1
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
ESPECIALIZACION EN DERECHO URBANISTICO
Implicaciones de las figuras de reserva y afectación en el marco de la consolidación del subsistema vial como elemento integrante del Sistema de
Movilidad en la ciudad de Bogotá
Camilo Bustamante Navarro
Oscar Eduardo Gómez Rojas
Director:
Carlos A. García R.
Arquitecto, Especialista en Derecho Urbanístico
3 INTRODUCCION.
La ciudad de Bogotá enfrenta uno de sus mayores retos históricos que genera una situación marcada por la tensión en la opinión pública. En el imaginario popular, Bogotá ha pasado en unos pocos años de ser una ciudad modelo de progreso y renovación constante a convertirse en un ejemplo de atraso y caos permanente. La problemática de la ciudad es compleja y tiene varios aspectos a considerar, pero tal vez el más importante por su notoriedad es el referente a la movilidad. No solo se discute de forma insistente acerca de un problema de transporte público y privado que pasa de administración en administración, sino que este se agrava por causa de un problema tal vez mayor: La insuficiencia de la malla vial de la ciudad que va en detrimento de la calidad de vida de los habitantes capitalinos y la productividad de la ciudad.
Los problemas de desplazamiento, ante el crecimiento de los vehículos que circulan en la ciudad versus una cada vez menos efectiva red vial, generan presión lógica por parte de la comunidad sobre el gobierno local, pero no solamente como una cuestión de orden político, sino como el reflejo de un problema de orden urbano que exige soluciones coherentes con la realidad socio económica presente de la ciudad y su proyección hacia el futuro.
4
Acometer la empresa de generación de nuevas vías en la ciudad o la adecuación y ampliación de las existentes para dar solución al problema de movilidad de una ciudad como Bogotá, exige una gestión previa sobre el suelo requerido para ello. En este sentido, las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 han previsto la necesidad de adquirir los predios sobre los cuales se ejecutarán los futuros corredores viales, recurriendo para ello a las figuras de reserva o afectación según se presenten condiciones determinantes que se analizarán en este documento. Esta actuación, motivada en la utilidad pública y el interés general, se enfrenta y contrapone al interés particular del propietario del suelo requerido y a las posibilidades de aprovechamiento económico de su propiedad, las cuales – desde una perspectiva de equilibrio económico y respeto a la prescripción constitucional de los procesos expropiatorios sin indemnización previa, deben traducirse en un precio soportado en un valor comercial del predio.
La posibilidad de adquisición de los predios para habilitar el suelo requerido para las obras de infraestructura, pone de manifiesto el hecho de que el valor del suelo y las posibilidades de adquisición en términos de oportunidad, son estratégicas y fundamentales para la ejecución material de los proyectos viales, pues suponen unas condiciones financieras y de programación de obra que deben ser analizadas de manera anticipada a la gestión del proyecto como tal. Este análisis nos lleva al reconocimiento del papel que tienen tanto la figura de la reserva como la de afectación en la gestión del suelo por parte de la ciudad.
5
en la ley 9 de 1989. En estas condiciones, la mejor forma de entender el sentido de dicha reglamentación es comenzar el análisis a partir de la ley que las habilita.
6 1. DEFINICION DEL PROBLEMA
La visión del desarrollo y crecimiento de la ciudad de Bogotá ha sido descrito, en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial, como el de una ciudad densa y compacta, presentándose entonces como elemento fundamental la búsqueda y/o habilitación del suelo necesario para la generación y construcción de la infraestructura requerida para la consolidación del modelo de ciudad en los términos expresados anteriormente.
Esta situación se hace más compleja por la relevancia que presentan en la actualidad variables como el medio ambiente o la conformación de un tejido urbano equilibrado y acorde a las exigencias derivadas de la dinámica socio económica de la ciudad, hechos que se traducen en nuevas condiciones para la conformación de espacios urbanos que permitan la armonización entre el desarrollo de la infraestructura requerida para suplir las necesidades de la ciudad y el aprovechamiento económico asociado a la tenencia y disposición de la propiedad privada.
7
En tal sentido, centrar la discusión en torno a los problemas que supone la gestión de suelo con miras a la adquisición de los predios que sean requeridos para la ejecución de obras como las que concretan el sistema de movilidad, y en especial el subsistema vial, en los términos del Plan de Ordenamiento Territorial, genera el espacio para analizar críticamente los instrumentos y mecanismos habilitados por la Ley para este fin y permite definir estrategias complementarias para que aquellos puedan llevarse a la práctica y respondan a las lógicas inherentes a los agentes que configuran las relaciones económicas, sociales y jurídicas que emergen con ocasión de este objetivo.
Por lo anterior, se considera necesario abordar el tema con miras a la definición de lineamientos generales que faciliten la intervención del suelo evitando lesionar el aprovechamiento urbanístico por parte de los agentes públicos y privados en casos relevantes dentro del ordenamiento territorial como lo son, la ejecución de proyectos de infraestructura vial para la ciudad.
2. OBJETIVO
8 3. MARCO TEORICO
3.1 EL DERECHO DE PROPIEDAD EN COLOMBIA Y SU RELACIÓN CON EL APROVECHAMIENTO DEL SUELO.
3.1.1 Enfoque actual del derecho de propiedad en Colombia.
El derecho de propiedad en Colombia tiene un papel destacado en el entendimiento de las relaciones de poder y la definición misma de clases sociales que ha enmarcado el esquema social y económico del país a lo largo de su historia. Es a partir del papel que ha jugado la propiedad que han justificado en alguna medida su existencia y su actuar, innumerables movimientos y grupos sociales y políticos con mayor o menor representatividad en la sociedad, siempre destacando con ello la importancia que reviste el hecho de que el suelo es un elemento escaso en términos económicos.
Esta situación de escasez se evidencia sobre todo en el contexto urbano, y más aún en una ciudad como Bogotá donde, por décadas, se concentró la mayor actividad económica en campos como la industria, el comercio, la banca y los servicios, y por supuesto, la vivienda, convirtiéndola en la ciudad con mayor población del país, y por ende, la de mayor demanda de servicios para la cobertura de la necesidades de sus habitantes.
9
Esta nueva lectura de la propiedad le asigna una función y la subsume en la definición misma del concepto, ligándola íntimamente al punto que delimita su alcance en el reconocimiento del interés público o de la comunidad, y no en el mero acto de beneficio o disposición que su titular ejerza. En otras palabras, el derecho de propiedad en Colombia sufre un cambio sustancial a partir de 1991 pues se aleja del interés individual que persigue el titular con su ejercicio, y se acerca al interés general fundado en las relaciones sociales y políticas del propietario con su comunidad. Este nuevo entendimiento del derecho de propiedad y de los alcances y limitaciones de su ejercicio en el marco de un Estado Social de Derecho ha sido puesto de presente en varias providencias de la Corte Constitucional en las cuales ha destacado el cambio profundo de este derecho en el ámbito constitucional y legal colombiano; ejemplo de ello se ofrece en la sentencia C-189 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) al señalar lo siguiente:
“La Constitución Política de 1991, en el artículo 58, al recoger el criterio funcionalista de la propiedad, la reconoce como un derecho económico que apunta primordialmente a garantizar la participación del propietario en la organización y desarrollo de un sistema económico-social, mediante el cual se pretende lograr el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, que se traducen en servir a la comunidad, promover la prosperidad general, estimular el desarrollo económico y lograr la defensa del medio ambiente (C.P. arts. 2, 8, 58, 79 y 80).
