Bogotá, D.C., 21 de marzo de 2014
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado "LA CONVERGENCIA EN LOS FACTORES NO MATERIALES ENTRE COLOMBIA Y BRASIL, COMO ELEMENTO EXPLICATIVO DEL ACERCAMIENTO POLÍTICO ENTRE LOS DOS PAÍSES, EN EL MARCO DEL ACUERDO GENERAL DE COMERCIO DE SERVICIOS DE LA RONDA DOHA DE LA OMC", elaborado por el estudiante Leonardo Monroy Perdomo, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 79590322 de Bogotá, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
Henry Cancelado
BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO
"LA CONVERGENCIA EN LOS FACTORES NO MATERIALES ENTRE COLOMBIA Y
BRASIL, COMO ELEMENTO EXPLICATIVO DEL ACERCAMIENTO POLÍTICO ENTRE LOS DOS PAÍSES, EN EL MARCO DEL ACUERDO GENERAL DE COMERCIO DE SERVICIOS DE LA RONDA DOHA DE LA OMC".
SUBTÍTULO, SI LO TIENE
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
Monroy Perdomo Leonardo
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
Guerra Barón Angélica
FACULTAD
Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales
PROGRAMA ACADÉMICO
Tipo de programa ( seleccione con “x” )
Pregrado Especialización Maestría Doctorado
Nombre del programa académico
Maestría en Relaciones Internacionales
Nombres y apellidos del director del programa académico
Henry Cancelado
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE:
Magíster en Relaciones Internacionales
PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA
TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO
NÚMERO DE PÁGINAS
Bogotá D.C. 2014 75
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos y
diagramas Planos Mapas Fotografías Partituras
x
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Nota: En caso de que el software (programa especializado requerido) no se encuentre licenciado por la Universidad a través de la Biblioteca (previa consulta al estudiante), el texto de la Tesis o Trabajo de Grado quedará solamente en formato PDF.
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DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J en el correo [email protected], donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
Economía Política Internacional International Political Economy
Factores no materiales Non Material Factors
Política Exterior Económica Economic Foreign Policy
RESUMEN DEL CONTENIDO EN: ESPAÑOL E INGLÉS
(Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)
"LA CONVERGENCIA EN LOS FACTORES NO MATERIALES ENTRE COLOMBIA Y BRASIL, COMO ELEMENTO EXPLICATIVO DEL
ACERCAMIENTO POLÍTICO ENTRE LOS DOS PAÍSES, EN EL MARCO DEL ACUERDO GENERAL DE COMERCIO DE SERVICIOS DE LA RONDA DOHA DE
LA OMC".
LEONARDO MONROY PERDOMO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES MAESTRÍA EN RELACIONES INTERNACIONALES
“LA CONVERGENCIA EN LOS FACTORES NO MATERIALES ENTRE COLOMBIA Y BRASIL, COMO ELEMENTO EXPLICATIVO DEL
ACERCAMIENTO POLÍTICO ENTRE LOS DOS PAÍSES, EN EL MARCO DEL ACUERDO GENERAL DE COMERCIO DE SERVICIOS DE LA RONDA DOHA DE
LA OMC".
LEONARDO MONROY PERDOMO
Trabajo de grado para optar por el título de Magíster en Relaciones Internacionales
Directora, Angélica Guerra Barón, profesora asistente del Departamento de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones
Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES MAESTRÍA EN RELACIONES INTERNACIONALES
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Nota de Aceptación
_________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________
Jurado
4
5
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN 9
1 MARCO TEÓRICO 14
1.1 ECONOMÍA POLÍTICA INTERNACIONAL 14
1.2 IDEAS E INTERESES 25
2 ANÁLISIS DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA Y DE BRASIL
CON ÉNFASIS EN POLÍTICA EXTERIOR ECONÓMICA 32
2.1 GENERALIDADES 32
2.2 POLÍTICA EXTERIOR DE BRASIL 35
2.3 POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA 39
2.4 POLÍTICA EXTERIOR ECONÓMICA 47
3 ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS DE BRASIL Y DE COLOMBIA EN EL MARCO DE LA RONDA DOHA, CON ÉNFASIS EN EL ACUERDO GENERAL DE COMERCIO DE SERVICIOS, A PARTIR DE LAS IDEAS Y LOS INTERESES 53
3.1 LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO Y EL ACUERDO GENERAL DE COMERCIO DE SERVICIOS COMO ESCENARIOS DE
EXPRESIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR ECONÓMICA DE COLOMBIA Y DE
BRASIL 54
3.2 LA EXPRESIÓN DE LOS FACTORES NO MATERIALES 57 3.3 PROPUESTAS DE COLOMBIA EN EL ACUERDO GENERAL DE
COMERCIO DE SERVICIOS COMO REFLEJO DE LAS IDEAS Y LOS
INTERESES 63
3.4 PROPUESTAS DE BRASIL EN EL ACUERDO GENERAL DE COMERCIO DE SERVICIOS COMO REFLEJO DE LAS IDEAS Y LOS
6
3.5 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LAS PROPUESTAS DE COLOMBIA Y DE BRASIL EN EL MARCO DEL ACUERDO GENERAL DE COMERCIO DE
SERVICIOS 73
4 CONCLUSIONES 82
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LISTA DE ANEXOS
pág. Anexo 1. Cuadro 1.Propuestas de Colombia en el marco de las negociaciones del
AGCS – OMC 96
Anexo 2. Cuadro 2.Propuestas de Brasil en el marco de las negociaciones del
AGCS – OMC 106
8 RESUMEN
Esta investigación explica el acercamiento político entre Colombia y Brasil a partir de las propuestas presentadas por ambos en el marco del Acuerdo General de Comercio de Servicios de la Organización Mundial de Comercio. La propuesta reconoce los vínculos estrechos entre el ámbito político y el económico con base en los postulados teóricos de la Economía Política Internacional, pero además plantea el impacto decisivo que tienen los factores no materiales, como las ideas y los intereses en la conformación de los objetivos de política exterior económica de los Estados. Por lo tanto, los aspectos domésticos de un país pueden terminar influyendo a nivel sistémico cuando son expresados en el ámbito internacional, por medio de la política exterior.
Términos o Palabras Claves:
Economía Política Internacional Factores no materiales
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INTRODUCCIÓN
Históricamente las relaciones diplomáticas entre Colombia y Brasil no han sido muy fluidas, e incluso se puede afirmar que han tenido un carácter distante. Esta circunstancia se debe, principalmente, a que los dos países enfocaron tradicionalmente sus prioridades en política exterior hacia referentes distintos a su propia región sudamericana y mostraron claras preferencias por el acercamiento hacia las potencias establecidas (Granados, 2012, Pp. 75 – 77).
El inicio de la década de los noventa estuvo marcado en lo global por el fin de la Guerra Fría y el impulso al proceso de globalización, mientras que en Brasil el fenómeno más significativo fue la consolidación del retorno a la democracia. En este contexto, Brasil aplicó el principio del multilateralismo en política exterior al contexto regional y a los aspectos económicos y comerciales, dando como principal resultado la creación del MERCOSUR. Mientras tanto, la política exterior colombiana seguía marcando el acento en las relaciones bilaterales, los temas de seguridad y el tradicional referente en los Estados Unidos.
