ANÁLISIS COMPARATIVO DE LAS PROPUESTAS DE COLOMBIA Y DE BRASIL EN EL MARCO DEL ACUERDO GENERAL DE COMERCIO DE

SERVICIOS

De acuerdo a la metodología downward looking (Cohen, 1990) propuesta para

llevar a cabo este análisis, se analizarán las consecuencias para el sistema de las decisiones individuales. Por lo tanto, el análisis comparativo entre Colombia y Brasil iniciará con los intereses, para pasar a las ideas, de ahí a los principios de PE y finalizará al nivel sistémico, en el marco de la OMC como institución de gobernanza económica global.

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En cuanto a intereses relacionados con sectores de actividad económica, las propuestas de Colombia son claras en el sentido de promover los servicios financieros, los servicios profesionales, el turismo, los servicios marítimos y las telecomunicaciones. Por su parte, Brasil comparte con Colombia el interés por promover los tres primeros, pero declara intereses particulares en los servicios ambientales, la producción de carne, el comercio transfronterizo y el transporte aéreo. Estas diferencias se entienden como resultado de la estructura económica y productiva de los dos países. Mientras que los principales conglomerados económicos colombianos centran sus actividades en los servicios financieros, las telecomunicaciones y los alimentos y bebidas (Portafolio 2013), las principales empresas brasileñas tienen sus actividades en los sectores minero – energético, industrial y agro industrial (Ver anexo 3).

La economía de Brasil parece ser más sólida en sus actividades industriales que en lo relativo a servicios, y esa circunstancia explicaría la escasa participación del país en el AGCS con relación a Colombia, ya que los aspectos más generales de la PE de los dos países, como la utilización de canales multilaterales, el posicionamiento relativo en el sistema internacional, la imagen proyectada por cada uno en dicho sistema y, en general, los comportamientos de cada uno en PE, hacen pensar inicialmente que Brasil debería tener una participación más importante que la de Colombia en dicho foro. Sin embargo, el análisis de las propuestas a la luz de las ideas y de los intereses señala lo contrario. La diferencia existente en la estructura productiva de los dos países, determina que en cada uno de ellos hay diferentes grupos que ejercen influencia significativa, y aunque en el caso concreto del AGCS pareciera que Colombia tiene mayor predilección por los canales multilaterales que Brasil, esa sospecha quedaría sin fundamento si el análisis se hiciera con relación a las negociaciones sobre agricultura en el seno de la misma OMC, en donde los grupos económicos relevantes de Brasil sí tienen una mayor representación. Lo realmente importante de este hecho, para este

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análisis comparativo es revelar que se parte de una situación de diferencia y que a través del proceso conducirá a una situación de similitud.

La importancia de los servicios en el cumplimiento de los objetivos de Colombia, queda de manifiesto en la Declaración oficial en la conferencia ministerial en Ginebra, en donde también hay una exposición de intereses concretos. Los intereses generales de Colombia expresados en el marco del AGCS, están en las categorías de seguridad y empleo. Sin embargo, más precisamente, en materia de servicios se orientan a los servicios profesionales, la adquisición de tecnología y al libre tránsito de personas proveedoras de servicios. Sectorialmente, dichos intereses quedan identificados con el sector financiero, el sector de telecomunicaciones, el sector de servicios marítimos y el sector de turismo. La articulación entre las diversas políticas públicas, el rol de representante en ámbitos internacionales de los intereses nacionales que cumple la PE, y en este caso concreto la PEE, así como la indisoluble relación entre los aspectos económicos y políticos que propone la EPI, son evidentes en el Acuerdo de libre comercio firmado entre Colombia y Chile en el cual la PEE promueve los intereses que sustentan las políticas nacionales en los aspectos sociales, culturales y educativos.

Los intereses de Brasil son distintos a los de Colombia y son también más variados. Aunque en los intereses generales Colombia plantea ciertas reservas en materia de seguridad, ambos países comparten la preocupación por el empleo al interior de sus países, no sólo en lo relativo a normas para favorecer las labores ordinarias, sino que hacen un énfasis mayor en las actividades que exigen calificación, permitiendo establecer el interés de ambos por favorecer el fortalecimiento de este renglón dentro de su fuerza laboral. Las mayores diferencias no aparecen en los intereses generales, sino en intereses y sectores concretos.

