El sistema educativo de Guatemala está legalmente organizado en dos subsistemas: escolar y extraescolar. Aunque en la práctica el subsistema escolar es casi el único4 dado que los programas del subsistema extraescolar son escasos y de muy baja cobertura.
En el subsistema escolar sirven docentes de aula, en el subsistema extraescolar estos pueden ser denominados facilitadores, tutores u otros, que realizan una función docente en modalidades flexibles y algunas veces a distancia.
El subsistema escolar tiene dos modalidades de contratación de docentes, la mayor es la contratación permanente que se entiende como un puesto fijo que no puede ser suspendido ni cancelado a menos que suceda por causa justa y por medio de un proceso judicial debidamente cubierto. Este régimen se conoce como “plaza 011” en referencia a la fuente de financiamiento a la cual corresponden los recursos con los que se pagan los salarios.
La otra es la contratación temporal que con los mismos criterios se denomina “contrato 021”. En este caso los docentes son contratados como técnicos por un período no mayor a un año. Puede renovarse ilimitadas veces y comúnmente es la forma en la que los docentes entran al sistema.
Existen procedimientos establecidos para acceder a cada uno de estos tipos de contratación. Se realizan por medio de concursos públicos a cargo del Jurado Nacional de Oposición y un mecanismo de juntas departamentales y municipales que califican los expedientes de los concursantes y los clasifican con base en una tabla de calificaciones.
Los docentes que aspiran a una contratación deben someterse a una evaluación a cargo de la DIGEDUCA, cuyo valor ha venido cambiando en los últimos años, pasando de un 35% a un valor de 5%.
Otros aspectos como la antigüedad son mejor valorados. Para el ingreso de nuevos docentes al sistema se desarrollan convocatorias cuya frecuencia no está normada y que son muy incididas por la organización gremial.
4 De acuerdo con Cabrera/DVV International (2020) la educación extraescolar recibe el 1.6 % del presupuesto del Ministerio de Educación que dedica la gran mayoría de su presupuesto al financiamiento del subsistema escolar.
5 Tabla 1: Estructura del sistema educativo
A cargo del Ministerio de Educación Subsistema escolar de niños y
jóvenes
Subsistema escolar de jóvenes y
adultos Subsistema extraescolar de
jóvenes y adultos
Primaria
Primero Etapa I Educación de adultos por
correspondencia PEAC Etapa I
Segundo Etapa II
Tercero
Cuarto Etapa III Educación de adultos por
correspondencia PEAC Etapa II Quinto
Sexto Etapa IV
Secundaria
Primero básico Básico por madurez
Etapa I Modalidades flexibles
Etapa I Básico Segundo básico
Básico por madurez Etapa II
Tercero básico Modalidades flexibles
Etapa II Básico Cuarto diversificado Bachillerato por madurez
Etapa única
Modalidades flexibles Etapa I Bachillerato
Quinto diversificado Modalidades flexibles
Etapa II Bachillerato
Todos los niveles Formación técnica: cursos
libres Fuente. Cabrera/DVV International (2020). Con información del MINEDUC.
La cobertura del sistema educativo es muy baja incluso en comparación con otros países de la región:
Gráfica 1. Tasas de cobertura educativa por nivel
Fuente. Ministerio de Educación. Anuario Estadístico, 2019.
51.14%
6
La cobertura educativa es baja en todos los niveles, pero especialmente en la secundaria que es mayormente ofrecida por el sector privado (de pago). La presencia de la educación pública en la secundaria es extremadamente baja en el Ciclo Diversificado (10 y 11 grado).
a. Política educativa
En Guatemala las políticas educativas han mantenido la formación docente y la búsqueda de la educación de calidad entre sus prioridades. Las políticas vigentes fueron propuestas por el Consejo Nacional de Educación, una entidad pública que se integra con representación multisectorial, y aprobadas por el Ministerio de Educación.
Hay ocho políticas educativas vigentes desde 20115:
1. Cobertura. Garantizar el acceso, permanencia y egreso efectivo de la niñez y la juventud sin discriminación, a todos los niveles educativos y subsistemas escolar y extraescolar.