Sin embargo, en los últimos tiempos, Colombia ha demostrado interés por implementar una política exterior que corresponde más – sin que se pueda afirmar que es un alineamiento o una imitación – a los parámetros establecidos por la política exterior brasileña que a la política exterior tradicional de nuestro país. La política exterior colombiana tiene – entre otros – dos objetivos que se expresan claramente en este sentido: “Generar y aprovechar escenarios para el
posicionamiento de Colombia en dinámicas y temáticas mundiales”, y “Avanzar hacia la inserción efectiva en los ejes de integración y desarrollo” (Ministerio de
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La expresión de esta política, según Forigua (2012, p. 303), se ha dado en la última década en dos escenarios: Por una parte, Colombia ha querido no sólo diversificar la agenda, sino ejercer un liderazgo de potencia secundaria a través de la conformación y fortalecimiento de unas relaciones bilaterales y multilaterales más allá de su tradicional alineación con los Estados Unidos, comportándose como una potencia secundaria que reconoce en Brasil el liderazgo de una potencia regional. En el segundo escenario, Colombia se presenta como un actor periférico, receptor de ayuda, con una agenda importante en temas de seguridad y con intereses y objetivos alineados con los de Estados Unidos, buscando aún en su potencia referente la dotación de bienes públicos que podrían estar expresados en diversas formas de asistencia, cooperación y, en general, apoyo. Aunque los dos escenarios son aparentemente contradictorios, pueden ser entendidos como expresión de la transición que quiere hacer el gobierno colombiano en materia de política exterior. Por lo tanto, también serán tenidos en cuenta los factores internos y no materiales en la conformación de esos principios y objetivos y en la preferencia por la utilización de canales.
Por su parte, como Brasil es la potencia regional de Suramérica, además de potencia intermedia con ambiciones de potencia global (Flemes 2012, p. 25), esta condición le exige, entre otras cosas, la dotación de bienes públicos – tangibles o intangibles – a los países del subcontinente, buscando la satisfacción de los intereses regionales, sobre todo con el fin de mantener el reconocimiento de las potencias secundarias, como Colombia. La estrategia escogida por Brasil con este fin, se manifiesta a través de su política exterior económica, basada a su vez en el principio del multilateralismo, de manera acorde con la orientación aplicada desde los inicios de la década de los noventa.
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unas relaciones fluidas entre los dos países. Por lo tanto, el problema que se plantea, a nivel analítico, consiste en establecer los parámetros, canales, ámbitos y principios a través de los cuales sea posible el acercamiento entre los dos países, que en todo caso ha tenido algunas manifestaciones en términos de políticas fronterizas y sub regionales. Los aspectos en donde se encuentran mayores convergencias – y que por lo tanto ofrecen las mejores posibilidades de constituirse en elementos de acercamiento político entre Colombia y Brasil – son los temas económicos y comerciales y las ideas que sustentan los principios de política exterior. Por otra parte, el escenario más adecuado para el análisis es uno neutro, en donde no cobren protagonismo los antagonismos propios del multilateralismo suramericano en esos años. Este escenario está representado por el Acuerdo General de Comercio de Servicios de la OMC y los temas centrales que se abordan en el marco de la Ronda Doha, y que como foro de gobernanza económica global, teóricamente permite un mayor equilibrio para las relaciones entre sus miembros que los foros regionales suramericanos.
El problema planteado conduce entonces a la pregunta ¿Las actuaciones de Brasil y Colombia en la Organización Mundial de Comercio en el tema de servicios durante los gobiernos de Lula da Silva y Álvaro Uribe (2003 – 2010), fueron expresión del acercamiento político entre ambos desde los aspectos económicos, partiendo de las ideas y los intereses particulares que se reflejan en los objetivos de política exterior económica de cada uno de estos Estados?
La respuesta a esta pregunta reviste una gran importancia analítica, porque al demostrar el acercamiento político entre dos países con marcadas diferencias en este ámbito, entonces quedará resaltada la importancia de los aspectos económicos y de los aspectos no materiales en la construcción de lo político en relaciones internacionales.
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OMC, concretamente en el Acuerdo General de Comercio de Servicios, durante el período de tiempo definido por los gobiernos de Lula da Silva y Álvaro Uribe (2003
– 2010), son expresión evidente de la convergencia de intereses en el plano político de cada uno en cuanto a Estados, con base en sus propios objetivos de política exterior económica, que a su vez es reflejo de aquellos factores no materiales que subyacen al interior de los dos países.
Por lo tanto, el objetivo general de esta investigación es inferir el acercamiento entre Colombia y Brasil en el aspecto político desde la promoción de los intereses de cada uno, reflejada en sus actuaciones en la Ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio entre los años 2003 y 2010, más concretamente en el Acuerdo General de Comercio de Servicios, tomando en cuenta que la política exterior económica de un país es reflejo de factores internos, ideas e intereses.
Con el fin de alcanzar dicho objetivo general serán abordados tres aspectos específicos. El primero consiste en explicar cómo los objetivos de política exterior económica son conformados a partir de la acción de factores no materiales y factores domésticos al interior de los países. El segundo aspecto se dirigirá a comparar la política exterior económica de Brasil y de Colombia. En tercer lugar, se analizarán las actuaciones de Colombia y Brasil en la OMC en materia de servicios, a partir de sus objetivos de política exterior económica.
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Metodológicamente, dentro de la perspectiva de gestión del sistema planteada por Cohen (1990, p. 275), el análisis se hará de abajo hacia arriba (downward-looking)
examinando las consecuencias para el sistema de las elecciones de los actores individuales. Para ello, se propone un análisis de política exterior comparada de tipo cualitativo que permita evidenciar la relación entre los temas de servicios, que serán tomados como base de las actuaciones, y los objetivos de política exterior económica de los dos países. En el caso de Colombia, dichos objetivos se resumen en propiciar el desarrollo del país y mejorar su posicionamiento internacional (Ministerio de Relaciones Exteriores, en Forigua, 2012 p. 316); mientras que para Brasil los propósitos de política exterior económica se refieren a profundizar la integración económica y plantear la revisión de algunos de los rasgos fundamentales del sistema económico global (Nel y Stephen 2010, p.73). Para analizar las acciones individuales – las propuestas de cada país en el Acuerdo General de Comercio de Servicios de la Ronda Doha – se revisará el contenido de las mismas con relación a las ideas e intereses que definen el comportamiento en política exterior e cada uno de los países.
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1 MARCO TEÓRICO
1.1 ECONOMÍA POLÍTICA INTERNACIONAL
La Economía Política Internacional (EPI), surge en los años sesenta, como una alternativa crítica a la falta de enlaces analíticos entre los temas de política internacional y economía internacional por parte de los académicos de las relaciones internacionales (Dickins 2006, p. 479). Para Walter y Sen (2010, p. 1; en Ozkan 2012, p. 198), la EPI se relaciona con la manera como los factores políticos y económicos se inter relacionan a nivel global. Por otra parte, para Gilpin (1987), la EPI analiza la interacción dinámica entre “el Estado” y “el Mercado” y los problemas que surgen de la coexistencia entre “el Estado” y “el Mercado” en el
mundo moderno, analizando las reglas, leyes, normas y organizaciones que son llamadas instituciones, las cuales dan forma a la economía y los mercados mundiales (p. 19). Según dicho autor:
En un mundo puramente político, en el cual no existiera el mercado, el Estado distribuiría los recursos disponibles sobre la base de sus objetivos políticos y sociales…En un mundo puramente de mercado, en el cual no se produjera la intervención del Estado, el mercado distribuiría y operaría sobre la base de los precios relativos de los bienes y servicios; así las decisiones tomarían la forma de la búsqueda individual del propio interés. En consecuencia, los estudiosos de la economía política internacional deben intentar comprender cómo estas maneras opuestas de organizar las actividades humanas y tomar decisiones se afectan entre sí y determinan consecuencias sociales (Gilpin 1987, p.20).