(…)
10 anterior, la Constitución prescribe que a la propiedad le corresponde cumplir funciones sociales y ecológicas que además de ser inherentes al reconocimiento del citado derecho conducen a la imposición de obligaciones que legitiman su
ejercicio. (…)”
En este orden de ideas, la propiedad privada ha sido reconocida por esta Corporación como un derecho subjetivo al que le son inherentes unas funciones sociales y ecológicas, dirigidas a asegurar el cumplimiento de varios deberes constitucionales, entre los cuales, se destacan la protección del medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos y la promoción de la justicia, la equidad y el interés general como manifestaciones fundamentales del Estado Social de Derecho (C.P. arts 1° y 95, nums, 1 y 8) De manera que el mismo ordenamiento jurídico a la vez que se encuentra comprometido con el respeto a su núcleo esencial, debe adoptar medidas que permitan asegurar el logro de las citadas funciones, lo que conduce -en últimas- a consolidar los derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas en el Texto
Superior.” (Subraya fuera de texto).
Ahora bien, la legislación previamente existente a la Constitución Política de 1991, y particularmente en referencia al Código Civil Colombiano, también fue objeto de revisión y pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional dentro de la tarea de buscar coherencia jurídica en la interpretación del alcance del derecho de propiedad. En efecto, mediante la sentencia C-595 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte declaró inexequible la expresión “arbitrariamente”, que describía el alcance en el ejercicio del derecho por parte de su titular, según el texto original del artículo 669 del Código Civil:
11 y en la prevalencia del interés general". (…) Como lógico corolario, la
configuración del derecho de propiedad (reiterativa de la inconsistencia anotada a propósito de la Reforma de 1936), se hizo atenuando aún más las connotaciones individualistas del derecho y acentuando su función social; agregó además el Constituyente que al derecho de propiedad le es inherente una función ecológica y creó, con el mandato de que sean protegidas, y promovidas formas asociativas y solidarias de propiedad. (...)
De todo lo que anteriormente se ha expuesto se desprende con meridiana claridad que el concepto de propiedad que se consagra en la Constitución colombiana de 1991, y las consecuencias que de él hay que extraer (la doctrina de la Corte ejemplificada en las citas anteriores así lo confirma), es bien diferente del que se consignó en el Código Civil adoptado en 1887 y, por tanto, que el uso que allí se prescribe del concepto de propiedad, dista mucho de coincidir con el que ha propuesto el Constituyente del 91; por ende, se deduce que el contenido del art. 669 del Código Civil según el cual, el propietario puede ejercer las potestades implícitas en su derecho arbitrariamente, no da
cuenta cabal de lo que es hoy la propiedad en Colombia. (…).
La Corte ha afirmado, en múltiples ocasiones, que la propiedad, en tanto que derecho individual, tiene el carácter de fundamental, bajo las particulares condiciones que ella misma ha señalado. Justamente los atributos de goce y disposición constituyen el núcleo esencial de ese derecho, que en modo alguno se afecta por las limitaciones originadas en la ley y el derecho ajeno pues, contrario sensu, ellas corroboran las posibilidades de restringirlo, derivadas de su misma naturaleza, pues todo derecho tiene que armonizarse con las demás que con él coexisten, o del derecho objetivo que tiene en la
Constitución su instancia suprema. (…)”. (Subraya fuera de texto).
12
En la misma sentencia se define el marco conceptual del derecho de propiedad, teniendo en cuenta las previsiones previas acerca del reconocimiento constitucional de su función social y ecológica:
“Al derecho de propiedad se le atribuyen varias características, entre las cuales,
se pueden destacar las siguientes: (i) Es un derecho pleno porque le confiere a su titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; (ii) Es un derecho exclusivo en la medida en que, por regla general, el propietario puede oponerse a la intromisión de un tercero en su ejercicio; (iii) Es un derecho perpetuo en cuanto dura mientras persista el bien sobre el cual se incorpora el dominio, y además, no se extingue -en principio- por su falta de uso; (iv) Es un derecho autónomo al no depender su existencia de la continuidad de un derecho principal; (v) Es un derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o transmisión depende por lo general de la propia voluntad de su propietario y no de la realización de una causa extraña o del solo querer de un tercero, y finalmente; (vi) Es un derecho real teniendo en cuenta que se trata de un poder jurídico que se otorga sobre una cosa, con el deber correlativo de ser respetado por todas las personas.
13 el propietario y que se traducen en actos de disposición o enajenación sobre la titularidad del bien.
6. De acuerdo con lo expuesto y teniendo como fundamento la Constitución Política de 1991, es claro que puede definirse a la propiedad privada como el derecho real que se tiene por excelencia sobre una cosa corporal o incorporal, que faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando a través de su uso se realicen las funciones sociales y ecológicas que le
son propias.” (Subrayas fuera de texto).
Así las cosas, el enfoque del derecho de propiedad en Colombia tiene un marcado carácter social, atributo que jugará un papel preponderante en adelante en la planeación y desarrollo del ordenamiento territorial desde la escala municipal, a través de los planes de ordenamiento territorial surgidos de la ley 9 de 1989 y actualizados por la ley 388 de 1997.
3.1.2 El derecho de propiedad y el aprovechamiento del suelo.
La Ley de Reforma Urbana (Ley 9 de 1989) había dado un primer paso en la búsqueda de mecanismos de gestión de suelo al reglamentar la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación, por motivos o fines de utilidad pública o interés social, con el propósito de “dotar a las administraciones
locales de herramientas para organizar el espacio urbano y facilitar el acceso a
los servicios e infraestructuras a los diversos grupos poblacionales.”1; pero con
la Ley 388 de 1997, se actualiza la base legislativa para que aquellos mecanismos y otros nuevos, resultasen efectivos en el sentido de garantizar materialización de los fines del Estado en virtud de los principios generales de la función social de la propiedad y la prevalencia del interés general sobre el
1 Presentación General Ley De Desarrollo Territorial. Ministerio de Desarrollo Económico,
14
particular, en un marco de garantías al ejercicio de la autonomía municipal respecto el ordenamiento de su territorio.
