La adquisición predial en el marco del Decreto 190 de

Como se planteó en capítulos anteriores, la reserva vial y la afectación son catalogadas por el Decreto Distrital 190 de 2004 como parte integrante del procedimiento previo para la iniciación del proceso de adquisición predial.

De hecho, el artículo 456 del P.O.T. establece la obligación a cargo de la entidad adquirente, de _“adelantar todos los estudios de tipo social, técnico, jurídico y económico que habrán de fundamentar posteriormente los procedimientos de la

adquisición necesarios para el cumplimiento de dicho objeto.” Si bien estos

e intermedia y del espacio público para mejorar la conectividad del centro de la ciudad con la red

de centralidades”, la “ampliación del subsistema de transporte masivo - Transmilenio, en correspondencia con las operaciones estratégicas propuestas” y la “ampliación del subsistema de vías”.

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estudios se han interpretado tradicionalmente como estudios de títulos, registros topográficos, avalúos comerciales así como censos y fichas sociales de cada uno de los predios objeto de adquisición y aún cuando esta lectura es ajustada al contenido del artículo por la descripción literal que hace de tales estudios, en nuestra opinión, es incompleta o, al menos, insuficiente.

La razón de esta conclusión radica en que a pesar de que los estudios previos para el inicio de los procesos de adquisición debe realizarse predios a predio, es decir, generan un resultado y unas conclusiones particulares para cada predio requerido para la obra, al mismo tiempo la suma de estas conclusiones permiten construir indicadores y conclusiones generales sobre el proyecto de obra pública que se pretende ejecutar. En otras palabras, la realización de los estudios no puede entenderse como un análisis “micro” de la realidad socio económica, jurídica, topográfica y aún, urbanística de cada inmueble, sino que debe generar un análisis “macro” que facilite la toma de decisiones sobre el verdadero alcance del proyecto, antes de ejecutarlo.

Esta valoración tiene un componente económico que debe apuntar a un cálculo real del valor total de la gestión del suelo asociada a la adquisición de los predios, asunto que en primera medida se analiza a partir del resultado de herramientas como los avalúos de referencia, pero de forma concreta a través de los avalúos comerciales elaborados antes de la oferta de compra.

El resultado de los avalúos comerciales (sujetos en su elaboración al Decreto Nacional 1420 de 1998 y a las reglas establecidas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para la materia) define el valor de la oferta de compra del predio (entendido como terreno y construcción existente sobre aquel). El avalúo se

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traduce así en la descripción de la situación real en términos comerciales del valor de los inmuebles, pero como se anota, resulta ser una mera descripción24_. La pregunta que surge es si la actuación de la administración distrital debe limitarse únicamente a definir el precio de adquisición y, en consecuencia, el costo general de un proyecto de infraestructura vial, a partir de un ejercicio descriptivo, o tiene alguna alternativa real de control de precio del suelo que coadyuve en la consecución de los objetivos del Sistema General de Movilidad aminorando costos de adquisición del suelo o redistribuyendo dicho costo en diferentes momentos. En este escenario, y a estos efectos, emerge la importancia de la figura de “afectación” la cual analizaremos inmediatamente.

4.3 La afectación.

Conceptualmente, la figura de afectación está definida en la Ley 9 de 1989 de la siguiente forma:

“ARTICULO 37. Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo Folio de Matrícula Inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. El Registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho.

En el caso de las vías públicas, las afectaciones podrán tener una duración máxima de nueve (9) años.

24_{Decreto Nacional 1420 de 1998, artículo 2°: “Se entiende por valor comercial de un inmueble el}

precio más probable por el cual se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el

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La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios será efectuada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, en los términos previstos en la presente ley.

Para los efectos de la presente ley, entiéndase por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa

de una obra pública, o por protección ambiental.”

Debe mantenerse presente que el artículo 37° citado hace parte del capítulo III de la Ley 9 de 1989 titulado _{“De la adquisición de} bienes por enajenación

voluntaria y por expropiación”, por lo que debe entenderse como una figura cuya utilización está vinculada a los procesos de compra de suelo reglados en este capítulo.