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1.1.1 La economía política internacional como sub disciplina de las relaciones internacionales.
Durante las décadas de los cincuenta y los sesenta del siglo XX, quedó clara la conexión entre la esfera política y la esfera económica a nivel internacional que se propone en el primer postulado arriba mencionado, al analizar procesos como la
creación de la OPEP, los “milagros económicos” en Europa y Asia, y las continuas demandas con relación al desarrollo económico elevadas en los foros internacionales por los Estados recientemente descolonizados. Sin embargo, para Ozkan (2012), la EPI se consolida como sub disciplina de las relaciones internacionales en los años 70, con diversos fenómenos como el colapso del sistema de Bretton Woods, la crisis del petróleo de 1974 y las reiteradas demandas de los países en desarrollo en torno a la estabilización y modificación del Orden Económico vigente (Ozkan 2012, p. 198). El análisis de estos acontecimientos valida los dos postulados restantes, y por lo tanto, la agenda internacional no pudo ignorar por más tiempo la influencia de los factores económicos en los asuntos de política internacional, que hasta ese punto habían gravitado exclusivamente en torno al aspecto de seguridad.
Después del colapso del sistema de Bretton Woods, el sistema monetario y financiero internacional afrontó un panorama de incertidumbre y la economía mundial entró en un período de estanflación, que tuvo efectos en el ámbito comercial con una nueva ola de proteccionismo caracterizada por el progresivo incremento de tarifas y aranceles.
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permitiera una participación más efectiva en el proceso de toma de decisiones o, lo que es lo mismo, en la gobernanza del sistema económico internacional. Todo ello orientado a la búsqueda del desarrollo económico y a la reducción en la brecha de desigualdad del ingreso entre economías en desarrollo y economías
desarrolladas. Dichas demandas elevadas por los países en desarrollo, y “…sus
llamados para mejorar las condiciones económicas de los países del Tercer Mundo a partir de Convenciones de Naciones Unidas claramente demostraron las
interconexiones entre economía internacional y política internacional” (Ozkan
2012, p. 199).
Como resultado, desde el punto de vista teórico, la EPI se consolidó como una importante rama de las Relaciones Internacionales, proceso que se reforzó con la
globalización, ya que “…al incrementarse la mutua interdependencia entre países,
los asuntos de economía internacional relativos al comercio, la inversión y el dinero, que fueron vistos como temas subordinados frente a asuntos de alta política como seguridad y diplomacia, se convirtieron en puntos importantes de la agenda política mundial” (Ozkan 2012, p. 200).
Leiteritz (2005) reconoce el libro “Poder e Interdependencia” (1977) de Keohane y
Nye como emblema del surgimiento de la EPI en calidad de sub disciplina de las Relaciones Internacionales. El autor considera la sub disciplina desde una perspectiva más amplia que los especialistas arriba mencionados, considerando
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1.1.2 Evolución teórica de la economía política internacional
Desde su origen, hasta el final de la Guerra Fría, la EPI tuvo su desarrollo teórico a partir de los postulados de tres ideologías diferentes; el realismo/mercantilismo (identificado con los nacionalismos), el liberalismo/pluralismo y el marxismo estructuralista, cada una de ellas con diferentes visiones del mundo y de la economía global.
Desde la perspectiva liberal debe haber libre mercado con mínima intervención del Estado, igualdad y libertad individuales, reconocimiento del mercado como el mejor mecanismo para organizar las relaciones económicas a todo nivel – ya que está compuesto por agentes racionales que actúan en pro de maximizar su bienestar – y perfecta información, para que los agentes puedan reaccionar de manera óptima ante cualquier ajuste en el mercado; por lo tanto los gobiernos sólo deberían intervenir en el mercado para corregir una falla de este, como por ejemplo con el suministro de bienes públicos (Gilpin 1987, p.41). Para la EPI, esta perspectiva indicaría que los agentes racionales (Estados) actúan libremente en el mercado mundial en plano de igualdad, sin interferencias de instituciones supra nacionales, a menos que sea necesaria la dotación de algún Bien Público Internacional (BPI). El intercambio económico crea relaciones pacíficas entre las naciones y ejerce una influencia moderadora sobre la política internacional al crear lazos de mutuo interés, y aunque es de esperar que todos los agentes del mercado se beneficien de su participación en éste, las ganancias relativas entre ellos sí serían muy diferentes, de acuerdo al peso relativo y las capacidades de cada uno. Precisamente el problema de la distribución de la riqueza creada por la participación en el mercado, es el origen de las doctrinas rivales: el nacionalismo económico y el marxismo (Gilpin 1987, p.43).
El nacionalismo económico tuvo su primera manifestación con el mercantilismo (S. XVI Y XVII, principalmente) y desde entonces se ha manifestado en diversas
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actividades económicas están y deben estar subordinadas a la construcción del
Estado y a los intereses de este” (Gilpin 1987, p. 43). Por lo tanto, la organización
y funcionamiento del sistema internacional responden a criterios de seguridad nacional, entre los cuales se destaca la salvaguarda de los intereses económicos nacionales. La riqueza y el poder son los fines últimos de la política nacional, entendidos como metas complementarias. Su principal objetivo económico es la industrialización por tres motivos, el primero es que el nacionalismo económico considera que la industrialización conduce al desarrollo y a la distribución de la riqueza, el segundo es que la asocian con la autonomía política y económica y, en tercer lugar, es reconocida como la base del poder militar (Gilpin 1987, p.45). Desde el punto de vista de la EPI, el nacionalismo económico implica que las relaciones entre los agentes no son las armoniosas relaciones del mercado liberal, sino relaciones conflictivas en un amplio espectro que va desde el nacionalismo económico más defensivo, que sólo busca salvaguardar los intereses económicos internos protegiendo a la economía de la acción de fuerzas externas adversas, hasta el más ofensivo de la guerra económica. En la perspectiva nacionalista las ganancias relativas siempre serán más importantes que las ganancias mutuas, por lo tanto la interdependencia económica es muy difícil, y si se da es en relaciones asimétricas. La existencia de instituciones supra nacionales sólo se justificaría si conduce al mejoramiento de la relación entre poder y riqueza que permita a los Estados miembros un mejor posicionamiento en el sistema internacional, como por ejemplo la creación de la OPEP.
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incentivos para invertir y formar nuevo capital (Gilpin 1987, Pp. 47 – 49). A escala internacional, la perspectiva marxista implica la existencia de Estados en niveles muy distintos de desarrollo que se relacionan muchas veces a través de formas de colonialismo, pero siempre bajo esquemas de dependencia que toman la forma de un sistema de centro – periferia, tal y como lo sugieren los teóricos latinoamericanos de la dependencia y el Sistema Mundial Moderno de Wallerstein.