En efecto, la Ley 388 de 1997 posiciona al Estado como un actor fundamental en la realización de los procesos de gestión territorial y planeación urbana2; por ende, los instrumentos que desarrolla suponen la activa participación estatal en procura del cumplimiento de sus objetivos, lo cual se traduce en una mayor responsabilidad del actor público en la forma como el derecho de propiedad cumple su función social. En esta perspectiva, la abogada María Mercedes Maldonado en el texto “Instrumentos de gestión de suelo, elementos de contexto”.menciona lo siguiente:
“De hecho, uno de los ejes centrales de la Ley de Desarrollo Territorial es la
consideración de que la organización del territorio municipal es una función pública, en razón de los principios generales de la prevalencia del interés general sobre el particular, la función social de la propiedad, y del reconocimiento que la ciudad es por naturaleza el espacio de lo colectivo, en el cual el funcionamiento de las diversas actividades privadas y comunitarias supone la existencia y operación de redes de comunicación, equipamientos y espacio público en general. En el espacio urbano compiten diversos intereses de localización y usos, y en él, las necesidades básicas de infraestructuras y
servicios sólo pueden satisfacerse de manera planificada y concertada. (…).
El Estado a través de sus diferentes autoridades y fundamentalmente las municipales y distritales, es entonces la instancia que por representar el interés general y dado su carácter de mediador de los intereses particulares en conflicto,
es el llamado a orientar el uso y transformación del suelo.”3.
2 Maria Mercedes Maldonado Copello. 2003. Instrumentos de gestión de suelo, elementos de
contexto. Notas de Clase. Especialización en Planificación y Administración del Desarrollo Regional. CIDER. En: www.territorioysuelo.org/documentos.
15
La precitada transformación del suelo en una ciudad debe entonces responder a los intereses de la comunidad, desligada de sus miembros, y se traduce en la imposición de reglas de juego para el ejercicio de los derechos por parte de los ciudadanos individuamente considerados. Estas reglas suponen, en cualquier caso, que el ejercicio del derecho no se ve a afectado en su núcleo fundamental (con lo cual se garantiza el ejercicio libre de un derecho económico de orden constitucional), pero al mismo tiempo, éste sí debe generar una serie de beneficios en favor de la comunidad, traducidos en la posibilidad de todos los ciudadanos para acceder a infraestructura, servicios, redes, espacio público, etcétera. Este ejercicio de balance se traduce en la imposición legítima de las denominadas cargas de tipo urbanístico a cambio de dicho aprovechamiento particular por parte de quien detenta la propiedad del suelo urbano.
El caso bogotano está asociado a un desequilibrio en las cargas y los beneficios, en detrimento de la calidad de vida de sus habitantes, principalmente en el desarrollo de su malla vial, entendido éste como el insuficiente mantenimiento de la red existente y la incapacidad para generar nuevas vías para la ciudad.
El aprovechamiento del suelo, como elemento integrante del territorio, demanda de los ciudadanos bogotanos una revisión del caso puntual del sistema vial, sobre todo en el escenario de la generación de nuevos corredores viales, vitales para mejorar la movilidad, la productividad y desde luego, la calidad de vida de los habitantes de dicho territorio.
16
Esta situación, vista desde el derecho de propiedad, se traduce en que el objetivo de los instrumentos de gestión de suelo desarrollados por la Ley 9 de 1989 y complementados por la Ley 388 de 1997 es transformar zonas de terreno de propiedad privada en bienes de uso público o afectos al uso público, de manera que puedan servir a la comunidad como colectivo indeterminado. En otras palabras, esta gestión busca, de una u otra forma, la transferencia del dominio en favor del Estado, o mejor, de la Nación, para que el aprovechamiento del suelo dependa del Estado y no de los particulares.
Lo anterior exige que con ocasión del cumplimiento de ese papel en cabeza del Estado, impuesto por las leyes citadas atrás, sea necesario analizar algunos aspectos de los bienes de uso público, considerando que será ésta la naturaleza que adquirirán – al menos por regla general - los bienes necesarios para satisfacer las necesidades colectivas, máxime en el caso de las vías.
3.1.3 Consideraciones sobre la propiedad de los bienes de uso público y el aprovechamiento del suelo.
La definición del concepto de propiedad referida atrás es aplicable en principio a los bienes públicos, salvo por lo que refiere el Consejo de Estado en sentencia del año 2000 que citamos en extenso a continuación:
“Atendiendo a la doctrina en el área del derecho público, se tiene que los bienes
del Estado, se consideran clasificados en bienes patrimoniales o fiscales del Estado y bienes de uso público.
17
Por su parte, los llamados “Bienes de uso público”, cuyo soporte se encuentra en los artículos 63 y 72 de la Constitución Política, son aquellos cuya titularidad no radica en agencia estatal alguna, puesto que están destinados al uso y goce de todos los habitantes, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
El derecho que tiene el Estado sobre los bienes, tanto “los patrimoniales” como
“los bienes de uso público”, ha sido considerado por la doctrina, como un derecho igual al de los particulares. No obstante, el derecho real de propiedad sobre algunos bienes de uso público, suspende las características propias de ser total, esto es, el ius utendi, el ius fruendi y el ius abutendi, pero se mantiene la persecución, la preferencia, rango y publicidad. En otros bienes de uso público, ese uso, goce y disposición del Estado lo ejerce por conducto de todos los habitantes, en razón a la misma naturaleza del bien, como el espacio aéreo.
Se tiene entonces que si bien es cierto que sobre los bienes patrimoniales y fiscales el Estado detenta una propiedad similar a la del particular, se pone de relieve la existencia de los llamados bienes de uso público universal, esto es, aquellos que por su propia naturaleza no se pueden desafectar de su destino común para todos los habitantes, sobre los cuales no existe ninguna propiedad similar a la particular, y el Estado ni detenta derecho real sobre el mismo, ni puede otorgar un uso exclusivo para ningún sujeto. Aquí, según ha señalado la teoría clásica o tradicional, el Estado sólo tiene unos derechos de policía y de administración.
18 derecho real que se encuentra en suspenso mientras el bien esté afecto al uso
común.”4.
A pesar de que la clasificación de los bienes públicos ha generado múltiples controversias e interpretaciones, que pasan por una fluida jurisprudencia así de la Corte Constitucional, como del Consejo de Estado y aún, en su momento, de la Corte Suprema de Justicia, no es el propósito de este trabajo ahondar en la discusión, por lo que partiremos de la definición ajustada por el Consejo de Estado en cuanto a la clasificación en bienes fiscales y bienes de uso público, dejando para capítulos posteriores, algunas implicaciones de la categorización de los llamados bienes “afectos al uso público”, diferentes a los bienes de uso público cuyo título de dominio radica en cabeza de la Nación (en este asunto, se abre paso la teoría del dominio eminente de algunos bienes públicos, según la cual, con fundamento en los artículos 101 y 102 de la Constitución Política, el dominio sobre dichos bienes “no tiene contenido económico ni pecuniario y por tanto no hace parte de su patrimonio”5).
En efecto, la diferencia entre bienes fiscales y bienes de uso público radica en el “uso” y no en la “propiedad como tal”. Ambos cumplen con la función social de la propiedad que de forma profusa ha desarrollado la Corte Constitucional pues, por su uso, los bienes de uso público están disponibles para el disfrute actual de todos los ciudadanos y habitantes del territorio nacional, en tanto que los bienes fiscales lo hacen a partir de su capacidad fiscal para atender las necesidades de la comunidad6.
