El Plan Maestro de Movilidad para Bogotá.

Desde el punto de vista del P.O.T. de Bogotá (Decreto Distrital 190 de 2004), la complementariedad de los subsistemas vial y de transporte es vital y se materializa en la implementación del Plan Maestro de Movilidad de Bogotá (Decreto Distrital 319 de 2006), considerado como prioritario por el artículo 46° del P.O.T.

13 _{Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Viceministerio de Vivienda y Desarrollo} Territorial. Dirección de Desarrollo Territorial. “Jornadas de Desarrollo Territorial. Pactos para el orden. Una oportunidad para su ciudad.” Panamericana Formas e Impresos. Bogotá, 2005. Pág. 12.

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El Plan Maestro de Movilidad, como todos los planes de su tipo, es un instrumento de planificación que conforme al artículo 45° del P.O.T. debe contener entre otras cosas, lo siguiente:

(…)

“5. La definición de parámetros para la aplicación de los mecanismos de gestión para generar el suelo necesario para el desarrollo de los proyectos.

6. El análisis, evaluación y diseño de los aspectos financieros y económicos.” Revisado el Decreto Distrital 319 de 2006 se destaca su enfoque en la consolidación de una política de movilidad sostenible (asociada al mejoramiento de la calidad de vida de la población), el desarrollo de una estrategia de intercambio modal (en la que los diferentes modos de transporte se articulan entre sí a través de infraestructuras especiales conocidas como intercambiadores modales, sumadas a la integración de los diferentes tipos de vías) y el crecimiento inteligente (interacción entre los usos del suelo y los modos de transporte de tal forma que se mejore la accesibilidad en concordancia con la descentralización de las grandes unidades de servicios y equipamientos). Todo esto, se canaliza principalmente mediante la conformación del Sistema Integrado de Transporte Público.

No obstante, resulta interesante destacar algunos temas:

a. Estrategia de intercambio modal: El artículo 36° del Decreto 319 la define así: “Con el fin de aprovechar las potencialidades de cada modo y medio de transporte y obtener una mejora de las condiciones de movilidad de la población, se implantarán dentro del Distrito Capital intercambiadores modales, concebidos éstos como equipamientos o infraestructuras destinadas a integrar el uso de diferentes modos o medios de transporte para que las personas cubran su viaje, los cuales

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modos del transporte de pasajeros en la Ciudad y en la Ciudad Región.”

Como se señaló anteriormente, las estrategias referentes al mejoramiento del subsistema de transporte del P.O.T., pasan en su mayoría por una gestión previa de las redes de las cuales se sirven para sus propósitos. En consecuencia, la estrategia de intercambio modal debe preocuparse por el suelo sobre el cual opera y las condiciones urbanísticas y de propiedad existentes para este. Sobre el particular, el artículo 37° del Plan Maestro señala: “Los intercambiadores modales y Complejos de

Intercambio Modal podrán constituirse como infraestructuras físicas en bienes fiscales de propiedad del Distrito Capital, de sus entidades, o en bienes de particulares autorizados por éstas. También podrán situarse en espacio público, en cuyo caso, su ubicación y operación estará sujeta a lo previsto por el Plan Maestro de Espacio Público, por este Decreto y por

las normas que los desarrollen.”

La estrategia de intercambio modal plantea la posibilidad de que los intercambiadores se construyan y operen bien sea en bienes fiscales o en bienes de propiedad privada. Esto significa que por su naturaleza jurídica, los bienes sobre los cuales se asienta este tipo de infraestructura son susceptibles de transferencia del dominio y se abre la posibilidad de gestionar proyectos urbanos que involucren la inversión privada en términos de aprovechamiento económico, situación que nos se presenta en el caso de los bienes de uso público.

En la práctica, los patios portales del Sistema Transmilenio son el ejemplo más cercano de aplicación del intercambio modal. Como se aprecia en los diferentes planes de implantación de los patios portales, el desarrollo de este tipo de infraestructura ha incluido la construcción de equipamientos

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de servicios de gran escala conocidos como _{“Supercades”}. La propiedad y la administración de estos equipamientos corresponde al Distrito Capital, pero algunos servicios ofrecidos en sus instalaciones son operados por empresas particulares, generalmente entidades bancarias que prestan sus servicios a la comunidad en el sitio, como una forma de mejorar el servicio al ciudadano por parte de la administración distrital14.