En estos términos, el análisis de la norma comienza en la sentencia de tutela T- 381 de 1998 proferida por la Corte Constitucional25, en la que se recogió la definición de la Ley 9 de 1989 ya citada, pero se desarrolló su interpretación a la luz de las normas del Acuerdo 6 de 1990 vigente para esa época en el caso de la ciudad de Bogotá, motivo por el cual, si bien es preciso apartarse de las conclusiones derivadas de la interpretación de dicha norma distrital en tanto el acuerdo 6 ha perdido vigencia en el ordenamiento legal distrital, siendo reemplazado por el P.O.T. de Bogotá, como se anotó al inicio del capítulo 3 del presente trabajo, se debe destacar el valor que tiene el hecho de que los textos citados del Acuerdo 6 de 1990 por la Corte en esa oportunidad, son similares en

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gran medida a los aprobados mediante el Decreto Distrital 619 de 2000 y compilados por el Decreto Distrital 190 de 2004, siendo de resaltar que los argumentos para el fallo definitivo estaban fundados en la lectura simple del artículo 37° de la Ley 9 de 1989 y de la diferencia entre las figuras de “reserva vial” y afectación”, asunto que será materia de análisis de nuestra parte conforme a las normas vigentes en la actualidad.

En efecto, la definición del inciso final del artículo 37 tiene un sentido amplio y objetivo, pues define la afectación como “cualquier restricción” que las entidades públicas impongan para limitar o impedir la obtención de licencias, sin atender a los motivos de tal restricción. Por otro lado, señala como requisitos de existencia su inscripción en el folio de matricula inmobiliaria y la notificación al propietario del predio, lo cual restringe la posibilidad de considerar cualquier tipo de actuaciones administrativas de las entidades ejecutoras de obra pública o de las autoridades urbanísticas como una afectación.

A pesar de esta aparente contradicción, la interpretación acogida por la Corte Constitucional reconoce la existencia de la figura a partir de los dos requisitos señalados por el artículo 37° de la ley 9 de 1989 en tanto, en nuestra opinión, la inscripción en el registro inmobiliario es el acto que da publicidad a los efectos de la medida ante terceros, y la notificación es la garantía del derecho de defensa y el debido proceso del afectado. Debe entenderse entonces que la definición del inciso final del artículo 37 al mencionar la expresión “toda

restricción “ apunta a la causa o motivos de la afectación y no a la forma como

se instrumentaliza.

Por su parte, el artículo 122 de la Ley 388 de 1997 contiene la obligación para la entidad pública que impone la afectación de suscribir el contrato de

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compensaciones con el propietario del bien afectado26 _{como mecanismo para el} pago de los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. Este contrato tiene algunas particularidades:

Aunque se debe disponer previamente de la apropiación presupuestal para su pago, la liquidación del valor de los perjuicios está sujeta a prueba, cuya carga corresponde al propietario del bien afectado. En este punto es aplicable el procedimiento establecido en los artículos 447 a 454, y en lo no escrito se aplican las normas del Código Contencioso Administrativo.

El momento de suscribir el contrato será posterior a la consolidación de las pruebas, que se entiende, deberá efectuarse en el marco de una actuación administrativa.

El Artículo 453 del Decreto 190 de 2004 exige que el período a compensar pueda ser hasta el momento en que se adquiera el predio, lo que supone que en dicho caso la suscripción del contrato y la actuación administrativa derivada de la imposición de la afectación, puede ser concomitante al proceso de compra, y los valores a reconocer en el contrato no podrían ser objeto de reconocimiento en el proceso de

26 _{“Artículo 453, Decreto 190 de 2004: Compensaciones por causa de afectaciones. Las} entidades que impongan afectaciones, celebrarán los contratos de que trata el penúltimo inciso del Artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, teniendo en cuenta que las compensaciones por causa de la afectación estarán limitadas a la reparación justa, por el período comprendido entre el momento en que se inscriba la afectación y la fecha en que se adquiera la zona afectada, o se levante la afectación, o pierda efecto, siempre que se urbanice, parcele o construya dentro del plazo de vigencia de la respectiva licencia o permiso. En general la compensación estará condicionada a la ocurrencia real del perjuicio originado en la afectación y estará limitado en su cuantía por el contrato según la tasación del perjuicio a que se refiere el artículo 122 de la ley 388 de 1997. El contrato de que trata el inciso anterior se denominará "Contrato de Compensación por Causa de Afectaciones" y se regirá por las normas de contratación de las entidades públicas.