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera Ponente:
Olga Inés Navarrete Barrero; Radicación 6171; Actor: Comercializadora Internacional Pesquera Vikingos de Colombia S.A.; Noviembre 16 de 2000.
19
Ahora bien, el mero uso que la población dé a tales bienes no define la separación entre los bienes de uso público y los fiscales; la diferencia de uso señalada anteriormente debe entenderse para los bienes fiscales como “afectación a”, es decir, su naturaleza y destinación específica, la cual se liga a la determinación previa que hace la administración de utilizar dicho bien conforme a sus planes y programas de ejecución por motivos utilidad pública o interés social. Así lo ha entendido el Consejo de Estado en sentencia del año 2000 la cual refiere:
“(…) resulta menester precisar que si bien, en principio, no existe obstáculo de
rango constitucional o legal en aras a que proceda la Declaratoria de Utilidad Pública e Interés Social respecto de los BIENES FISCALES, no lo es menos que la autoridad administrativa no puede entrar a adoptar tal determinación de forma autónoma e independiente de los programas trazados de manera previa por la propia Administración. De manera que como tal Declaratoria respecto de un bien determinado debe ser consecuencia de la previa planeación de una obra, para cuya ejecución se requiera de determinada propiedad y la cual debe referirse la motivación del acto administrativo respectivo a fin de que establezca la conexidad entre la planeación, este caso municipal, y la decisión que se adopta, con mayor razón, en tratándose de propiedad que hace parte del patrimonio de otra entidad pública, la necesidad de la ejecución de planes debe aparecer clara a fin de que no entren en contradicción los adoptados por la entidad propietaria de los mismos frente a los previstos por otra entidad pública.
20 que necesariamente la administración requiere de una propiedad privada para la
ejecución de la misma.”7. (Subraya fuera de texto).
En ese entendido, la jurisprudencia pone de manifiesto que la transferencia del derecho de propiedad, para ser aplicado al cumplimiento de motivos de utilidad publica, bien sea mediante la adquisición de propiedad privada o la utilización de bienes públicos -entendidos estos en un sentido amplio- exige que aquella responda a la planeación previa del territorio en términos de programas y planes establecidos, por ejemplo, por el municipio o distrito. De esta forma, el cumplimiento de la función social de la propiedad como acción concreta de aprovechamiento del suelo, surge de los planes y programas para el ordenamiento del territorio y la planificación urbana, asuntos reglamentados por la Ley 9 de 1989 y principalmente por la Ley 388 de 1997.
Esto constituye el núcleo fundamental de la argumentación respecto de los alcances e implicaciones de la operación de instrumentos como la reserva o la afectación, toda vez que su utilización debe entonces corresponder a una visión de planeación en el que no solo media el componente físico – espacial, sino que se ve sujeta a las propias prescripciones de orden político, administrativo y fiscal que conforman los planes y programas en los cuales se encuentran adscritos los proyectos que generan la necesidad de su implementación.
3.2 LA PROPIEDAD EN EL MARCO GENERAL DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA.
El ordenamiento del territorio en Colombia no se define a partir de la propiedad de la “tierra”; en su lugar, el marco regulatorio vigente - y específicamente la ley 388 de 1997 - hace referencia al concepto de “suelo”, el cual podemos definir
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera Ponente:
21
como un criterio de clasificación de los tipos de área que comprenden el territorio según el uso determinado por los planes de ordenamiento de un municipio o distrito específico. Esta categorización se aprecia en los artículos 30 a 35 de la ley 388 de 1997, que abarcan el capítulo IV de dicha ley, denominado precisamente “Clasificación del Suelo”.
Resulta evidente que la utilización de esta categoría tiene incidencia directa en el derecho de propiedad y configura una serie de limitaciones y beneficios sobre este último, principalmente en lo referente a sus posibilidades de aprovechamiento económico (obtención de licencias urbanísticas, valor del suelo, destinación y uso final, obligatoriedad de asociación de varios propietarios para algunas actuaciones urbanísticas, entre otras).
Si se tiene en cuenta, como se ha dicho anteriormente, que el ordenamiento territorial colombiano tiene como derrotero general, las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997., resulta ser ésta última la que ha depositado con total claridad en la autonomía municipal el mayor peso de la tarea de planeación urbana, generando una casuística abundante y difícil de comparar ente sí, tomando en consideración la premisa de que la planeación urbana de cada municipio o distrito (traducida en su correspondiente plan de ordenamiento territorial) atiende a las necesidades y características únicas de cada municipio, su población, su dinámica social y económica, etcétera. En efecto, el artículo 1° de la ley 388 estipula lo siguiente:
“Art. 1°. La presente ley tiene por objetivos:
22 2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y
racional del suelo, (…) así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
3. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por
la creación y defensa del espacio público, (…)”. (Subraya fuera de texto).
Las limitaciones y beneficios concretos sobre el derecho de propiedad de cada titular quedan así supeditados a la forma como operan los instrumentos de gestión formulados por la ley. En este sentido, el antiguo Ministerio de Desarrollo Económico explica esta situación en la presentación general de la ley 388 de 1997 en los términos siguientes:
“Los instrumentos de gestión urbana son los mecanismos que permiten
institucionalizar y ejecutar en la práctica las diversas acciones urbanísticas que construyen y forman ciudad. Estos instrumentos deben estar plenamente justificados y respaldados en las políticas, estrategias y contenidos estructurantes del Plan de Ordenamiento.
23 autoridades locales para alcanzar mayor gobernabilidad en la organización del
territorio.”8. (Subraya fuera de texto).
Ahora bien, revisando el modelo propuesto por la Ley 388 a escala municipal, se aprecia que el aprovechamiento de la propiedad inmobiliaria, tanto pública como privada, en una ciudad como Bogotá (que representa el mejor ejemplo de un gran centro urbano), está ligado íntimamente a las previsiones, políticas y objetivos que constituyen el núcleo del plan de ordenamiento territorial vigente para la ciudad. Si bien no se puede afirmar que las previsiones y planteamientos normativos incluidos en los P.O.T. limiten el ejercicio del derecho de propiedad en grado sumo pues su núcleo esencial se mantiene (en los términos reseñados en texto citado en el capítulo 1, extractado de la sentencia C-595 de 1999 de la Corte Constitucional con ponencia del magistrado Carlos Gaviria Díaz), la utilización del instrumento del Plan de Ordenamiento redirecciona la visión clásica del aprovechamiento, en tanto que mediante los condicionamientos impuestos a través de la reglamentación del suelo (por ejemplo, los tratamientos urbanísticos, el régimen de usos permitidos, la definición de densidades, la determinación de porcentajes de cesiones gratuitas obligatorias y otras figuras urbanísticas), el propietario de la tierra ve reducidas las opciones de lucro ilimitado o al menos irrestricto, pues debe sujetarse a la normatividad urbanística de la ciudad, asunto que otrora no fue tan específico como lo es ahora a través del P.O.T y las normas que lo desarrollan y complementan.