Aunque en los casos existentes en la ciudad en la actualidad, la propiedad del suelo donde se han construido los Supercades es de naturaleza pública, el artículo 37° del Plan Maestro de Movilidad abre la puerta para un nuevo aprovechamiento de la propiedad privada en una clara demostración de su función social, especialmente en un campo como el de vías y transporte en el que, tradicionalmente, la infraestructura se queda dentro del patrimonio público. Entonces, los intercambiadores modales como los patio portales actuales se constituyen en un ejemplo incipiente de una nueva forma de valorar el alcance del Sistema de Movilidad, atendiendo a los actuales aprovechamientos económicos mediante el ofrecimiento de servicios complementarios como el bancario, que se presta en infraestructuras como los Supercades, reconociendo con ello que las obras de infraestructura del sistema generan una zona de influencia que puede ser aprovechada más allá de la simple conectividad. b. Estrategias tributarias para mejorar la movilidad: El artículo 96° representa la única mención directa del Plan Maestro de Movilidad a la gestión del suelo sobre el cual se desarrolla el Sistema de Movilidad de

14 _{El artículo 94° del Decreto Distrital 319 de 2006 señala: “La Administración emprenderá, entre} otros, los siguientes proyectos con participación del sector privado en el sector de movilidad: 1. Intercambiadores Modales: Incluirá la explotación de servicios como estacionamientos, locales comerciales y otros servicios conexos por parte de la entidad a cargo de los servicios que allí se

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Bogotá (diferente a la estrategia de intercambio modal en la que el alcance ha llegado solamente al aprovechamiento económico particular del uso y goce de la propiedad de una parte de la infraestructura del intercambiador). En el caso de los literales extractados del numeral 2°, el señalamiento es indirecto y tiene como propósito estimular la edificación en las centralidades, a las cuales apunta el desarrollo de la malla vial arterial de la ciudad como se estudió atrás. Por otro lado, el literal d) del numeral 3°, la mención es directa y está dirigida a desestimular el desarrollo de predios situados sobre la malla vial arterial:

“Artículo 96. De la estrategia tributaria para mejorar la movilidad. La

Administración Distrital presentará al Concejo Distrital proyectos tendientes a:

(…). 2. Gravar favorablemente, conforme sea el beneficio de la acción de los sujetos pasivos, con incentivos, descuentos y exenciones en tributos, como el Impuesto Predial Unificado, de Industria y Comercio, Delineación Urbana, Plusvalía, contribuciones, derechos y otros que generen un tratamiento benéfico para:

a. Quienes modifiquen la ubicación de desarrollos multifamiliares aprobados previamente en las zonas periféricas, por otros situados en áreas próximas a las centralidades y el Centro de la Ciudad. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital presentará proyecto de Decreto describiendo qué se considera para efectos del presente artículo, zonas periféricas.

b. Quienes transfieran derechos de edificabilidad desde la periferia hacia las centralidades y el centro, pudiendo generarse sumatorias de derechos de edificabilidad para constituir unidades de actuación urbanística en

41 áreas de renovación urbana de alta edificabilidad. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital presentará proyecto de Decreto describiendo qué se considera para efectos del presente artículo, zonas periféricas.

c. Quienes desarrollen proyectos multifamiliares en áreas próximas a las centralidades y el Centro de la Ciudad en predios previamente

desarrollados de menos densidad. (…).

3. Gravar, o incrementar los gravámenes existentes, en los siguientes

casos: (…).

d. Desarrollo de predios situados sobre malla vial arterial.”

En suma, los casos señalados atrás evidencian que las políticas distritales para el desarrollo del Sistema General de Movilidad (asumiendo que el Plan Maestro de Movilidad definido en el Decreto Distrital 319 de 2006 es la norma rectora en estos asuntos para Bogotá), están desligadas de una estrategia de gestión del suelo requerido para su funcionamiento y eventuales aprovechamientos urbanísticos adicionales, no superando la mera visión de incrementar la concentración de áreas edificadas próximas a las centralidades en pro de la visión de ciudad compacta, pero dejando del lado el equilibrio económico de los efectos asociados a la existencia de las infraestructuras que hacen parte del sistema de movilidad de la ciudad.

Queda igualmente aislado el contenido del artículo 98° del Plan Maestro al imponer al entonces DAPD (hoy Secretaría Distrital de Planeación) la presentación de un proyecto de Decreto para “determinar las manzanas de borde anexas a las infraestructuras de transporte que serán consideradas ejes

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instrumento de gestión que materialice el reconocimiento de dichas manzanas de borde como alternativa de aprovechamiento económico resultante de un efecto urbanístico adicional de las obras del Sistema General de Movilidad

En efecto, y aún estando reglados por la Ley como se verá más adelante, no se aprecia ningún parámetro concreto para la aplicación del instrumento de enajenación voluntaria o el instrumento de la expropiación, mismo que, paradójicamente, ha utilizado de forma recurrente la ciudad de Bogotá para adquirir el suelo necesario para el desarrollo de la malla vial bogotana. Mucho menos se identifica una propuesta para la utilización de otros instrumentos de gestión, motivo por el cual debemos ajustarnos a las normas establecidas en el P.O.T. para el correcto entendimiento de la gestión del suelo requerido para el Sistema de Movilidad del Distrito Capital con las limitaciones estratégicas que esto conlleva, y que se centran en los procedimientos establecidos en el capítulo 5° del Título V del P.O.T. que describe los instrumentos de gestión urbana.

4. LA ADQUISICIÓN PREDIAL Y SU RELACION CON LA RESERVA VIAL Y