2. Calidad. Mejoramiento de la calidad del proceso educativo para asegurar que todas las personas sean sujetos de una educación pertinente y relevante.
3. Modelo de gestión. Fortalecimiento sistemático de los mecanismos de efectividad y transparencia en el sistema educativo.
4. Recurso humano. Fortalecimiento de la formación, evaluación y gestión del recurso humano del Sistema Educativo Nacional.
5. Educación bilingüe multicultural e intercultural. Fortalecimiento de la EBMI.
6. Aumento de la inversión educativa. Incremento de la asignación presupuestaria a la educación hasta alcanzar lo que establece el artículo 102 de la Ley Nacional de Educación (7 % del producto interno bruto).
7. Equidad. Garantizar la educación con calidad que demanden las personas que conforman los cuatro pueblos, especialmente los grupos más vulnerables, reconociendo su contexto y el mundo actual.
8. Fortalecimiento institucional y descentralización. Fortalecer la institucionalidad del sistema educativo nacional y la participación desde el ámbito local para garantizar la calidad, cobertura y pertinencia social, cultural y lingüística en todos los niveles con equidad, transparencia y visión de largo plazo.
Estas políticas han trascendido cuatro administraciones gubernamentales y siguen estando vigentes, aunque también corresponde señalar que sobre la mayor parte de ellas no se pueden documentar avances significativos.
Por ejemplo, el aumento de la inversión educativa se ha mantenido invariable en los últimos años, reportando al año 2019 un porcentaje del 3.2 siendo de los más bajos de la región.
5Consejo Nacional de Educación. Políticas Educativos, 2011. Las negritas son de este documento.
7
Gráfica 2. Gasto público en educación por países de Centroamérica (% del PIB)
Fuente: Instituto de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
La cuestión docente se ha enfocado en la formación inicial y ha dejado rezagada la evaluación como factor decisivo para mejorar la calidad.
En 2012 se creó una nueva carrera para la formación inicial específicamente para docentes del nivel primario. La denominada Formación Inicial Docente (FID)6 consiguió elevar la formación a nivel universitario y estableció un período de cinco años de estudio que se dividen entre el Bachillerato en Educación (dos años) que se ofrece a nivel medio, y la Especialización (tres años) que se ofrece a nivel superior.
Este cambio tuvo distintos impactos como la reducción dramática de la matrícula de nuevos docentes, dado que la ampliación del período de estudios (de tres a cinco años) desestimuló a muchos estudiantes.
En la siguiente gráfica puede observarse la caída de estudiantes graduandos en 2015 como posible consecuencia de la eliminación del Magisterio de Primaria.
Gráfica 3. Cantidad de estudiantes graduandos evaluados por rama de enseñanza
Fuente: Anuario de resultados de pruebas nacionales, DIGEDUCA Ministerio de Educación.
6 Es importante indicar que este modelo afectó solo a los docentes que se forman para el nivel primario. La formación de docentes para el nivel preprimario sigue siendo de tres años en el nivel medio.
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0
2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9 2 0 2 0
PORCENTAJE DEL PIB %
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras
0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000
2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9 Bachiller Perito Magisterio Secretariado Técnico
8
La Universidad de San Carlos es la única que está participando del programa en la fase de especialización que corresponde a un técnico universitario o a un profesorado. En el proceso intervienen distintas unidades académicas, siendo la mayor la Facultad de Humanidades, aunque también participan varias otras unidades a nivel central y varios centros regionales.
Las primeras promociones de estos nuevos docentes se graduaron a partir de 2017, sin embargo, aún en la actualidad es imposible establecer con certeza si la formación ha sido superior a la que se obtenía antes de esta reforma (en el nivel medio) dado que no ha habido estudios que indaguen al respecto y dado también que los docentes egresados del nuevo modelo de FID, no han podido incorporarse al servicio público porque los criterios de calificación privilegian aspectos como la antigüedad en el servicio antes que la mejor preparación académica, de manera que esto ha evitado que los nuevos docentes se incorporen al servicio público.