En tal sentido, los instrumentos descritos por el entonces Ministerio de Desarrollo Económico no pueden ser aplicados sin la previa definición del contenido del P.O.T municipal o distrital; resulta consistente entonces que, el artículo 20 de la Ley 388 de 1997 señale en su inciso segundo que “ningún
agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se
8 Ministerio de Desarrollo Económico, Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua
24 ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas estructurales el plan o
complementarias del mismo.”
De forma concordante, el artículo 18 de la misma Ley establece la prohibición de ejecutar actuaciones sobre el territorio que estén por fuera del plan de ordenamiento, al abordar la necesidad de programar la realización de las obras en una visión de largo plazo, la cual se concreta en el denominado “Programa de Ejecución”, así:
“El programa de ejecución define con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en el plan de ordenamiento, que serán ejecutadas durante el período de la correspondiente administración municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, señalando las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos.
El programa de ejecución se integrará al Plan de Inversiones, de tal manera que conjuntamente con éste será puesto a consideración del concejo por el alcalde, y su vigencia se ajustará a los períodos de las administraciones municipales y distritales.
Dentro del programa de ejecución se definirán los programas y proyectos de infraestructura de transporte y servicios públicos domiciliarios que se ejecutarán
en el período correspondiente, (…)”.(Subraya fuera de texto).
25
considerando que los plazos de ejecución estarían determinados por el Plan de Desarrollo y por supuesto, el Plan de Inversiones.
Esta situación significa que si sobre un predio se ha dispuesto, por virtud del plan de ordenamiento, algún tipo de condicionamiento urbanístico asociado por ejemplo a la incorporación al suelo urbano o a la ejecución de una vía arterial o una red de servicios públicos, el desarrollo y aprovechamiento inmobiliario del predio será discutible por la misma función social que conlleva la propiedad del terreno y que exige que su propietario deba conciliar en el uso y goce de su derecho, las pretensiones e intereses de la ciudad sobre el mismo, algunas veces, absteniéndose de ejecutar obras a capricho ante las restricciones de norma que le impone la ciudad a fin de garantizar el desarrollo urbano general.
Aunque la propiedad del suelo no haya incluido originalmente dentro de su definición un elemento urbanístico detallado, lo cierto es que en la actualidad no se puede concebir sin este. El alcance mismo del beneficio que persigue la propiedad raíz se ve así condicionado e interpretado por el ordenamiento del territorio y las normas de planeación urbana necesarias para el desarrollo organizado de las ciudades. En ello, los instrumentos de gestión de suelo como la adquisición por negociación voluntaria o la expropiación adquieren un papel cada vez más relevante ante la creciente obligación que tienen las ciudades de suplir las necesidades espaciales de su población, así en espacio público, como en dotación de vías, redes de servicios públicos o equipamientos de todas las escalas.
26
ordenamiento del territorio, quien detente la propiedad no es relevante, no así características del predio como su área, localización o topografía.
Lo anterior evidencia que en el marco de los planes de ordenamiento, el derecho de propiedad no necesariamente adquiere un potencial de aprovechamiento económico derivado de la acción exclusiva de su titular, pues la normatividad urbanística determina las líneas generales de dicho aprovechamiento, que será diferente según el contenido del P.O.T. (no importando su denominación, esto es si se trata de un Plan de Ordenamiento, un Plan Básico de Ordenamiento o Esquema de Ordenamiento, conforme al artículo 9° de la ley 388 de 1997).
27 3.3 EL SISTEMA GENERAL DE MOVILIDAD EN EL MARCO DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA CIUDAD DE BOGOTA.
3.3.1 El P.O.T de Bogotá y las transformaciones de la ciudad.
La adopción de un sistema de planeación continua y ordenada, sustentada en un marco jurídico para la actuación urbanística en Bogotá dio como resultado la expedición del Decreto Distrital 619 de 2000 por el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. A Través de este cuerpo normativo, se reconoció la continuidad de varias temáticas e iniciativas del Acuerdo Distrital 6 de 1990 y de algunos apartes de su antecedente inmediato, Acuerdo 7 de 1.979, que habían sido recogidos igualmente por el Acuerdo 6. Posteriormente el Decreto 619 fue revisado por el Alcalde Mayor mediante el Decreto Distrital 469 de 2003 y compilado a través del Decreto Distrital 190 de 2004.
En particular, el plan de Ordenamiento para Bogotá tuvo entre sus iniciativas, la “contención del fenómeno de conurbación existente entre el distrito capital y los municipios circunvecinos.”9, reflejando con ello la pretensión del gobierno local
de generar un tipo de desarrollo territorial basado en la estrategia de “ciudad densa y compacta”. En esta lógica de pensamiento aborda la trasformación de la ciudad como estructura viva alimentada por las relaciones entre sus habitantes, y por ende no esta exenta de generar momentos críticos en los que sistemas como el vial, pueden poner en evidencia las fallas generales de la estrategia original. En ese orden, los cambios asociados o derivados del
9 Víctor David Lemus Chois. Planificación y control urbanístico en Bogotá: Desarrollo histórico y
28
crecimiento demográfico, la expansión de las actividades económicas y las mutaciones en los patrones de consumo de la población, generan escenarios de deterioro urbano10 y se convierten actualmente en retos para una ciudad como Bogotá.
Aunque la estrategia de crecimiento de la ciudad hace 40 años (Plan de Desarrollo Fase II, 1974), llamada “concentración descentralizada”, recoge las ventajas de las estrategias de ciudad compacta y ciudad dispersa, el cambio en años recientes de estrategia de crecimiento no puede desconocer que la gestión de aquellos años de crecimiento hacia la periferia generó una serie de infraestructuras públicas con las cuales la ciudad ha subsistido, y que cualquier solución que se plantee, exige considerar las redes existentes, bien sea para mantenerlas o para modificarlas.
Estos procesos de cambio exigen, de forma inherente y patente, el diseño e implementación oportuna de una serie de medidas que apunten a aminorar el proceso de dispersión, a fin de replantear la estrategia de desarrollo del subsistema vial de la ciudad, reduciendo costos de inversión e incorporación de nuevo suelo. En este sentido, Roberto Rodríguez explica la importancia de rediseñar los centros urbanos a partir de una acción integrada que incluye el replanteamiento del papel de las redes viales así:
“Por lo tanto, la relación de la ciudad con su crecimiento, densidades y deterioro,
presenta a la contención del crecimiento urbano como una continuidad del proceso de dispersión que debe aminorarse. Las propuestas extremas para una ciudad compacta son irreales y poco deseables, puesto que las formas variadas
de “concentración descentralizada” basadas alrededor de ciudades específicas o
10 Roberto Rodriguez Silva, Jean-François Jolly, Alexander Niño Soto. Algunos apuntes sobre
29 grupos de ciudades, pueden ser apropiadas. Los centros deben ser rejuvenecidos, reduciendo pérdidas de población y de empleos, con el transporte público mejorado dentro y entre las ciudades. El uso mixto debe ser favorecido y la zonificación desalentada por actividades de uso intensivo promovidas alrededor de los nodos de transporte público, siguiendo el principio
holandés: “el negocio apropiado en el sitio apropiado”11. (Subraya fuera de
texto).