Los desarrollos de las tres teorías clásicas dieron lugar a la aparición de tres teorías modernas que se relacionan con ellas. La Teoría Dual se deriva del liberalismo y afirma que toda economía debe ser analizada a partir de la relación entre un sector moderno, progresista y económicamente integrado, y un sector tradicional localmente autosuficiente, sin importar si el análisis se hace a escala nacional o internacional (Gilpin 1987, p. 80). Por lo tanto, el desencadenamiento de las fuerzas del mercado hace que el sector más moderno desarrolle nuevas condiciones técnicas que estimulan una mayor integración y modernización del sector tradicional. Esta es la manera como toda la economía se beneficia del intercambio y se incrementan la eficiencia productiva y la riqueza, estimulando así la interdependencia económica global.
La derivación del marxismo es el Sistema Mundial Moderno, cuya principal tesis afirma que la historia y el funcionamiento de la EPI sólo pueden ser entendidos en
términos de un único sistema económico mundial, “…con una única división
internacional del trabajo y múltiples sistemas culturales” (Wallerstein 1974, en
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Largos de Kondratieff – de aproximadamente cincuenta años – aunque es necesario señalar que las crisis económicas internacionales se han hecho más recurrentes durante los últimos cuarenta años.
Por último, el realismo – nacionalismo se relaciona con la Teoría de la Estabilidad Hegemónica expuesta por Kindleberger en 1970. Dicha teoría afirma que la existencia de un hegemón es condición necesaria – aunque no suficiente – para la existencia de una economía abierta y estable, ya que puede utilizar su poder para coordinar y disciplinar a los demás países hacia el logro del objetivo, mientras que el declive del hegemón se asocia con proteccionismo, inestabilidad y creación de bloques regionales competitivos. (Milner 1998, p. 2). Por lo tanto, la estabilidad hegemónica plantea que la fortaleza de los regímenes internacionales está estrechamente ligada con la fortaleza del hegemón. En palabras de Gilpin (1987)
“El poder hegemónico tiene tanta capacidad como voluntad de establecer y
mantener las normas y reglas de un orden económico liberal y, con su decadencia,
se debilita en gran medida el orden económico liberal” (p. 86). El interés del poder
hegemónico en la creación y fortalecimiento de las instituciones supra nacionales radica en que su posición le exige suministrar Bienes Públicos Internacionales (BPI), tales como la estabilidad económica y una divisa confiable; pero como la dotación de bienes públicos genera comportamientos de free rider, una manera de
superar este problema es distribuir los costos entre todos por medio de la creación de un régimen internacional que establezca las normas y sanciones que rigen el comportamiento de todos los agentes en un ámbito particular.
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significativamente desde los años 90, como resultado del fin de la Guerra Fría y la desintegración de la Unión Soviética, dejando de lado los postulados de la explotación y la lucha de clases para enfocarse en el regreso del capitalismo de Estado (Leiteritz 2005, p. 54). Como resultado, el avance de la teoría en EPI se da a través de dos corrientes principales: la estadounidense y la europea (principalmente británica).
En Europa el panorama es muy heterogéneo, no sólo en términos teóricos sino también metodológicos, encontrando sus disciplinas líderes en la Historia y la Sociología, a diferencia de la economía neoclásica de los norteamericanos. La principal publicación de Economía Política Internacional en Europa es Review of International Political Economy, pero también se destacan Millennium, Review of International Studies, Journal of International Relations and Development, New
Political Economy, y the European Journal of International Relations. Los
académicos europeos han sido influidos por la teoría post estructuralista de Focault y el resurgimiento del marxismo en la teoría neo gramsciana, representada principalmente por Robert Cox, quien afirma:
…La economía política internacional crítica debe enfocarse en las estructuras de economía política internacional históricamente constituidas. En particular, la economía política internacional crítica analiza cómo emergieron los órdenes mundiales existentes y cómo fueron establecidas las normas, instituciones y prácticas dominantes…El objetivo político último de tal análisis es servir de punto de partida para la identificación de aquellas fuerzas que son capaces de desarrollar un proyecto emancipatorio para un orden mundial nuevo y más justo. (Cox 1981; en Leiteritz 2005, p. 58).
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En el caso norteamericano, el paradigma rector es el liberalismo basado en el actor racional. En Estados Unidos la economía política internacional toma como disciplina líder a la economía neoclásica, de manera que los actores basan sus acciones en motivaciones materiales, además de los ideales o normas, por lo tanto el actor es individualista. La metodología de investigación es empiricista y positivista, por lo tanto, no se refieren al mundo como debería ser (desde el punto de vista normativo) sino como es en realidad, haciendo énfasis en la utilización de herramientas metodológicas basadas en la experiencia, tales como el análisis estadístico y la formalización matemática, propias de la economía de corriente neoclásica. La principal publicación de la corriente de economía política internacional en Estados Unidos es International Organization, pero también
cuentan con International Studies Quarterly, World Politics, The American Political Science Review, y The American Journal of Political Science. Este “consenso teórico” que caracteriza el estudio de la economía política internacional en Estados
Unidos, permite el progreso científico dentro de unas fronteras claramente definidas, mientras que la rigurosa formalización de las proposiciones teóricas permite a los académicos estadounidenses contribuir a las discusiones políticas y problemas internacionales actuales. (Leiteritz 2005, p. 56).
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En ese sentido se expresa Susan Strange (1994, p. 11) cuando afirma que “…la economía política Internacional hoy…responde por qué los Estados fallan en la
regulación y la estabilización del sistema financiero internacional…” (Strange
1994, p. 11; en Ozkan 2012, p. 198).
Los temas principales de investigación que enfocan la atención de los académicos especializados en EPI se presentan en cuatro aspectos:
1. Establecer la manera como la política determina la estabilidad y la apertura de la economía internacional. Esta inquietud surge al comprobar que aunque la teoría económica indica que el libre comercio es la situación óptima, muchos Estados llevan a cabo políticas comerciales proteccionistas.
2. Explicar las elecciones de Política Exterior Económica de los Estados en términos comerciales, cambiarios o de ayuda internacional, dado que estas elecciones son el factor más importante que define la naturaleza de la Economía Internacional.
3. Descubrir por qué algunos Estados logran crecer de manera acelerada y llegan a desarrollarse, mientras que otros no lo logran y se estancan o declinan.
4. Mostrar los impactos de la Economía Internacional en la política interna de los países. (Milner 1998, p. 1 – 2).
Para responder a tales inquietudes, los investigadores en EPI han recurrido a cuatro categorías de factores explicativos:
1. La distribución de poder mundial, en particular el rol de un Estado hegemónico.
2. La estructura, función y consecuencias de las Instituciones Internacionales.
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4. El efecto de las políticas domésticas (Milner 1998, p.2).
Como puede verse, la EPI ofrece un amplio y fecundo campo de acción para el desarrollo de temas que, aunque relevantes para la agenda internacional, no necesariamente están ligados a aspectos de seguridad y en donde – como consecuencia – el poder no lo es todo. En efecto, “Una razón de por qué la
distribución de poder entre los países no es el factor exclusivo para determinar el comportamiento de la economía mundial es el importante rol que juegan las
instituciones internacionales” (Milner 1998, p. 4). Sin embargo, la misma autora
afirma a continuación que la evaluación del impacto de las instituciones sobre el sistema es disímil, ya que para los realistas afirman que su influencia sólo es el resultado de las acciones de los estados al interior de ellas, mientras que entre los académicos europeos existe la creencia de la gran influencia de los Estados Unidos sobre el funcionamiento de las instituciones internacionales, y por lo tanto, de su papel como elementos de promoción de sus intereses.