En la siguiente tabla se puede observar cómo ha variado el peso de los diferentes criterios de selección en los últimos años:
Tabla 2. Criterios de selección de docentes y ponderación Acuerdo
Ministerial 704-2005
Acuerdo Ministerial
996-2008 Acuerdo Ministerial
2181-2008 Acuerdo Ministerial 2544-2009 Fuente. Construcción propia con base en los acuerdos citados.
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Este plan de formación inicial para docentes tampoco ha sido evaluado y a pesar de que se sospecha de serias deficiencias en la implementación del programa no se dispone de una evaluación técnica que confirme las fortalezas frente al modelo anterior.
Otros procesos de formación que se están desarrollando son los que corresponden a docentes en servicio. Destaca el Programa de Desarrollo Profesional Docente (PADEP/D) que está vigente desde 2008 y se enfoca en la actualización de docentes de los niveles primario y preprimario que están en servicio. Ofrece una formación de dos años para alcanzar el técnico en educación que equivale a un profesorado7.
Tampoco se conocen a la fecha evaluaciones de este programa ni estudios que comparen el desempeño en el aula de los docentes egresados frente a otros docentes del sistema educativo.
El programa Umbral, en conjunto con tres universidades privadas del país, con el apoyo del Programa Nacional de Competitividad (PRONACOM) y con el apoyo económico de Millennium Challenge Corporation (MCC) y en coordinación con el Ministerio de Educación han desarrollado este programa dirigido a docentes del ciclo básico (secundaria). El programa ofrece procesos de especialización para docentes en cuatro profesorados de educación en segunda enseñanza PEM8. Este programa incluye desde su proceso de planificación la evaluación de impacto, que además de incluir pruebas de conocimiento para los docentes, se consideró llevar a cabo observaciones en el aula. Debido a la suspensión de clases presenciales, no ha sido posible realizar las observaciones de clase correspondientes a la medición final.
b. Pactos colectivos y derechos gremiales
En los últimos años se han acordado Pactos colectivos de condiciones de trabajo suscritos entre el Ministerio de Educación y los sindicatos proponentes, firmantes y adherentes de trabajadoras y trabajadores de dicho Ministerio.
El pacto colectivo que se acordó para 2018, además de contener aspectos administrativos como permisos y permutas, traslados y licencias, régimen de salarios, por mencionar algunos, incluye un artículo que se refiere a la calidad de los servicios prestados (MINEDUC, 2018).
El artículo 23 del documento se refiere a la evaluación. El objetivo de esta es fortalecer las capacidades del recurso humano docente del Ministerio de Educación, indicando que el proceso se continuará llevando a cabo de forma anual a través de la hoja de servicio que se aplica de conformidad con el Decreto Legislativo 1485 (MINEDUC, 2018).
La hoja de evaluación incluye una sección denominada calidad con un valor total de cuatro puntos. En esta se observa que el tiempo de servicio del docente tiene un valor mayor (8 puntos). Esta se completa cada año al final del ciclo escolar. El jefe inmediato, en este caso el director, completa la hoja de cada docente a su cargo. Este mecanismo solo reporta puntajes altos de forma que no tiene ningún efecto real como proceso evaluativo ni implica ningún tipo de oportunidad de mejora. Se reduce a un trámite de efectos administrativos.
7 Hasta 2019 el PADEP/D había graduado a 20,782 docentes.
8PEM con especialidad en el área de Comunicación y Lenguaje, PEM con especialidad en el área de Matemáticas, PEM con especialidad en el área de Ciencias Naturales, y PEM con especialidad en el área de Liderazgo y Gestión educativa. A la fecha ha graduado 1,500 docentes y se está iniciando una nueva cohorte.
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A continuación, se presentan los requisitos establecidos en la hoja de servicio docente.
Figura 1. Sección H de la hoja de servicio docente de la Junta calificadora de personal.
Fuente. Hoja de servicio.
En el artículo 27 el Ministerio de Educación y los sindicatos declaran su compromiso con la calidad de los servicios administrativos y educativos y con la mejora constante de dicha calidad. Para ello el Ministerio de Educación debe mantener de forma constante los procesos de capacitación y evaluación de los recursos humanos con el fin de mejorar las capacidades del personal y la calidad de los servicios.