El autor sugiere así, no solo una disminución en la dispersión de la ciudad, también propone que la revitalización de ciertos espacios urbanos se genere a partir de un cambio en los papeles que cumplen tradicionalmente elementos como las redes viales, en este caso, como factores de renovación urbana. Pero, ¿qué papel cumple la red vial en el P.O.T. de Bogotá? La respuesta a esta pregunta exige ahondar en el Sistema General de Movilidad.
3.3.2 El Sistema General de Movilidad como eje articulador de la ciudad.
Citamos en extenso el artículo correspondiente a la composición detallada del Sistema de Movilidad de Bogotá para mayor comprensión del tema:
“Artículo 164. Componentes del Sistema de Movilidad: El sistema de movilidad está compuesto por los siguientes subsistemas:
1. Subsistema vial.
El subsistema vial está conformado por los siguientes componentes: Malla vial arterial.
Malla vial intermedia. Malla vial local.
30 Alamedas y pasos peatonales.
Red de ciclorrutas y corredores de movilidad local Malla vial rural.
2. Subsistema de transporte.
El subsistema de transporte se estructura alrededor de los modos de transporte masivo: Metro, Transmilenio y Tren de cercanías, dentro de un marco institucional regulado y controlado por la autoridad de tránsito.
El subsistema está conformado por los diferentes modos de transporte masivo, el transporte público colectivo, el transporte particular y modos alternativos de transporte como las bicicletas. Sus componentes se organizan en torno al Metro, los buses articulados sobre corredores troncales especializados y sus rutas alimentadoras y el tren de cercanías.
El conjunto de las rutas de transporte público, los terminales de pasajeros, las ciclorrutas y los estacionamientos de vehículos automotores y de bicicletas se deberán integrar en áreas determinadas de la ciudad.
El subsistema de transporte debe responder en forma eficiente, económica y segura a los deseos de viaje de la población, así como a las necesidades de movilización de carga. En consecuencia, los proyectos del subsistema deben concebirse en función de los orígenes y destinos de los viajes, tanto dentro de la ciudad como entre esta y la red de ciudades de la región, así como de las necesidades del transporte nacional e internacional.
El subsistema de transporte se compone de: a. Red de transporte masivo Metro.
31 d. Tren de cercanías.
e. Transporte individual público y privado.
f. Red de estacionamientos públicos en vía y fuera de vía de propiedad pública, privada o mixta.
g. Terminales de pasajeros de transporte urbano e interurbano. h. Terminales de carga.
i. Aeropuertos Eldorado y Guaymaral.
3. Subsistema de regulación y control del tráfico.
El subsistema de control y regulación del tráfico lo conforman: a. Los centros de control de tráfico.
b. La red de semaforización.
c. Los sistemas tecnológicos de vigilancia y control de la operación del tráfico. 4. Subsistema vial peatonal. Compuesto por los andenes, plazas, parques, cruces peatonales, puentes peatonales y senderos. Este Subsistema, salvo los cruces y puentes peatonales, se desarrolla en el capítulo de espacio público.
Parágrafo 1. El subsistema de transporte se encuentra definido en el plano denominado "Estructura Funcional: Sistema de Movilidad / Subsistema de Transporte".
32
Así las cosas, el Sistema General de Movilidad de la ciudad debe leerse a partir del contenido del P.O.T. y del Plan Maestro de Movilidad de Bogotá. En tanto estas dos herramientas normativas nos aclaran el panorama y el alcance del sistema, y con el fin de contar con una mayor comprensión, revisaremos a renglón seguido y de forma breve el contenido del Decreto Distrital 190 de 2004, a propósito del Sistema General de Movilidad.
El artículo 10° del P.O.T. pone en evidencia que la política de movilidad se centra en la “ciudad-región”, descrita en los primeros artículos del Plan; en consecuencia, el objetivo que persigue esta política tiene un marcado componente económico asociado a la productividad y al mejoramiento de la competitividad de la ciudad. Por lo anterior, los proyectos viales que se deben priorizar son aquellos que se enfocan a la conectividad entre el centro, las centralidades y la región. Señala la norma:
“(…) Para el efecto, las inversiones en proyectos de recuperación, mantenimiento, adecuación y construcción de infraestructura vial y de transporte deberán responder a las siguientes directrices:
1. Priorizar las inversiones en proyectos que completen la malla vial arterial e intermedia y el sistema de espacio público ya construidos, para mejorar la conectividad entre el centro, las centralidades y la región. (…)”
Luego, el artículo 16 describe los principios básicos de la estrategia de ordenamiento y señala como segundo principio, “el perfeccionamiento y optimización de la infraestructura para la movilidad y la prestación de servicios públicos y sociales para todos los ciudadanos del Distrito Capital en perspectiva
33
ciudad (i) ecológica principal, ii) socioeconómica y espacial y, iii) funcional y de servicios), pero especialmente en la funcional de servicios:
“2. La estructura funcional y de servicios, está conformada por los sistemas generales de servicios públicos, de movilidad y de equipamientos, cuya finalidad es garantizar que el centro y las centralidades que conforman la estructura socio económica y espacial y las áreas residenciales cumplan adecuadamente sus respectivas funciones y se garantice de esta forma la funcionalidad del Distrito
Capital en el marco de la red de ciudades.”
Dentro de dicha estructura llama la atención que la primera que menciona el artículo 18° sea la de movilidad:
“Artículo 18. La estructura funcional y de servicios: componentes. Los sistemas generales que componen la estructura funcional y de servicios son: 1. Sistema de movilidad
2. Sistemas de equipamientos urbanos
3. Sistema de espacio público construido: parques y espacios peatonales 4. Sistemas generales de servicios públicos:
a. Acueducto
b. Saneamiento básico c. Telecomunicaciones d. Energía eléctrica
e. Gas (natural y propano)”
Al fin, la definición precisa del sentido y alcance del Sistema de Movilidad se encuentra en el artículo 19 de la norma en cita:
34 tipos de vías y espacios públicos de la ciudad y el territorio rural. También conforman el sistema los estacionamientos públicos, y las terminales de buses interurbanos de pasajeros y de carga.
El sistema de movilidad actúa de manera interdependiente con la estructura socio económico y espacial conformado por la red de centralidades, y garantiza la conectividad entre las mismas y de estas con la región, el país y el mundo. A nivel urbano garantiza la movilidad y conexión entre las centralidades y los tejidos residenciales que gravitan a su alrededor. A nivel rural conecta los poblados rurales y las áreas de actividad existentes en su interior y con la
ciudad. (…)
Parágrafo 1. Las determinaciones generales y normativas para todo el sistema, se formularán en el Plan Maestro de Movilidad. Dicho plan maestro deberá tener en cuenta para su formulación, la interdependencia que establece la estrategia de ordenamiento para el Distrito Capital, entre las tres estructuras a que hace
referencia el presente plan.” (Subraya fuera de texto).
Según lo dicho, los verbos rectores que definen el alcance del Sistema General de Movilidad en el marco de la competitividad y productividad que pretende Bogotá se concentran entonces en “lograr” la integración de los modos de transporte con las vías, y en “garantizar” conectividad, movilidad y conexión.