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Si los intereses de Colombia en materia de servicios son más claros y concretos que los de Brasil, es consecuencia de las diferencias arriba mencionadas en estructura productiva y grupos de influencia relevantes. Como los intereses se forman a partir de la interacción entre los grupos relevantes y las esferas políticas, en Colombia que es una economía basada en los servicios, los intereses se expresan de una manera clara y concreta desde el gobierno, incluso haciendo una alusión directa en una Declaración política oficial en el seno de una entidad de gobernanza económica global, mientras que como la economía brasilera tiene otro tipo de vocación, sus intereses en materia de servicios son más difusos y su actuación multilateral menos significativa. Las diferencias productivas y sectoriales se manifiestan así como diferencias de intereses entre los dos países.

Sin embargo, las diferencias en los intereses de los dos países no se trasladan al campo de las ideas. Esto es evidente cuando, a pesar de las diferencias en los intereses económicos, los dos países apelan a la internacionalización de la economía para estimular el crecimiento y alcanzar el desarrollo económico como idea causal, entendiendo que esta es la vía para lograr sus objetivos.

Como es necesario establecer la manera correcta de implementar la idea causal, las ideas normativas permiten establecer esa diferenciación. En este caso las ideas normativas son la búsqueda del desarrollo y el multilateralismo equitativo que permita reducir las asimetrías que caracterizan las relaciones entre Estados. Estos conceptos son ideas normativas porque son principios, y como tales permiten canalizar la implementación de la idea causal. Por lo tanto, desde la perspectiva de Brasil y de Colombia, la internacionalización de la economía debe orientarse hacia la búsqueda del desarrollo y debe hacerse a través de un multilateralismo equitativo y progresivo. No obstante, para Brasil la búsqueda del desarrollo es además la búsqueda del desarrollo para las naciones del Sur, y ese carácter representativo es evidente en la propuesta de esquemas favorables a los países en desarrollo para el comercio de bienes y servicios ambientales, en donde se invoca el preámbulo de la Declaración de Marrakech que alude al objetivo de

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convertir el libre comercio en herramienta de desarrollo para los países menos adelantados, para elevar una propuesta a favor de dichos países.

En cuanto al multilateralismo la situación es similar. A partir de 2005, Colombia decide hacer una apuesta más fuerte a favor del multilateralismo como instrumento para lograr un orden internacional más justo y equitativo, sirviendo además como elemento para lograr un mejor posicionamiento y una mayor visibilidad del país en el sistema internacional, de acuerdo al principio de Generar una Diferenciación Política del País desde lo Positivo, pero su objetivo concreto

solamente se dirige a promoción de sus intereses desde una plataforma multilateral que le proporciona una mayor visibilidad, mientras que para Brasil, el multilateralismo es un principio de PE desde el gobierno de Cardoso en los años 90, y el objetivo no se restringe a la simple promoción de los intereses propios, sino a la representación de los intereses del Sur, como parte de su estrategia para convertirse en global player. En este sentido se perciben diversas propuestas de

Brasil en el AGCS, como la de los esquemas favorables a los países en desarrollo para el comercio de bienes y servicios ambientales, la solicitud de compensación de Estados Unidos a Antigua y Barbuda, la Declaración oficial en la conferencia ministerial de Hong Kong y las propuestas de flexibilización de normas para la prestación de servicios.

Si la aplicación de la idea causal se canaliza a través de los principios que actúan como ideas normativas, el resultado es la satisfacción de la idea más general, de la cosmovisión surgida de la sociedad, que en este caso es la equidad. Esta idea es una cosmovisión porque permea todos los niveles del presente análisis ya sea la equidad económica y social en la población de cada uno de los países, o las condiciones equitativas en el comercio y el multilateralismo, o la equidad entre economías desarrolladas y economías en desarrollo. Tanto Colombia como Brasil comparten esta cosmovisión por ser países con profundas desigualdades que

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enfrentan serias exigencias para disminuirlas5_{. Sin embargo, para Brasil hay un} aspecto adicional, y es que las desigualdades entre su población se erigen como un obstáculo para el reconocimiento del país como global player.