Los pactos colectivos definidos han propuesto mejoras salariales en los últimos años. A continuación, se presentan los porcentajes de incremento salarial sobre el sueldo base establecidos en los pactos colectivos de 2008 a 2020:
Tabla 1: Porcentaje de incremento salarial sobre el sueldo base establecidos en los pactos colectivos de los años 2008, 2013 y 2018
Año 2007 2008 2013 2014 2015 2019 2020
Porcentaje 8% 8% 8% 10% 12% 10% 5%
Fuente: Pactos colectivos 2008,2013 y 2018
También el pacto colectivo que se acordó para el año 2018 incluye un bono de profesionalización para quienes egresaron del programa de PADEP/D. Este es un bono mensual de Q 600.00 (USD $ 77) para el 2019 y para el 2020 de Q 700.00 (USD $ 90). Este bono será también para los docentes que egresen de la FID. Así como una bonificación anual de Q 2,500.00 (USD $ 324) (MINEDUC, 2018).
A continuación, se presentan los salarios y el escalafón del puesto de director titulado a 2019, que devengan de forma mensual.
Tabla 2: Salarios y escalafón de puesto de director titulado al 2019 correspondiente al nivel preprimaria y primaria
A B C D E F
1-4 años 5-8 9-12 13-16 17-20 21-24
Q 4,011.00 Q 5,013.75 Q 6,016.50 Q 7,019.25 Q 8,022.00 Q 9,024.75 USD $ 518.89 USD $ 648.60 USD $ 778.33 USD $ 908.05 USD $ 1037.77 USD $
1167.50 Fuente: Mineduc (2020).
Cambio USD $ 1 = Q 7.73
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Para tener un referente de la magnitud de estos incrementos con relación a la tasa de inflación, se presenta el siguiente histórico:
Gráfica 4. Ritmo inflacionario al mes de enero, años 2007 al 2021
La gráfica revela que partir de la última década la inflación se ha mantenido en un rango de entre el dos y el seis por ciento, con una variación relativamente controlada. En contraposición los incrementos salariales de manera sostenida han estado por encima de la inflación, lo que en la práctica significa que el valor adquisitivo del salario de los docentes ha aumentado.
Este hecho no implica que los salarios del gremio docente hayan alcanzado el nivel adecuado. No se ha dado en el país ninguna discusión respecto de cuál debe ser ese salario adecuado y no hay parámetros para llegar a establecer una combinación entre lo deseable y lo posible.
Al respecto, es importante tener a la vista dos aspectos más. Uno de ellos es que los salarios docentes están por encima del promedio del salario para el resto de las actividades económicas9, además de contar con las muy importantes características de estabilidad indefinida y pago puntual.
El otro aspecto es que aún así el salario docente, especialmente en los primeros 12 años del ejercicio, implica limitaciones, por ejemplo, para el sostenimiento de una familia promedio, y a esto debe asociarse que, en una economía basada en la libre competencia, el acceso a los productos culturales10 tiene un costo y generalmente los ingresos no permiten, o al menos limitan, el acceso a estos productos que tienen un efecto directo en el capital cultural de los docentes.
De manera que el tema del salario docente aún requiere de muchas más consideraciones que dan forma a una discusión clave que en el país no se ha dado y no se está dando, con lo cual se facilita la vía de la solución por medio de medidas de presión que se plasman en instrumentos como los pactos colectivos que captan una gran cantidad de recursos del presupuesto nacional sin que se observe un equivalente en los beneficios que el sistema educativo obtiene.
9 El sitio https://preciosmundi.com/guatemala/precio-vivienda-salarios reporta que para julio 2021 el salario promedio en Guatemala es de USD $ 451.73, unos Q 3,500.
10 Se entiende como productos culturales a un amplio conjunto de bienes y servicios que implican el conocimiento sobre muy distintos ámbitos y que amplían la cultura general de una persona: libros, revistas, periódicos, películas, teatro, arte en general, internet y otros.
0.00 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Ritmo inflacionario al mes de enero
Años 2007-2021
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El presupuesto asignado a educación se ha incrementado en los últimos años, sin embargo, este incremento no se traduce en una mayor cobertura o habilitación de centros educativos principalmente para nivel medio.
