Análisis de la evolución de las políticas internacionales

El interés porque las necesidades humanas básicas en el abastecimiento de agua a escala internacional estén o no cubiertas no siempre ha ocupado el mismo lugar dentro de la prioridades de la política mundial. Como ha ocurrido dentro de otras problemáticas globales como el respeto al ecosistema, o la situación de la mujer dentro de la sociedad, por poner dos ejemplos, solo a través del trabajo de grupos habitualmente no gubernamentales se impulsó el conocimiento de la situación real en muchas zonas del planeta en relación a la problemática relacionada con el abastecimiento de agua. A partir de ese trabajo se fue desarrollando una conciencia de la trascendencia del tema para una parte muy notable de la población mundial, y se comenzó a incluir dentro de las prioridades de organismos de mayor envergadura.

Una de las primeras conferencias integrales sobre el agua se celebró en 1977 en Mar del Plata, Argentina. Se aprobó una declaración que pretendía comenzar una nueva época en la cooperación internacional para el mejoramiento del abastecimiento de agua y el saneamiento en los países en desarrollo. Según la Declaración, el decenio de 1980 sería el “Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento Ambiental” (Anil et al 1981). El lema de lo que pasó a conocerse como el “Decenio del Agua” era: “Agua y saneamiento para todos”. A finales de los años setenta, algunas organizaciones internacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) del Canadá, comenzaron a participar en planes para el suministro de agua potable a las comunidades rurales. Aunque se designó al PNUD (organismo de naciones unidas para el desarrollo) como organismo director del Decenio dentro del sistema de las Naciones Unidas, el objetivo del Decenio era el mejoramiento de la salud que ésta supuestamente produciría (el ámbito de competencia de la OMS). La falta de agua apta para el consumo y de sistemas de eliminación de excrementos provocaba un altísimo número de enfermedades y de muertes, especialmente entre los niños; según cálculos de la OMS, era la causa de entre 10 y 25 millones de muertes por año, y del 80% de las enfermedades en todo el mundo (Anil et al 1981). Las principales responsables eran las enfermedades diarreicas, pero muchas otras enfermedades vinculadas con la falta de higiene o con el agua también eran parte del problema, como la esquistosomiasis (bilharziasis), la dracunculosis, el tracoma, la sarna, la oncocercosis (ceguera de los ríos) y el paludismo.

Los primeros proyectos mundiales fueron financiados principalmente por el PNUD, pero un número creciente de donantes bilaterales les prestaron apoyo. Éstos eran la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI), el Organismo Danés para el Desarrollo Internacional (DANIDA), el Organismo Finlandés de Desarrollo Internacional (FINNIDA), el Ministerio Federal de Alemania para la Cooperación Económica y el Desarrollo (BMZ) y la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), la Administración de Ultramar del Reino Unido para el Desarrollo (ODA), el Departamento Suizo de Desarrollo y de Ayuda Humanitaria, el Organismo Noruego de Cooperación para el Desarrollo (NORAD) y el Organismo Sueco de Desarrollo Internacional (OSDI). Muchos de esos organismos han aportado posteriormente una contribución importante a la teoría y la práctica internacionales en relación con los servicios básicos de abastecimiento de agua y saneamiento. Algunos proporcionaron al Programa sus primeros funcionarios, especialmente sobre el terreno. Al mismo tiempo, el Programa reforzó su asociación con otros colaboradores, en el sistema de las Naciones Unidas, en los países receptores y con instituciones profesionales y no gubernamentales como la Asociación de Consumidores del Reino Unido y el Instituto Suizo de Tecnología Apropiada (SKAT). Estableció también equipos sobre el terreno encargados del agua y el saneamiento en África y Asia, cuya función adquiriría gradualmente más importancia. El Decenio generó nuevos fondos dentro del objetivo de aumentar el acceso a los servicios. Los modos de enfocar el problema experimentaron un cambio radical y se consideró el Decenio como un éxito, pues el alcance de los servicios de abastecimiento de agua en las zonas rurales aumentó, según los estudios del propio PNUD del 30% al 50%. Sin embargo, el crecimiento de la población sobrepasó a muchos de los logros.