35 3.3.3 Las vías arteriales más allá de la conectividad.
Dentro de la estrategia integral de aplicación de los instrumentos de gestión del suelo previstos en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 contenida en el P.O.T. de Bogotá, el Artículo 28° titulado “Objetivos de la Política de gestión del suelo” indica que uno de estos objetivos es “Mejorar la capacidad de gestión pública y de coordinación en la provisión estatal de infraestructuras y servicios para construir entornos favorables a la dinamización de la construcción en un
contexto empresarial y a la inversión en proyectos urbanísticos.”
Aunque los planes parciales definidos sobre áreas a las cuales se les ha asignado el tratamiento urbanístico de renovación urbana, en Bogotá hasta ahora se encuentran en una etapa incipiente debido a la falta de coherencia y eficacia de la administración distrital en la definición de políticas claras que faciliten sobre todo, la participación público- privada, lo cierto es que los suelos definidos en la cartografía oficial del Distrito Capital de Bogotá con tratamiento de renovación urbana albergan con frecuencia, tramos significativos de futuras soluciones viales arteriales para la ciudad.
En este contexto, la vía arterial, aunque es una obra cuya ejecución corresponde a la administración dada su condición de carga general12, ofrece una oportunidad para cumplir con el objetivo de la “política de gestión del suelo” citado atrás, si se reconoce que genera una “zona de influencia”, cuyas condiciones cambian debido a la ejecución de la obra pública.
12
El artículo 28 del decreto Nacional 2181 de 2006 define las cargas generales de urbanización en los
36
La posibilidad de redefinir el papel de las redes viales principales de la ciudad ampliándolo más allá de la simple conectividad es una lectura que no es ajena al gobierno nacional. Desde el año 2003, a través del “Programa Laboratorios de
Gestión Urbana Sostenible”, liderado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el marco del “Programa de Asistencia Técnica a Municipios y Regiones”, el gobierno nacional trabajó en la capacitación y asistencia técnica a los municipios y regiones para la aplicación de las disposiciones de la Ley 388 de 1997 en asuntos de desarrollo territorial. Una de las posibilidades planteadas por el programa para brindar asistencia técnica era la ejecución de “actuaciones urbanas integrales sobre los corredores de los (Sistemas Integrados de Transporte Masivo) SITM, con proyectos inmobiliarios
asociados”.13
Siendo evidente que este tipo de proyectos de renovación urbana se formulan como soluciones asociadas a la ejecución de los sistemas de transporte, se pone de manifiesto la necesidad de ejecutar una gestión previa del suelo y de las redes necesarias para su operación, es decir, las vías.
3.3.4 El Plan Maestro de Movilidad para Bogotá.
Desde el punto de vista del P.O.T. de Bogotá (Decreto Distrital 190 de 2004), la complementariedad de los subsistemas vial y de transporte es vital y se materializa en la implementación del Plan Maestro de Movilidad de Bogotá (Decreto Distrital 319 de 2006), considerado como prioritario por el artículo 46° del P.O.T.
13 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Viceministerio de Vivienda y Desarrollo
37
El Plan Maestro de Movilidad, como todos los planes de su tipo, es un instrumento de planificación que conforme al artículo 45° del P.O.T. debe contener entre otras cosas, lo siguiente:
(…)
“5. La definición de parámetros para la aplicación de los mecanismos de gestión para generar el suelo necesario para el desarrollo de los proyectos.
6. El análisis, evaluación y diseño de los aspectos financieros y económicos.”
Revisado el Decreto Distrital 319 de 2006 se destaca su enfoque en la consolidación de una política de movilidad sostenible (asociada al mejoramiento de la calidad de vida de la población), el desarrollo de una estrategia de intercambio modal (en la que los diferentes modos de transporte se articulan entre sí a través de infraestructuras especiales conocidas como intercambiadores modales, sumadas a la integración de los diferentes tipos de vías) y el crecimiento inteligente (interacción entre los usos del suelo y los modos de transporte de tal forma que se mejore la accesibilidad en concordancia con la descentralización de las grandes unidades de servicios y equipamientos). Todo esto, se canaliza principalmente mediante la conformación del Sistema Integrado de Transporte Público.
No obstante, resulta interesante destacar algunos temas:
38 constituirán el elemento básico para los procesos de integración de los
modos del transporte de pasajeros en la Ciudad y en la Ciudad Región.”
Como se señaló anteriormente, las estrategias referentes al mejoramiento del subsistema de transporte del P.O.T., pasan en su mayoría por una gestión previa de las redes de las cuales se sirven para sus propósitos. En consecuencia, la estrategia de intercambio modal debe preocuparse por el suelo sobre el cual opera y las condiciones urbanísticas y de propiedad existentes para este. Sobre el particular, el artículo 37° del Plan Maestro señala: “Los intercambiadores modales y Complejos de
Intercambio Modal podrán constituirse como infraestructuras físicas en bienes fiscales de propiedad del Distrito Capital, de sus entidades, o en bienes de particulares autorizados por éstas. También podrán situarse en espacio público, en cuyo caso, su ubicación y operación estará sujeta a lo previsto por el Plan Maestro de Espacio Público, por este Decreto y por
las normas que los desarrollen.”
La estrategia de intercambio modal plantea la posibilidad de que los intercambiadores se construyan y operen bien sea en bienes fiscales o en bienes de propiedad privada. Esto significa que por su naturaleza jurídica, los bienes sobre los cuales se asienta este tipo de infraestructura son susceptibles de transferencia del dominio y se abre la posibilidad de gestionar proyectos urbanos que involucren la inversión privada en términos de aprovechamiento económico, situación que nos se presenta en el caso de los bienes de uso público.
39
de servicios de gran escala conocidos como “Supercades”. La propiedad y la administración de estos equipamientos corresponde al Distrito Capital, pero algunos servicios ofrecidos en sus instalaciones son operados por empresas particulares, generalmente entidades bancarias que prestan sus servicios a la comunidad en el sitio, como una forma de mejorar el servicio al ciudadano por parte de la administración distrital14.