Por otra parte están las “explicaciones no materialistas” (Milner 1998, p. 4), que
buscan explicar el comportamiento de los Estados en cuanto a la manera como definen sus objetivos e intereses. En este punto confluyen dos corrientes: la aproximación de las ideas, en donde las creencias de los tomadores de decisiones influyen en la manera como éstos definen los objetivos y el uso de recursos, y el constructivismo, que va más allá de la adopción de ideas y se orienta a la definición de cómo se construyen las identidades sociales que luego determinarán el comportamiento de los Estados.
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Una vez presentadas las diferentes tendencias que han construido teóricamente a la EPI, resulta más apropiado sustentar la presente investigación en la corriente norteamericana, dado que ésta hace un mayor énfasis en los intereses de los actores y, como consecuencia, en los factores domésticos; y al tomar como disciplina rectora a la economía neoclásica, tiene una mayor fortaleza en los aspectos económicos que la corriente europea. Finalmente, y desde un punto de vista puramente teórico, la corriente norteamericana recoge la herencia de los paradigmas liberal y realista – nacionalista, haciendo más flexible el establecimiento de puentes entre el aspecto político y el aspecto económico a cualquier nivel de análisis.
1.2 IDEAS E INTERESES
Como se mencionó anteriormente los factores no materiales son importantes para la EPI, porque los aspectos internos se expresan en los objetivos de política exterior de los Estados, pero dichos factores internos son a su vez la materialización de los intereses de los grupos de presión nacionales y las ideas que rigen el comportamiento de la sociedad.
Goldstein y Keohane (1993) definen las ideas como “… Creencias mantenidas por
los individuos que ayudan a explicar los resultados políticos, particularmente
aquellos relacionados con la política exterior” (p. 3). Su argumento es que las
ideas influyen la política porque los principios o las creencias causales proveen hojas de ruta que incrementan la claridad de los actores acerca de los objetivos cuando éstos afectan resultados de situaciones estratégicas en las cuales no hay un único equilibrio, y cuando quedan inmersos en instituciones políticas (ibídem).
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como punto de partida el comportamiento racional y por lo tanto las preferencias y
creencias causales de los actores están dadas, “… pero incluso si aceptamos la
premisa de racionalidad, las acciones tomadas por los seres humanos dependen de la calidad sustantiva de las ideas disponibles, debido a que tales ideas ayudan a clarificar principios y concepciones de relaciones causales, y a coordinar el
comportamiento individual” (Goldstein y Keohane 1993, p. 5).
Los autores arriba señalados definen tres tipos de creencias y tres maneras en que éstas pueden afectar la política. En el primer caso, distinguen entre cosmovisiones, principios y creencias causales. En segundo lugar, las creencias establecen hojas de ruta, afectan estrategias en ausencia de un único equilibrio y se insertan – o se transforman – en instituciones.
“Al nivel más fundamental, las ideas definen el universo de posibilidades de acción…Esos conceptos de posibilidad o cosmovisiones están inmersos en el
simbolismo de una cultura y afectan profundamente las formas de pensamiento y
de discurso” (Goldstein y Keohane 1993, p. 8). Las cosmovisiones no tienen un
carácter normativo, sino que se relacionan más estrechamente con las identidades, las emociones profundas y las lealtades de la sociedad. La cosmovisión es la forma en la cual las ideas tienen mayor impacto en las acciones humanas, un ejemplo de ello es la religión.
La segunda categoría de ideas es la de los principios, considerados como “…ideas
normativas que especifican criterios para distinguir entre lo correcto de lo
equivocado y lo justo de lo injusto” (Goldstein y Keohane 1993, p. 9). Su función
es intermediar entre las cosmovisiones y las políticas particulares, convirtiendo doctrinas fundamentales en guía para la acción humana. Tanto los cambios en los principios, como los cambios en las cosmovisiones tienen impactos profundos en la acción política.
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entre élites reconocidas. Dichas creencias proveen guías para los individuos acerca de cómo alcanzar sus objetivos.
En cuanto al impacto de las ideas en la política, Goldstein y Keohane (1993) afirman que el aspecto central corresponde a la causalidad. ¿Las ideas tienen un impacto en los resultados políticos?, y si es así ¿bajo qué condiciones? (p. 11). Normalmente se asume que hay una relación causal entre las ideas mantenidas por los formuladores de políticas y los tomadores de decisiones y las elecciones políticas, pero si el paquete de ideas disponible es muy amplio, cualquiera de ellas
puede ser influyente, de manera que “Las elecciones de ideas específicas podrían simplemente reflejar los intereses de los actores” (ibídem). Por lo tanto, es
necesario analizar el impacto de las ideas a partir de tres caminos posibles a través de los cuales las ideas pueden influir en los resultados políticos.
En el primer camino, las ideas sirven como hojas de ruta. Este concepto se deriva
de la “…necesidad de los individuos por determinar sus propias preferencias o por entender la relación causal entre sus objetivos y las estrategias políticas
alternativas para alcanzarlos” (Goldstein y Keohane 1993, p. 12). En este caso el
análisis no da cuenta del carácter de las ideas, sino que una vez que se escoge una se excluyen las otras interpretaciones de la realidad y el mapa queda delimitado por la idea elegida.
El análisis racional reconoce, pero no explica, las preferencias de los individuos, ya que se consideran dadas. Sin embargo, las preferencias políticas de la gente no serían dadas sino adquiridas, en la medida en que son profundamente influidas por las cosmovisiones y los principios. Por otra parte, la realidad demuestra la imposibilidad de mantener el supuesto de perfecta información del enfoque
racionalista, y por lo tanto, las ideas se convierten en “…elementos importantes
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partir de los efectos esperados.” (Goldstein y Keohane 1993, p. 13). Como
consecuencia, en condiciones de incertidumbre, las expectativas dependen tanto de creencias causales como de acuerdos institucionales que actúan como hojas
de ruta, y que “…proveen motivaciones éticas o morales convincentes para la acción” (Goldstein y Keohane 1993, p. 16).
En el segundo camino, las ideas contribuyen al resultado en ausencia de un único equilibrio, afectando las interacciones estratégicas para alcanzar un resultado eficiente pero sub óptimo, del tipo al menos tan bueno como. Las ideas pueden
desempeñar este papel porque sirven de punto focal para definir soluciones cooperativas y facilitan la cohesión entre grupos particulares (Goldstein y Keohane 1993, p. 12). Por lo tanto, el rol de las ideas en este aspecto sería reducir los problemas de coordinación surgidos entre diversos grupos ante una solución de múltiples equilibrios, actuando como criterios objetivos (Goldstein y Keohane 1993 p.18).
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reglas y establecer enlaces entre diferentes ámbitos (Goldstein y Keohane 1993, p. 23).
De esta presentación se deduce que el impacto de las ideas es distinto dependiendo del camino utilizado, pero en cualquier caso, las ideas son importantes, porque la política podría ser muy diferente en ausencia de la idea en cuestión.
En un análisis menos centrado en los aspectos generales, Schirm (2009) reconoce que las preferencias nacionales en política exterior son a menudo influidas por aspectos sistémicos, pero dado que los Estados nacionales siguen siendo los actores centrales en el sistema internacional, es necesario enfatizar las fuentes domésticas en la formación sus preferencias – en clara relación con la teoría liberal de relaciones internacionales – y basado en el supuesto del carácter representativo del gobierno democrático con respecto a la sociedad que lo eligió, quien ejerce influencia a través de grupos de presión (p. 503), sobre todo si el gobierno espera ser reelegido. Por lo tanto, el autor toma las ideas y los intereses como variables explicativas del comportamiento internacional de los Estados, aunque plantea que pueden competir entre ellos o ser complementarios.