Dada la identidad entre las ideas anteriormente expuestas para Colombia y Brasil, y las que sustentan la conformación y el accionar de la OMC, así como el Mandato de Doha y los principios del AGCS, este último se constituye en un escenario idóneo para que ambos países expresen su PEE. Todo el proceso implementación de la idea causal a partir de la construcción de los intereses, y por medio de las ideas normativas, debe tener una expresión concreta a través de una política pública, y en este caso es la PE, y más específicamente, la PEE. Las ideas normativas actúan como principios de PE en ambos casos, y la idea causal es un principio adicional en el caso de la PE brasileña. Sin embargo, los objetivos son distintos. En el caso de Brasil, los principios son la manera de orientar las acciones en PE con el fin de ser reconocido como global player y de promover la

aceptación de su liderazgo regional en América del Sur. Mientras que en el caso de Colombia, se trata de promover sus intereses y de lograr un mejor posicionamiento en el sistema internacional, cambiando su imagen tradicional de país problema en materia de seguridad y proyectando una imagen distinta desde lo positivo.

Por lo tanto, de acuerdo a las categorías de comportamiento en PE definidas por Pearson y Rochester (2000), el comportamiento de Colombia sería de propia extensión, porque está haciendo una revisión del status quo a favor propio, mientras que el comportamiento en PE de Brasil es una combinación de propia extensión y de sacrificio propio, porque si bien es cierto busca promover sus propios intereses, también asume el rol de representante de los intereses de los

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En 2003, al inicio del período propuesto para esta investigación, la medida de la desigualdad en Brasil era de 58,8 según el índice Gini, mientras que en Colombia era de 57,9. Para 2009, finalizando el período de análisis, las cifras eran de 54,7 para Brasil y de 56,7 para Colombia, mostrando una mejoría en ambos casos. Fuente: Banco Mundial,http://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI

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países menos desarrollados, y en ese sentido busca revisar el status quo a favor de alguien más.

Hasta ahora el proceso analítico ha demostrado diferencias en los intereses de Colombia y Brasil, identidades en las ideas que se convierten en principios de PE y en la cosmovisión, y nuevamente diferencias en los objetivos de PE. Tales diferencias en los objetivos son el resultado de la comparación entre dos países que ocupan lugares muy diferentes en el sistema internacional, ya que Brasil es una potencia regional con ambiciones de global player, mientras que Colombia es

una potencia secundaria que intenta alcanzar un mejor posicionamiento dentro del sistema. Con esas características ambos países llevan a cabo sus propuestas en el marco del AGCS. En este sentido, las propuestas relevantes para el análisis son las de segundo tipo, dado que las de primer tipo son de carácter formal y las de tercer tipo representan los intereses, que ya es claro que son distintos. En las propuestas de segundo tipo están presentes las tres categorías de ideas, y la identidad entre ellas conduce a un efecto cooperativo en lo político, que se refleja en la gran cantidad de propuestas en común presentadas por Colombia y Brasil. Por lo tanto, es evidente el acercamiento político entre Colombia y Brasil desde una plataforma de gobernanza económica global, en donde Brasil, en cuanto potencia regional, representa algunos intereses en común con Colombia, y esta a su vez, hace un reconocimiento tácito a Brasil en su condición de potencia regional al demostrar su apoyo a Brasil por medio de propuestas comunes, sobre todo en lo relativo a la modificación de las instituciones de gobernanza global por medio de un multilateralismo con un carácter más equitativo.

Este resultado es posible en el marco del AGCS, ya que por la relación dinámica que existe entre los agentes y las estructuras, la identidad de las ideas entre los unos y las otras permite que a pesar de las diferencias iniciales en intereses y objetivos de PE, se logren resultados cooperativos que son expresión de un acercamiento en lo político. Sin embargo, la relación entre los agentes y las estructuras es de doble vía, y así como el marco institucional permitió el

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acercamiento político entre Brasil y Colombia, estos a su vez buscan transformar la institución a partir de la idea de un multilateralismo más equitativo. Por lo tanto, en el nivel sistémico hay dos efectos claros de este proceso. El primero es el reconocimiento tácito por parte de Colombia del carácter de Brasil como potencia regional y el ejercicio por parte de Brasil de ese rol, al representar algunos intereses en común con Colombia en un escenario multilateral. El segundo efecto es la pugna de los dos países mencionados por transformar las instituciones de gobernanza global a partir de la relación dinámica entre los agentes y las estructuras, que en el caso de Brasil reviste gran importancia, debido a que sus ambiciones de ser reconocido como global player reposan en gran parte en asumir

el rol representativo de los reclamos del Tercer Mundo, y la transformación de las instituciones de gobernanza global a favor de los intereses de los países en desarrollo constituye un punto fundamental de esta representatividad.