Aunque en los casos existentes en la ciudad en la actualidad, la propiedad del suelo donde se han construido los Supercades es de naturaleza pública, el artículo 37° del Plan Maestro de Movilidad abre la puerta para un nuevo aprovechamiento de la propiedad privada en una clara demostración de su función social, especialmente en un campo como el de vías y transporte en el que, tradicionalmente, la infraestructura se queda dentro del patrimonio público. Entonces, los intercambiadores modales como los patio portales actuales se constituyen en un ejemplo incipiente de una nueva forma de valorar el alcance del Sistema de Movilidad, atendiendo a los actuales aprovechamientos económicos mediante el ofrecimiento de servicios complementarios como el bancario, que se presta en infraestructuras como los Supercades, reconociendo con ello que las obras de infraestructura del sistema generan una zona de influencia que puede ser aprovechada más allá de la simple conectividad.
b. Estrategias tributarias para mejorar la movilidad: El artículo 96° representa la única mención directa del Plan Maestro de Movilidad a la gestión del suelo sobre el cual se desarrolla el Sistema de Movilidad de
14 El artículo 94° del Decreto Distrital 319 de 2006 señala: “La Administración emprenderá, entre otros, los siguientes proyectos con participación del sector privado en el sector de movilidad: 1. Intercambiadores Modales: Incluirá la explotación de servicios como estacionamientos, locales comerciales y otros servicios conexos por parte de la entidad a cargo de los servicios que allí se
40
Bogotá (diferente a la estrategia de intercambio modal en la que el alcance ha llegado solamente al aprovechamiento económico particular del uso y goce de la propiedad de una parte de la infraestructura del intercambiador). En el caso de los literales extractados del numeral 2°, el señalamiento es indirecto y tiene como propósito estimular la edificación en las centralidades, a las cuales apunta el desarrollo de la malla vial arterial de la ciudad como se estudió atrás. Por otro lado, el literal d) del numeral 3°, la mención es directa y está dirigida a desestimular el desarrollo de predios situados sobre la malla vial arterial:
“Artículo 96. De la estrategia tributaria para mejorar la movilidad. La
Administración Distrital presentará al Concejo Distrital proyectos tendientes a:
(…). 2. Gravar favorablemente, conforme sea el beneficio de la acción de los sujetos pasivos, con incentivos, descuentos y exenciones en tributos, como el Impuesto Predial Unificado, de Industria y Comercio, Delineación Urbana, Plusvalía, contribuciones, derechos y otros que generen un tratamiento benéfico para:
a. Quienes modifiquen la ubicación de desarrollos multifamiliares aprobados previamente en las zonas periféricas, por otros situados en áreas próximas a las centralidades y el Centro de la Ciudad. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital presentará proyecto de Decreto describiendo qué se considera para efectos del presente artículo, zonas periféricas.
41 áreas de renovación urbana de alta edificabilidad. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital presentará proyecto de Decreto describiendo qué se considera para efectos del presente artículo, zonas periféricas.
c. Quienes desarrollen proyectos multifamiliares en áreas próximas a las centralidades y el Centro de la Ciudad en predios previamente
desarrollados de menos densidad. (…).
3. Gravar, o incrementar los gravámenes existentes, en los siguientes
casos: (…).
d. Desarrollo de predios situados sobre malla vial arterial.”
En suma, los casos señalados atrás evidencian que las políticas distritales para el desarrollo del Sistema General de Movilidad (asumiendo que el Plan Maestro de Movilidad definido en el Decreto Distrital 319 de 2006 es la norma rectora en estos asuntos para Bogotá), están desligadas de una estrategia de gestión del suelo requerido para su funcionamiento y eventuales aprovechamientos urbanísticos adicionales, no superando la mera visión de incrementar la concentración de áreas edificadas próximas a las centralidades en pro de la visión de ciudad compacta, pero dejando del lado el equilibrio económico de los efectos asociados a la existencia de las infraestructuras que hacen parte del sistema de movilidad de la ciudad.
Queda igualmente aislado el contenido del artículo 98° del Plan Maestro al imponer al entonces DAPD (hoy Secretaría Distrital de Planeación) la presentación de un proyecto de Decreto para “determinar las manzanas de borde anexas a las infraestructuras de transporte que serán consideradas ejes
42
instrumento de gestión que materialice el reconocimiento de dichas manzanas de borde como alternativa de aprovechamiento económico resultante de un efecto urbanístico adicional de las obras del Sistema General de Movilidad
En efecto, y aún estando reglados por la Ley como se verá más adelante, no se aprecia ningún parámetro concreto para la aplicación del instrumento de enajenación voluntaria o el instrumento de la expropiación, mismo que, paradójicamente, ha utilizado de forma recurrente la ciudad de Bogotá para adquirir el suelo necesario para el desarrollo de la malla vial bogotana. Mucho menos se identifica una propuesta para la utilización de otros instrumentos de gestión, motivo por el cual debemos ajustarnos a las normas establecidas en el P.O.T. para el correcto entendimiento de la gestión del suelo requerido para el Sistema de Movilidad del Distrito Capital con las limitaciones estratégicas que esto conlleva, y que se centran en los procedimientos establecidos en el capítulo 5° del Título V del P.O.T. que describe los instrumentos de gestión urbana.
4. LA ADQUISICIÓN PREDIAL Y SU RELACION CON LA RESERVA VIAL Y LA AFECTACION.
Los objetivos de la política de gestión del suelo señalados en el artículo 28° del Decreto Distrital 190 de 2004 exigen la utilización de los instrumentos contemplados por el artículo 30 del mismo Decreto. Dentro de estos instrumentos se incluye la adquisición de predios, a la cual el P.O.T. ha ligado15 la utilización de la figura de la reserva vial y la afectación como figuras, herramientas o instrumentos previos al inicio formal del proceso de adquisición
15 Llama la atención que las figuras de reserva y afectación estén localizadas en el Título V
43
predial establecido en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 en los siguientes términos:
“Artículo 30°. Instrumentos de Gestión de Suelo. Los instrumentos de gestión del suelo que serán aplicables para alcanzar los objetivos de ordenamiento adoptados en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá son: Los planes parciales, las unidades de actuación urbanística, los reajustes o integración inmobiliaria y la cooperación entre partícipes; los sistemas de reparto equitativo de las cargas y beneficios en la forma indicada en el artículo anterior; el derecho de preferencia, la declaratoria de desarrollo y construcción prioritarios y la enajenación forzosa en pública subasta que de ellos se deriva; los procesos de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial; los bancos de tierras, los distintos mecanismos de participación Distrital en las plusvalías, la transferencia de derechos de construcción y los mecanismos de compensación, estímulo y beneficios en el caso de los tratamientos de conservación histórica o arquitectónica y para la protección
ambiental.” (Subrayas fuera de texto).
En concordancia, los mecanismos considerados por el P.O.T. para alcanzar los objetivos asociados al Sistema General de Movilidad están ligados a la adquisición de predios mediante enajenación voluntaria o expropiación, como se desprende de la lectura del artículo 455 del Decreto Distrital 190 de 2004:
44 Distrito y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, cuando vayan a desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en las normas
referidas.” (Subrayas fuera de texto).
Aunque esta interpretación puede ser discutible a la luz de los diferentes proyectos sectoriales que desarrolla la administración de Bogotá en temas como la renovación urbana (que abre la posibilidad de adquirir suelo por medio de la aplicación de otros instrumentos de gestión), por nombrar solo un caso, para efectos metodológicos es preciso abordar el tema de la adquisición predial partiendo desde la estructura del P.O.T. pues es éste cuerpo normativo el que define de una mejora manera, la figura de reserva vial, punto central de este estudio.
4.1 El proceso de adquisición predial en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997.
El procedimiento actual para adquisición de predios está definido en el capítulo III de la Ley 9 de 1989. A efectos del abordaje conceptual y la revisión sistemática de los efectos e implicaciones de las figuras de reserva y afectación que se persigue en este documento, resulta pertinente adelantar una revisión crítica de la misma.