Schirm (2009) define los intereses como “…consideraciones económicas
materiales de grupos domésticos que pueden cambiar rápidamente de acuerdo a circunstancias cambiantes entendidas como nuevos beneficios y costos inducidos
por la globalización y la gobernanza global” (p. 504). Para Moravcsik (1997), los
intereses son elementos constitutivos fundamentales del sistema de
representación política, ya que “…los individuos acuden al Estado para alcanzar
las metas que el comportamiento privado no les permite alcanzar eficientemente”
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sectores de la sociedad que de otros, dada la desigual distribución de recursos, información y capacidades organizacionales, generando así la posibilidad de aparición para lo que el autor llama monopolios sociales o económicos en capacidad de dominar la política (ibídem).
Para Schirm (2011), las ideas son expectativas colectivas perdurables, basadas en valores, acerca del papel de la política en un ámbito específico (p. 49). Tanto las ideas como los intereses tienen diferentes formas de expresión. Mientras que los intereses muestran la importancia de un sector específico y sus circunstancias particulares, las ideas representan actitudes sociales y, en una forma institucionalizada, la cultura política y el sistema de un país (Ibídem). En ambos casos son posibles los cambios, pero el carácter perdurable de las ideas hace que éstos sean más lentos que en los intereses.
El autor establece dos categorías de ideas, de acuerdo a su relación con la política. La primera corresponde a las ideas que se relacionan con el proceso político, que se definen como expectativas dominantes acerca de la manera como
debería conducirse el proceso de toma de decisiones y pueden favorecer la inclusión de todos los grupos sociales relevantes. La segunda categoría expresa lo que la sociedad percibe como la tarea central del Estado en un área política determinada (Schirm 2009, p. 505).
A nivel internacional es más difícil superar las diferencias entre las ideas que entre los intereses, ya que para las primeras es necesaria la construcción de un nuevo consenso, mientras que para los segundos es suficiente con crear condiciones a través del compromiso (Schirm 2011, p. 59), por ejemplo repartiendo los costos y los beneficios esperados de la gobernanza (Schirm 2009, p. 516).
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son naturalmente compatibles y armoniosas, en cuyo caso hay fuertes incentivos para la coexistencia y bajo nivel de conflicto. En segundo lugar, si la realización de las preferencias de los Estados es un juego de suma cero existe un alto potencial para la tensión y el conflicto interestatales. Finalmente, si las preferencias pueden ser relativamente complementarias, los Estados tienen incentivos para establecer procesos de negociación política y coordinación.
Schirm (2009) comparte la visión de Goldstein y Keohane (1993) con respecto a que las similitudes y diferencias en las posiciones gubernamentales no pueden ser explicadas únicamente por lógicas sistémicas, sino que están fuertemente influidas por ideas e intereses domésticos. Pero va más allá al determinar las condiciones para que la influencia sea ejercida por las unas o por los otros. En
este aspecto, considera que “…las ideas prevalecen cuando al gobernanza afecta
a los grupos de presión de manera difusa y se plantean cuestiones fundamentales acerca del rol de la política. Los intereses prevalecen cuando los grupos de presión son afectados directamente y la gobernanza se refiere a la distribución de
costos específica” (Schirm 2009, p. 501).
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2 ANÁLISIS DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA Y DE BRASIL CON ÉNFASIS EN POLÍTICA EXTERIOR ECONÓMICA
Considerando la política exterior como parte de las políticas públicas de un Estado, su ejecución debe estar orientada al cumplimiento de los objetivos políticos, económicos y sociales de ese Estado, y por los tanto, ser reflejo de los intereses que subyacen en su interior. Por tal motivo, cobra importancia el análisis de la política exterior económica, como expresión del indisoluble vínculo entre el ámbito político y el económico, de acuerdo a la economía política internacional. La presentación de las características de la política exterior de cada uno de los países mencionados permitirá establecer sus capacidades en la utilización de esta como herramienta de posicionamiento internacional, así como la relación entre intereses y objetivos, por medio del análisis comparativo. En la primera sección se tratarán los conceptos generales de política exterior, que toman el carácter de una base conceptual. En las secciones 2 y 3 se hará la presentación de la política exterior de Brasil y la de Colombia, respectivamente, tomando en cuenta los conceptos ya presentados en la sección 1. Finalmente, la sección 4 tratará el tema de la política exterior económica, primero en términos generales y luego con relación a Brasil y a Colombia.
2.1 GENERALIDADES
Existen diversas definiciones de política exterior (PE) y ninguna de ellas es definitiva. En realidad, lo importante de iniciar este capítulo con la presentación de algunas definiciones, es dejar establecidos los elementos y conceptos que se
relacionan con la PE. Hill propone que la PE es “…la suma de las relaciones
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en relaciones internacionales” (2003, p. 3). Pese a su carácter sucinto, esta
definición revela elementos fundamentales. En primer lugar, reconoce que la PE es – en la mayoría de las veces – ejercida por el Estado, pero deja abierta la posibilidad para la acción de actores distintos. En segundo lugar, el carácter independiente del actor da cuenta del ejercicio de soberanía, ya sea propia o delegada. Finalmente, al referirse a relaciones oficiales da a entender que el Estado debe estar representado siempre, y por lo tanto excluye los actos de agentes privados, tales como intercambios de mercancías y capitales entre empresas e individuos.
Pearson y Rochester hacen la distinción entre la PE y el comportamiento en PE.
La primera la definen como el “…conjunto de prioridades o preceptos establecidos
por los líderes nacionales para servir como líneas de conducta a escoger entre diversos cursos de acción (comportamientos), en situaciones específicas y dentro
del contexto de su lucha por alcanzar sus metas” (2000, p. 113), mientras que el comportamiento “…se relaciona con las decisiones que toman los Estados entre
sí” (ibídem), tales como la formación de alianzas, establecimiento o suspensión de
relaciones diplomáticas o establecimiento de acuerdos comerciales. En esta definición los autores muestran la importancia de las ideas y los intereses en la formulación de la PE, pero además la relación entre estos y los objetivos y comportamientos. Por lo tanto, las ideas y los intereses permean todos los aspectos de la PE, en cuanto política pública.
Por otra parte, Gyngell y Weasley afirman que “Política exterior se refiere al manejo de alteraciones en un rango de espacios de la política que se pueden generar, bien sea, de fuentes externas al país o pueden ser atendidas en lugares
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autores para la PE. El primero de ellos es “el portafolio de la sola burocracia de
política exterior y que se preocupa por los intereses del Estado como un miembro del sistema internacional”, el segundo “…está definido por las necesidades reales de la sociedad, cuando son afectadas por eventos por fuera de sus fronteras”, y por último, “…el tercer espacio surge de los intereses políticos del gobierno en el poder” (ibídem).
Existen además algunos enfoques que dan cuenta de la PE desde una perspectiva constructivista de la relación entre los agentes, la formación de estructuras y la relación entre ellos. Desde este enfoque, los agentes y las estructuras se construyen mutuamente de manera permanente. De acuerdo a
Velosa, los agentes “Mediante sus acciones, que en sí mismas tienen un carácter discursivo, crean y recrean las estructuras, que a su vez los constituyen” (2012, p.
42). De manera que la dinámica de la PE estaría dada por estas relaciones constructivas, y a su vez definiría las decisiones de los actores, así como su forma de expresión.