Este análisis muestra cómo los factores domésticos tienen efectos sobre las elecciones de los actores individuales, y cómo a su vez dichas elecciones tienen efectos a nivel sistémico. En un sentido más amplio, podría afirmarse que a través del proceso, los factores domésticos terminan teniendo efectos sobre los aspectos sistémicos.

Aunque el análisis general fue realizado de abajo hacia arriba, partiendo de lo doméstico y llegando a lo sistémico, el análisis comparativo de PEE fue realizado desde lo diferente hacia lo similar, partiendo de intereses y objetivos distintos y llegando a posiciones comunes en lo sistémico. Es importante resaltar que aunque la variable independiente, representada por los factores domésticos muestra diferencias entre Brasil y Colombia, la variable dependiente no sólo muestra el acercamiento político entre los dos países, son además unos efectos importantes a nivel sistémico, y este resultado similar partiendo de aspectos diferentes, sólo es posible por medio de la acción de la variable interviniente, que canaliza los estímulos hacia el resultado final. Dicha variable está representada por las ideas, y

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la identidad de estas en los dos países es lo que permite este resultado. Esto demuestra la fuerza de los factores no materiales en la PE.

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4 CONCLUSIONES

El acercamiento político entre Colombia y Brasil partiendo de los aspectos económicos, puede ser revelado desde el impacto de las ideas en política. En primer lugar, las ideas cumplieron con el rol de hojas de ruta, ya que la idea causal fue identificada como el camino idóneo para desarrollar la cosmovisión, al mismo tiempo que las ideas normativas ayudaron a identificar el escenario más propicio para estimular la relación entre la idea causal y la cosmovisión. En un escenario de negociaciones tan amplio como lo es un foro mundial es difícil que los actores tengan certeza acerca de los resultados de sus acciones, y por lo tanto, Brasil y Colombia actuaron de acuerdo a los resultados esperados, y por consiguiente, en función de las ideas como hojas de ruta.

En segundo lugar, y debido nuevamente a la enorme complejidad de las negociaciones en un foro mundial, existen múltiples equilibrios hacia los cuales pueden ser orientados los resultados de aquellas. Por lo tanto, la identidad de las ideas entre Colombia y Brasil, reforzada por la identidad entre las ideas normativas de los dos con respecto a los principios formativos de la Ronda Doha, sirvió para orientar soluciones cooperativas que facilitaran los resultados, permitiendo concluir el acercamiento político entre los dos países desde un escenario de gobernanza económica global.

En tercer lugar, las ideas se insertan en las instituciones, y en este caso es claro que Brasil y Colombia, al buscar un multilateralismo más equitativo, están al mismo tiempo intentando reformar la estructura de gobernanza global del comercio de servicios.

El impacto de las ideas tuvo dos efectos sistémicos distintos. El primero fue el acercamiento político entre Colombia y Brasil a partir de la promoción de intereses en un foro de gobernanza económica global. El segundo efecto fue el intento de

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transformación de dicha institución de gobernanza global a partir de las mismas propuestas presentadas en su seno, dentro de la relación dinámica y mutuamente transformadora que existe entre los agentes y las estructuras.

La manera como los objetivos de política exterior económica son conformados desde los factores domésticos y los factores no materiales, se explica a partir de los intereses. Dado que estos constituyen un elemento fundamental del sistema de representación política, sobre todo ante gobiernos que esperan ser reelegidos, como fue el caso de Álvaro Uribe en Colombia y de Lula Da Silva en Brasil, las demandas de los sectores económicos más representativos de cada una de estas sociedades, intermediadas por la idea causal, y combinadas con las ideas subyacentes en el ámbito político, fueron las que conformaron los objetivos de cada país.

La comparación entre la política exterior económica de los dos países demuestra que en el caso de Colombia, se dio una transformación muy importante durante el período 2003 – 2010, involucrando la definición de nuevos principios orientadores y el establecimiento de objetivos acordes, más de acuerdo con la idea causal y con los intereses de los grupos económicos relevantes, en medio del contexto de reelección presidencial.

En Brasil la mayor influencia en política exterior proviene de las ideas y los procesos políticos, ya que Lula mantiene los principios y los objetivos de la política exterior brasileña, que han sido formulados con anterioridad a su gobierno. El aporte de Lula en este aspecto es el concepto del Estado Logístico, pero este no implica una reformulación de la política ni una redefinición de principios o de objetivos, sino una nueva manera de emplear la política exterior, convirtiéndola en