Gráfica 5. Presupuesto del Estado y del MINEDUC
Fuente: Elaboración propia con base a datos de SICOIN
Cerca del 80 % del presupuesto asignado a educación se destina al pago de salarios.
Gráfica 6. Presupuesto del Ministerio de Educación 2008-2020
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de SICOIN.
19
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Porcentaje
Presupuesto en Q
Año
Presupuesto del Estado Pesupuesto total MINEDUC
Porcentaje presupuesto MINEDUC con relación al total
68 66 69 74 79 80 81 85 86 85
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Porcentaje
Presupuesto
Año
Salarios Otros Porcentaje de salarios con relación al presupuesto total
13 c. Marco legal para la evaluación docente
El proceso de evaluación está normado en instrumentos legales que se encuentran vigentes. Sin embargo, es importante notar que se trata de un marco regulador que escaso en materia conceptual y que aporta muy pocos elementos que caractericen el ejercicio de la evaluación.
Tabla 4. Instrumentos legales nacionales que incluyen la evaluación Instrumento
legal Contenido de evaluación Análisis: Qué hacer con la normativa establecida
ARTICULO 35. Compete a la Junta calificadora de personal la evaluación de los servicios de los docentes escalafonados, de conformidad con lo estatuido en la presente ley y el reglamento respectivo.
ARTICULO 52. La evaluación que la Junta calificadora de personal haga de cada uno de los aspectos a que se refieren los numerales del ARTICULO precedente, queda sujeta a las siguientes regulaciones: a) La distribución analítica de los puntos de cada aspecto mencionado en el artículo inmediato anterior, será elaborado por la Junta calificadora de personal y fijada en su reglamento interno, atendiendo a la naturaleza ambiente y circunstancias propias de cada uno de los niveles o áreas de trabajo o sus subdivisiones reconocidas por la ley y a lo que sea más adecuado, equitativo y justo al trabajo en cada una de ellas, según las oportunidades y limitaciones que ofrezcan para la obtención de puntos. b) No podrán abonarse puntos propios de un aspecto a otro distinto.
c) La junta calificadora de personal podrá prescindir con el voto favorable de sus dos terceras partes de lo que haya reglamentado en cuanto a distribución analítica de punteo, en los casos imprevistos de evaluación que sean conocidos por la misma y hallados procedentes y justos. d) No se repetirá la anotación de puntos en las clases "B", "C", "D", "E", o "F"
documentos que hayan sido calificados y computados en clase escalafonaria anterior, y e) Para los efectos de la oposición los puntos deberán computarse también por anualidades en la clase "F".
El Decreto 1485 está basado en el esquema de méritos por antigüedad, la antigüedad se clasifica en niveles escalafonarios asociados a incrementos automáticos. Al basarse en ese único aspecto evita que otros criterios incidan en la evaluación de los docentes en servicio.
Es necesario para el sistema educativo disponer de un instrumento del nivel de un decreto legislativo (ley ordinaria) que redefina los criterios bajo los cuales los docentes son evaluados y aspectos que pueden llevar a beneficios laborales asociados con mejores desempeños y la mejora de la calidad de la educación.
Así como la valoración justa de las calidades docentes como podrían ser la capacidad bilingüe en cualesquiera idiomas nacionales o extranjeros; la competencia para trabajar con estudiantes con necesidades educativas especiales o el trabajo en zonas de especial dificultad como marginalidad, riesgos a la seguridad individual, ruralidad y otros.
Este Decreto es políticamente emblemático para el gremio y por lo mismo no se han tomado iniciativas formales para su modificación, a pesar de estar cumpliendo 60 años de vigencia.
ARTICULO 37. Obligaciones de los Directores.
Son obligaciones de los Directores de centros educativos las siguientes:
b) Planificar, organizar, orientar, coordinar, supervisar y evaluar todas las acciones administrativas del centro educativo en forma eficiente.
Calidad de la educación
ARTICULO 66. Calidad de la Educación. Es responsabilidad del Ministerio de Educación garantizar la calidad de la educación que se imparte en todos los centros educativos del país, tanto públicos, privados y por cooperativas. La calidad de la educación radica en que la misma es científica, crítica,
La Ley de Educación Nacional se
La Ley de Educación Nacional se