Como resultado de la revisión de estas definiciones, es posible extraer los aspectos importantes que están involucrados en la PE. Aparecen entonces la independencia del actor – estatal o no estatal – que da cuenta de una idea de soberanía, el carácter oficial de la PE, y por lo tanto, su naturaleza como política pública; las ideas y los intereses, que a su vez se relacionan con los objetivos y comportamientos; la influencia de los estímulos, tanto internos como externos, en la formulación e implementación de la política; la multiplicidad de escenarios de influencia y la permanente situación constructiva entre los agentes y las estructuras.
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status quo a favor propio) y el tercero es el sacrificio propio (revisión del status quo a favor de alguien más). Estos patrones de comportamiento se expresan en una serie de dimensiones específicas, como lo es la esfera económica.
2.2 POLÍTICA EXTERIOR DE BRASIL
La PE brasileña debe ser considerada como una política de Estado más que de gobierno. Este hecho queda en evidencia con la continuidad que la dictadura le dio a los parámetros establecidos desde el gobierno de Getulio Vargas más de tres décadas antes, cuando se estableció el esquema de Estado desarrollista basado en el nacionalismo económico industrial, que fuera autosuficiente en materias primas y bienes de capital (Granados, 2012, p. 77). Dentro de ese objetivo de desarrollo nacionalista, la dictadura enfocó sus relaciones exteriores hacia la atracción de inversión extranjera (IE) destinada al fortalecimiento de la producción y el mercado interno, alineándose con Estados Unidos y mostrado un claro desinterés en las relaciones regionales y con el Tercer Mundo. Brasil puede
considerarse, en esa época, como “…un poder regional pasivo en América del Sur, marcado por el auto aislamiento” (Flemes, 2010, p. 100). Esta situación sólo
cambió en los años 80, cuando la crisis de la deuda y el logro de los objetivos de industrialización condujeron a los militares a una mayor autonomía en la inserción internacional del país, tomando distancia con respecto a Estados Unidos (Granados, 2012, p. 77).
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más evidente en el MERCOSUR y “…en buena medida funcionó como una reacción frente al ALCA” (Hirst, 2006, p. 131). Adicionalmente, durante el gobierno de Cardoso, la idea de América del Sur como región empezó a reemplazar a la idea de América Latina como zona de influencia directa de la PE brasileña, y
empezó a utilizarse el multilateralismo “…tanto en el área de seguridad
internacional como en los temas económicos y comerciales, como elemento que
sirviese de contrapunto a la hegemonía hemisférica norteamericana” (Sennes,
Onuki y De Oliveira, 2003, p. 8). Por lo tanto, se reforzaron las relaciones con los países andinos y se reactivó el Pacto Amazónico (Hirst, 2006, p. 132). La política sudamericana implementada por Brasil en estos años se reflejó en dos tipos de
iniciativas: “…la primera fue la propuesta de elaborar una agenda regional luego
de la primera reunión de jefes de Estado de Sudamérica realizada en agosto y septiembre de 2000, la segunda consistió en consolidar el papel de Brasil como país mediador en situaciones de crisis inter e intra – estatales en la región”
(ibídem).
Tanto Cardoso, como posteriormente Lula, mantuvieron continuidad en los cuatro objetivos centrales de la PE brasileña: 1-) El reconocimiento como par, en un orden mundial multipolar, por parte de las otras potencias establecidas (Estados Unidos, Europa, India, Rusia y China), 2-) La aceptación de su liderazgo regional en América del Sur1, 3-) Su participación en la toma de decisiones en los organismos internacionales de mayor relevancia y 4-) Alcanzar la condición de miembro permanente en el Consejo de Seguridad e la ONU (Grabendorff 2010, p. 161). El cumplimiento de estos objetivos se hace a través de dos principios orientadores: el primero es el multilateralismo recíproco, como expresión de las normas que regulan las relaciones interestatales, pero con el fin de reducir las
1 El carácter de potencia regional es adquirido por un país cuando posee una población y un PIB elevados
dentro del contexto de su región, pero además cuenta con unas capacidades militares importantes – y en algunos casos capacidades nucleares – y sin embargo, su proyección de poder queda restringida
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asimetrías que normalmente juegan a favor de los intereses de los Estados más poderosos, y el segundo es la internacionalización de la economía, convirtiendo a las empresas brasileñas en parte de la estrategia de inversión en el exterior dentro del marco de las relaciones sur –sur (Pastrana y Vera, 2012, Pp. 148 – 149).
Durante los gobiernos de Lula Da Silva, los principios y objetivos enunciados en el párrafo anterior permitieron la conciliación de los intereses tradicionales del Estado con los intereses particulares de la sociedad brasileña, que ha enfrentado permanentemente la contradicción de querer presentarse en el sistema internacional como actor global mientras en los aspectos internos hay profundas desigualdades e incertidumbres sociales. El papel del Estado en la nueva proyección de la PE brasileña es crucial, porque deja la pasividad del Estado neoliberal frente al mercado y el poder hegemónico y retoma la planeación estratégica y se orienta a la representación de las demandas políticas y sociales internas, transformándose en un Estado logístico (Cervo, 2010, p. 10 – 11). Por lo tanto, la idea de Lula en cuanto a la PE fue convertirla en una herramienta para generar desarrollo, mejorar los niveles de ingreso y asegurar el empleo digno (Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil 2008, p. 17; en Pastrana y Vera, 2012, Pp. 149 – 150). La manera de llevarlo a cabo es a través de un proceso de
democratización de la globalización, que exige “…reforzar el rol del Estado como
negociador internacional, la defensa soberana de los intereses nacionales,...alianzas con los países emergentes con idénticos objetivos,…diálogo
abierto en lugar de subordinación hacia los países desarrollados, y un componente
de moralidad en la forma de lucha contra la pobreza y el hambre” (Cervo, 2010, p.
9).
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la lectura crítica y alternativa a las políticas neoliberales implementadas en la región durante los años 90, y el esfuerzo por evitar la visión securitizada de la política sudamericana después del 11 de septiembre de 2001 (Hirst, 2006, p. 134). De esta manera el gobierno de Lula buscaba ser un factor de estabilización en la región para legitimarla como plataforma de proyección a sus aspiraciones globales.
En cuanto a este último aspecto, la diplomacia brasileña buscó convertirse en referente para el Tercer Mundo por medio del fortalecimiento de las relaciones sur
– sur en un ámbito geográfico amplio. Este hecho queda reflejado en la creación de 36 representaciones diplomáticas, sobre todo en África que resulta ser un continente con el cual Brasil, con una población de más de 76 millones de habitantes de origen africano, puede identificarse (Grabendorff, 2010, p. 162). Estas actuaciones incrementaron la presencia brasileña en el sistema internacional y le hicieron ganar un prestigio como actor multilateral, sobre todo por la clara intención de promover la construcción de una gobernanza global más equitativa, con mayores posibilidades de participación para las potencias
emergentes y las naciones en proceso de desarrollo, y por eso “…quizás el mayor
triunfo de Brasil fue sembrar la semilla para la constitución del G – 20, que tanta relevancia tiene hoy en el nuevo contexto internacional, en reemplazo del antiguo G – 8” (Grabendorff, 2010, p. 163). Esta orientación a relaciones sur – sur y la conformación de esquemas de cooperación en dicho eje han facilitado el proceso de internacionalización de la economía brasileña, convirtiendo a sus empresas en parte fundamental de la política exterior económica (Cervo, 2010, p. 23 – 31).