Las entidades públicas del orden distrital procurarán que se adquieran oportunamente las áreas afectadas y que se hagan las previsiones presupuestales necesarias para el pago de precio de

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adquisición mediante la figura de lucro cesante, como lo señala la jurisprudencia de la Corte Constitucional27_.

Es claro que la figura de la afectación impone la responsabilidad a la entidad ejecutora de la obra pública de continuar con la gestión del suelo; efectivamente, el artículo 45428 del P.O.T. condiciona las posibilidades de levantar la afectación de tal manera que obliga a la administración a planear no solo la imposición de la medida sino que, después de impuesta, el objetivo deberá ser intentar cumplir con el proyecto so pena de asumir la responsabilidad fiscal de ejecutar unas partidas presupuestales para luego decidir no ejecutar la obra.

Esta situación exige una valoración previa por parte de la entidad adquirente, no solo de los casos individualmente considerados, sino del conjunto de predios requeridos para la ejecución de la obra, lo cual valida la hipótesis planteada en acápites previos de este documento. De conformidad, el parágrafo 1 del artículo 178 del Plan de Ordenamiento ordenaba al entonces _{“Departamento} Administr_{ativo de Planeación Distrital (DAPD) que “adelantará los estudios para} definir y precisar las reservas y afectaciones viales producidas por el sistema vial a que hace referencia el presente artículo. Para llevar a cabo estos estudios, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) cuenta con un plazo de tres (3) años contados a partir de la fecha de aprobación del presente Plan.”

Revisada la cartografía distrital es evidente que las reservas viales fueron producidas por Planeación Distrital e incorporadas en la cartografía, pero no

27_{Corte Constitucional, M.P. Alvaro Tafur Galvis. Ob cit.}

28 _{Artículo 454. Levantamiento de afectaciones. Sin perjuicio de la compensación que pudiere} haber conforme a lo previsto anteriormente, las afectaciones podrán ser levantadas mediante la revocatoria directa de los actos de imposición respectivos, siempre que se determine que la zona, inmueble o parte del mismo objeto de la restricción, no es necesaria para la ejecución del proyecto, o cuando la obra, programa o proyecto no se vaya a realizar.

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sucedió lo mismo con el estudio de afectaciones ordenado por el artículo citado. No puede desconocerse que aún cuando el otrora DAPD, actual Secretaría Distrital de Planeación, tiene la responsabilidad de efectuar los estudios para definir las afectaciones de la ciudad, la competencia para la imposición de las mismas recae sobre las entidades ejecutoras de los proyectos de obra pública. La ausencia de los estudios en el Distrito impide determinar si el costo de la imposición de las afectaciones en los proyectos de adquisición predial para proyectos de infraestructura vial es conveniente o no, motivo por el cual el problema se centra en que la administración distrital se abstiene de tener los elementos de juicio para tomar la decisión de ejercer una medida de control del precio del suelo que eventualmente puede favorecer la inversión del presupuesto de la ciudad.

Como consecuencia de esta omisión, el proceso de adquisición se convierte en un escenario de valoración de la tierra en el que las entidades ejecutoras como el IDU son meros espectadores del comportamiento del mercado inmobiliario, pues, como se ha dicho, el valor de la oferta de compra y de la expropiación está sujeto a la dinámica del mercado, y como tal, no es posible desconocer cuando se realizan los avalúos comerciales base del precio de la oferta de compra la existencia de licencias aprobadas de urbanización o construcción que consolidan derechos sobre los predios y los efectos patrimoniales que estas representan a favor de su titular.

Ahora bien, las afectaciones solo tienen sentido de existencia con relación a las zonas de terreno sobre las cuales se imponen y precisamente por esta razón que la definición cartográfica de éstas se realiza a través de la figura de la reserva vial, cuyo objeto es definir el trazado de las vías arteriales de la ciudad en la cartografía oficial generada por la Secretaría Distrital de Planeación. En este punto es importante aclarar que aunque la reserva es un paso previo a la

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afectación, la reserva vial no depende en cuanto a su existencia, de la imposición de la afectación, tal y como se verá en el aparte siguiente.