y el nacimiento del niño, que perderá importancia en las siguientes olas. Sin embargo, dado el alto número de embarazos no planeados y el extendido uso de méto‑ dos anticonceptivos, persiste un conjunto de preguntas relevantes referidas a las circunstancias en que las mujeres deciden llevar adelante un embarazo. La combinación de preguntas subjetivas, aunada a las trayectorias de fecun‑ didad que recogerán las futuras olas del panel, permitirá interpretar mejor algunos resultados presentados en este documento.

Las prácticas saludables durante el embarazo son otro tema de investigación futura. Por un lado, en razón de la discrepancia entre las respuestas brindadas por las mu‑ jeres y lo observado en el cnv y el sip. Por otro, debido al fuerte gradiente socioeconómico en algunas conductas nocivas, como fumar durante el embarazo, que alcanzó al 16% del total y al 30% de aquellas mujeres que integraban hogares con ingresos por debajo del umbral de pobreza.

Si bien se constató que los arreglos familiares predominantes a edades tempranas incluyen a ambos padres, los estudios previos permiten prever que las parejas se irán disolvien‑ do a medida que los niños crecen. Conocer los contextos previos a la separación de los padres y vincularlos con los arreglos de cuidado y manutención posteriores permitirá interpretar cabalmente los efectos de estas experiencias en los desempeños de los niños y en su bienestar psicosocial. La relación entre asistencia escolar, fecundidad e inserción laboral es mencionada frecuentemente en los análisis de bienestar y mercado laboral. Sin embargo, habitualmen‑ te no es posible establecer un orden de prelación en es‑ tas decisiones, dado que se trabaja principalmente con datos de corte transversal. Los datos encontrados en este relevamiento indican que la mayor parte de las mujeres interrumpieron sus estudios antes de tener hijos, y que quienes aún asistían al sistema educativo —estudiantes de nivel terciario principalmente— dejaron en buena medida de estudiar y no consiguieron retomar sus estudios. Elu‑ cidar estos comportamientos permitirá, también, diseñar políticas más adecuadas de fomento a la permanencia en el sistema educativo.

En línea con estudios previos, los resultados de la endis muestran la sobrecarga de trabajo de las madres en el cui‑ dado de los hijos y los menores niveles de protección so‑ cial de aquellas pertenecientes a los estratos bajos. Es po‑ sible que estas circunstancias expliquen la mayor desvin‑ culación de las madres de la esfera laboral, pero ello podrá responderse analizando su reinserción laboral en futuras olas. Si bien los hogares de menores recursos manifiestan que existe oferta cercana de centros de cuidado a sus luga‑ res de residencia, la disponibilidad de horarios adecuados es mayor para los estratos económicos medios y altos; este aspecto debería integrarse al diseño de políticas.