Capítulo 1. El agua dulce en el planeta

En los años noventa, el ámbito del debate internacional respecto del agua potable se amplió. De las actuaciones en el Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento Ambiental en la salud pública, el centro de atención se amplió a un interés mayor en la gestión y el uso de los recursos hídricos como parte de la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible. El consenso en torno a las enseñanzas aprendidas durante el Decenio comenzó a fundirse con un consenso más amplio que abarcaba la gestión de los recursos hídricos en general. Crecía la preocupación mundial por la escasez de agua y la contaminación de este recurso, y comenzaron a cobrar más importancia las cuestiones económicas y ambientales, junto con el buen gobierno, la participación del sector privado y otros factores del desarrollo que siguió al fin de la guerra fría. Los principios básicos del nuevo consenso se formularon sucintamente en la Conferencia internacional sobre el agua y el medio ambiente, celebrada en Dublín en enero de 1992, con miras a la Cumbre sobre la Tierra. Se expresaron de la siguiente manera (Bakalian et al 1994):

El agua potable es un recurso finito y vulnerable, esencial para la sostenibilidad de la vida, el desarrollo y el medio ambiente.

El aprovechamiento y la gestión de los recursos hídricos debe basarse en un enfoque participativo, que abarca a usuarios, responsables de la planificación y las políticas a todos los niveles.

Las mujeres desempeñan una función crucial en el suministro, la gestión y el resguardo del agua potable.

El agua, en sus diversos usos, tiene un valor económico y debe reconocerse su calidad de bien económico.

Los Principios de Dublín, como se los conoce desde entonces, sirvieron de base para todas las discusiones de política y todas las actividades de cooperación para el desarrollo relacionadas con el agua en el decenio de 1990. Ese mismo año en la Cumbre para la Tierra, conferencia de las Naciones unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992, se reafirmó la noción de satisfacer las necesidades básicas relativas al agua y se la amplió para incluir requisitos ecológicos también relativos al agua . Se reconoce que la protección y la ordenación de los recursos hídricos son parte esencial del debate sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible y su documento principal, el Programa 21, en su capítulo 18 pone de relieve la importancia del agua como recurso ambiental y como bien económico, reconociendo la necesidad de facilitar el acceso a los servicios básicos dentro de un marco global de gestión de los recursos hídricos. El nuevo enfoque consideraba que el agua es un recurso escaso, cuya ordenación debe tener como base la equidad y la demanda y la participación de los usuarios, incluidas las mujeres, en la elección y el suministro de los servicios. Ese enfoque no contó con la aprobación unánime de los países en desarrollo.

Estaba surgiendo un enfoque integral que abarcaba a todos los siguientes factores: la seguridad alimenticia, la tecnología adecuada, la reducción de las subvenciones, la descentralización de la toma de decisiones, la participación de los consumidores en los servicios, la reforma de las instituciones y los marcos reglamentarios. Por lo tanto, los conceptos que se formularon primero para la salud pública ahora se estaban adoptando para toda la gama de programas relacionados con el agua potable. No todos estos principios fueron del agrado de todo el mundo: hubo una fuerte resistencia por parte de países en desarrollo a la idea de que el agua debía considerarse un “bien económico” y al impulso

por parte los países ricos de medidas de liberalización económica de estos servicios básicos, como comentaremos en el punto siguiente.

A mediados de los años noventa, los interesados en las cuestiones de abastecimiento de agua y saneamiento se encontraban ante una contradicción. Por un lado, se había logrado una considerable unanimidad en torno al programa que debería adoptarse en el sector: cuáles eras las cuestiones que se debían abordar y cuáles las respuestas normativas más indicadas. Por el otro, los resultados conseguidos por este sector en los países en desarrollo eran muy escasos. El problema central en relación con el abastecimiento de agua y saneamiento fue, precisamente, pasar de la teoría a la práctica. Un inmenso número de personas del mundo en desarrollo carecía todavía de servicios. Según el Programa Mixto OMS/UNICEF de Vigilancia del Abastecimiento de Agua y del Saneamiento, la cobertura del abastecimiento de agua en las zonas rurales había subido del 50% al 70% entre 1990 y 1994, mientras que en las ciudades se había mantenido invariable en el 82%. De hecho, la cobertura del saneamiento había descendido, pasando del 67% al 63% en las zonas urbanas y del 20% al 18% en las rurales. Más de 1.000 millones de personas carecían todavía de un sistema adecuado de abastecimiento de agua, y casi 3.000 millones defecaban al aire libre o en condiciones antihigiénicas.

En el período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1997, convocado para examinar los progresos conseguidos en relación con el medio ambiente y el desarrollo sostenible desde la Cumbre para la Tierra de 1992, se aprobó una resolución en que se pedía una intervención más decidida en las actividades relacionadas con el abastecimiento de agua, teniendo en cuenta el nuevo programa. En 1998, se celebró en París la Conferencia Internacional “Agua y Desarrollo Sostenible”. Una reunión preparatoria, celebrada en Harare (Zimbabwe), dio lugar a la celebración, en Nueva York, de un período extraordinario de sesiones del Comité de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, cuyo tema fue la gestión de los recursos hídricos y el medio ambiente.