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propone reformar. Sin embargo, el mayor obstáculo que enfrenta Brasil en cuanto
a sus aspiraciones globales es el hecho de no haber podido superar un “déficit de reconocimiento” en el desempeño de ese papel. En este sentido, no solamente se encuentra con la renuencia de Estados Unidos en los temas hemisféricos, sino con el trato diferenciado que recibe de la Unión Europea y de Rusia con respecto a otras potencias emergentes, como India y China y, sobre todo, con que en su región de influencia no existe un reconocimiento generalizado al liderazgo brasileño (Grabendorff, 2010, p. 169 – 170).
2.3 POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA
Para Dallanegra, Colombia ha sido más objeto que sujeto en el sistema internacional, como resultado de la convicción por parte de las élites dominantes respecto a la conveniencia del vínculo de dependencia con la potencia dominante para lograr posicionamiento externo. Por lo tanto, sus relaciones con Estados
Unidos “…obedecen a lógicas que nada tienen que ver con el orden vigente, sino con opciones políticas y decisiones de la élite dominante que arrastran al Estado
en la dirección de sus intereses” (2012, p. 39). El resultado es que, históricamente,
la política exterior colombiana ha privilegiado decididamente la relación con Estados Unidos, convirtiéndola en el principal referente para el comportamiento en PE del país.
Por lo tanto, se ha construido una relación profundamente asimétrica con diferentes prioridades en la agenda, ya que Estados Unidos define la relación en función de intereses económicos y de seguridad, mientras que para Colombia es una condición para la viabilidad de la agenda interna, que ha orientado a los
40
2012, p. 40), que es expresión de los intereses de la élite dominante y de los grupos de presión, principalmente de tipo económico.
Con relación a la PE hacia actores distintos a los Estados Unidos el enfoque colombiano ha sido preferentemente jurídico, enfatizando la constitución de tratados, acuerdos e instituciones internacionales. Este principio de orientación
hacia los instrumentos jurídicos es tan fuerte que incluso queda “…por encima de
actuaciones de conveniencia política y de construcción de poder para lograr una
mayor autonomía de desempeño” (Dallanegra, 2012, p. 41). La evidencia histórica
muestra cómo las fronteras colombianas se definieron a través de instrumentos jurídicos que muchas veces fueron en contra de la integridad territorial, así como la particular posición de Colombia con respecto al conflicto entre Argentina y el Reino Unido por las islas Malvinas.
Según Tickner, “…antes de la perdida de Panamá, Colombia desempeñaba un
papel activo en el ámbito internacional y se perfilaba como un actor con un potencial significativo, dado su ubicación estratégica y sus vastos recursos
naturales” (2007, p.96). Sin embargo, como consecuencia de la “traumática”
reducción del territorio, la élite política – encarnada en Marco Fidel Suárez –
difundió la idea de la inevitable hegemonía estadounidense en el continente, y por
lo tanto, la conveniencia de alinear la política exterior “mirando hacia el polo” que
representaba la potencia norteamericana. Este es el origen de la doctrina Respice Polum que ha sido la principal conductora de las actuaciones de Colombia en
materia de PE. Por lo tanto, la imagen de Colombia en el sistema internacional ha sido desde ese momento, principalmente la de un Estado seguidor y subordinado.
A mediados de la década de 1960 la clase dirigente de Colombia se planteó la conveniencia de adquirir mayor margen de maniobra en su PE, y la reorientó hacia otras regiones del mundo, y principalmente hacia América Latina (Tickner, 2007, p.
41
autonomía, que tuvieron su origen conceptual en la misma región latinoamericana y que buscaban promover un tipo de inserción distinta de los países del Sur en el sistema internacional (Tickner, 2007, Pp. 93-94). La estrategia de diversificación no tuvo resultados significativos en cuanto al alineamiento con respecto a Estados Unidos, y sólo representó la posibilidad, para los gobiernos posteriores, de tener un comportamiento oscilante entre los dos enfoques.
A fines de la década de 1980 y durante la década posterior, la securitización de la agenda externa de Colombia da como resultado el enfoque que Tickner denomina
Intervención por Invitación, aplicado por Andrés Pastrana, y que consiste en “…la invitación para que la potencia interviniera más en los asuntos internos del país”
(2007, p. 99), y que tiene su expresión más concreta en la aplicación del Plan Colombia. Posteriormente, el enfoque se robusteció, durante el mismo gobierno, como consecuencia de la guerra declarada por Estados Unidos al terrorismo después del 11 de septiembre de 2001.
Durante el gobierno de Álvaro Uribe se profundizó la aplicación de la Intervención por Invitación, vinculando el conflicto interno a la cruzada de Estados Unidos contra el terrorismo y presentando el conflicto colombiano como la principal amenaza para la seguridad regional. Como resultado, la PE colombiana terminó
orientada a “…aislar al país de América Latina” (Dallanegra, 2012, p. 61), ya fuera por causas ideológicas, por el desbordamiento del conflicto interno hacia los países vecinos o por las implicaciones para la región de los acuerdos de seguridad implementados con los Estados Unidos. Las actuaciones internacionales fueron en su mayoría reacciones frente a dichas tensiones ideológicas y políticas, y la
búsqueda constante de tratados de comercio. Por lo tanto “…la política exterior de
Colombia fue en gran parte instrumentalizada para cumplir con las prioridades de
política interna en el marco de su programa de Seguridad Democrática” (Flemes,
42
Sin embargo, en el transcurso del siglo XXI, Colombia ha desarrollado una compleja agenda externa que ha oscilado entre dos escenarios: Por una parte, sigue mostrando una marcada alineación con la política exterior de los Estados Unidos en temas políticos y de seguridad, presentándose como un actor relativamente periférico y receptor de ayuda, y por otra parte, como un actor regional importante, con calidad de potencia secundaria2, que apuesta a una agenda más diversa en términos bilaterales y multilaterales, que se orienta a diversas regiones como América del Sur, América Central, la Amazonía, el Caribe y el Pacífico (Forigua, 2012, p. 303) que abren muchas posibilidades para la expresión de la política exterior del país, sobre todo a la política exterior económica.
Colombia además ha fortalecido los esquemas de cooperación, a través de los cuales puede compartir sus amplias experiencias en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, y recibir apoyo en aspectos en los cuales sus capacidades son menores, como desarrollo de infraestructura. Este último aspecto es fundamental para la articulación interna del país, integrando el Heartland – zona central o zona
corazón – integrado básicamente por Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, con el
Hinterland –zona de expansión – y las zonas de frontera (Forigua, 2012, p. 313).
Pero además es fundamental para la proyección exterior del país, sobre todo en lo relativo a los factores económicos.
El Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 plantea el camino para convertir al
Estado colombiano en un Estado Comunitario, caracterizado por ser “...un Estado
participativo que involucra a la ciudadanía en la consecución de los fines sociales”
(DNP, 2003, P. 19). En materia de PE, el enfoque significa que debe haber una articulación entre ésta y las prioridades de política interna, para contribuir a su
2 Las potencias secundarias son Estados que, en el contexto de una región determinada, poseen ciertas
capacidades que les permiten influir en los asuntos regionales y que deben ser tomadas en cuenta por las potencias regionales antes de emprender una acción militar o diplomática (Flemes, 2010, p.103) Por lo tanto, el carácter de potencia secundaria está relacionado de manera directa con la capacidad de