La evaluación mundial del abastecimiento de agua y saneamiento efectuada en 2000 por la OMS y UNICEF planteó que se han producido avances desde 1990 en el acceso al abastecimiento de agua y el saneamiento, pero que quedaba mucho por hacer. La población atendida había aumentado, pero 1.100 millones de personas aún no disponían de abastecimiento de agua, y más del doble de esa cifra no tenían acceso a servicios de saneamiento adecuados. Muchos países tropezaban con serios problemas vinculados al mantenimiento de las instalaciones existentes, y el azote de las enfermedades causadas por agua inadecuada seguía afectando a muchos centenares de millones de personas. Más recientemente la OMS ha reestructurado sus actividades relativas al agua, el saneamiento y la salud a fin de integrar los vínculos más amplios entre agua y salud. En el contexto del aprovechamiento y la ordenación de los recursos hídricos, se toman así en cuenta las enfermedades tradicionales transmitidas por el agua en relación con la falta de abastecimiento de agua potable y de un saneamiento adecuado, así como las enfermedades transmitidas por factores que se encuentran en el agua o están vinculados a ella y pueden deberse a cambios hidrológicos inducidos por proyectos de aprovechamiento de recursos hídricos, como planes de riego y embalses.

Capítulo 1. El agua dulce en el planeta

En la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas de 2000, aprobada por los dirigentes de los 189 Estados miembros de la ONU, se establecieron metas y plazos que pretendían de nuevo garantizar un avance real en aquellos asuntos más apremiantes relacionados con el desarrollo. La meta 10, relativa al agua, se vio reafirmada en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en 2002 en Johannesburgo, donde se incluyó, además, otra meta en materia de saneamiento. Se propuso concretamente reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que carecen de acceso a agua potable y a servicios de saneamiento, además de poner fin a la explotación no sostenible de los recursos hídricos.

El Año Internacional del Agua Dulce, 2003, dio la oportunidad de realizar el seguimiento de los resultados de la Cumbre y los objetivos de desarrollo del Milenio. La creación de conciencia se basó casi exclusivamente en proclamar otro Decenio Internacional para la Acción, “El Agua, Fuente de Vida”, 2005-2015, que dio comienzo el 22 de marzo de 2005, Día Mundial del Agua. Este Decenio pretende centrarse en los asuntos relacionados con el agua, al tiempo que se trata de asegurar la participación de la mujer en los programas de desarrollo relativos al agua y se promueve la cooperación en todos los ámbitos.

Desde una perspectiva más amplia, a lo largo de todo este recorrido que hemos descrito desde finales de los setenta en el ámbito de actuación de los grandes organismos internacionales, comprobamos que aún habiendo existido avances en el proceso de concienciación en la trascendencia de la problemática relacionada con el abastecimiento de agua y los problemas que acarrea en la salud de millones de personas, el desarrollo real de los proyectos de cooperación ha sido muy escaso para la capacidad de estas organizaciones, que se han limitado en muchas ocasiones a rellenar informes que se repiten decenio tras decenio y que solo plantean soluciones puntuales para zonas específicas. Queda claro después de todos estos años que la solución real pasa por enmarcar el problema del agua dentro del marco global. Sólo a través de políticas que permitan realmente a los gobiernos de los países más afectados tener una economía más desahogada para poder invertir en infraestructuras y servicios públicos, mejorando el nivel de vida en esas sociedades se podrá encauzar una solución a la larga en el problema del abastecimiento. Esto sólo se alcanzará a través de un cambio en las actuaciones de las estructuras de poder del primer mundo respecto al resto intentando plantear un giro a la opción del neoliberalismo como único camino y estableciendo un sistema en el que esos organismos internacionales pretendan realmente redistribuir las desigualdades permitiendo unas instituciones internacionales, ya sea naciones unidas, el banco mundial, el fondo monetario internacional o la propia organización mundial del comercio al menos algo democráticas. No es el objeto de este estudio pero es evidente que muchas de las responsabilidades del estancamiento de las sociedades tanto rurales como urbanas en los países subdesarrolladas son consecuencia de políticas basadas en la continua explotación tanto de los recursos naturales como humanos por parte de un sistema mundial construido para priorizar los intereses de las grandes multinacionales y de los estados poderosos frente a la posibilidad de un desarrollo global conjunto que no puede estar fundamentado en la iniciativa y capacidad de las organizaciones no gubernamentales.