EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DOCENTE EN GUATEMALA

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EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DOCENTE EN GUATEMALA

19 de julio de 2021

Elementos para interpretar el escenario

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Tabla de contenido

1

Introducción ... 2

I. Finalidad y la utilidad de la evaluación docente: alcances y áreas de impacto ... 3

II. Análisis del escenario: el sistema educativo ... 4

a. Política educativa ... 6

b. Pactos colectivos y derechos gremiales ... 9

c. Marco legal para la evaluación docente... 13

d. Vinculación con la propuesta de carrera docente ... 15

e. Vinculación con los procesos de formación docente ... 16

f. Incentivos docentes ... 17

III. Movilización del diálogo con actores clave: toma de diversas perspectivas y enriquecimiento de la propuesta ... 17

IV. Barreras para la implementación del proceso y posibles vías de superación de las barreras ... 20

a. Barrera de tipo subjetivo: resistencias del gremio ... 20

b. Barreras de tipo objetivo ... 21

1. Financiamiento: la limitación de recursos nuevos ... 21

2. Capacidad de implementación: un operativo de grandes dimensiones ... 22

V. Referentes cuantitativos para la implementación del proceso ... 23

VI. Plan general de implementación ... 24

VII. Recomendaciones ... 26

VIII. Referencias ... 29

1 Este documento fue preparado por un equipo liderado por Monica Yanez-Pagans. El equipo incluyó a Luisa Fernanda Müller Durán (autora principal), Violeta Arancibia y Sofy de la Cruz.

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Evaluación del desempeño docente en Guatemala: elementos para interpretar el escenario

Introducción

En los últimos 25 años la política de calidad ha estado presente en los planes de Gobierno, articulada al fortalecimiento de la capacidad docente. A pesar de ello, el país mantiene el desafío de desarrollar procesos que garanticen la calidad2 de los aprendizajes en las aulas. En los resultados de las pruebas nacionales se observa que al egresar del sistema educativo solamente cuatro de cada diez estudiantes alcanzan el logro nacional en lectura y uno de cada diez en matemática; al finalizar la primaria cuatro de cada diez alcanzan en ambas áreas (DIGEDUCA, 2019). Estos resultados son consistentes con los que se obtienen en procesos internacionales, en la evaluación de PISA-D únicamente alcanzaron el nivel dos en lectura el 30 % de los jóvenes evaluados, el 11% en matemática y un 23% en ciencias (MINEDUC, 2018).

Considerando que los docentes son el insumo escolar más importante para promover el desarrollo de los aprendizajes (Cruz-Aguayo , Hincapié, & Rodríguez, 2020) la Dirección General de Evaluación e Investigación Educativa -DIGEDUCA- ha venido desarrollando una propuesta técnica de evaluación del desempeño docente con un enfoque formativo que busca realimentar las prácticas docentes y orientar la mejora de la misma. El presente documento pretende un análisis político para comprender el contexto en el cual se pretende poner en marcha, tomando en cuenta las distintas condiciones políticas que pueden influir en su desarrollo.

En las acciones estratégicas en materia de educación de la actual administración se encuentra la implementación del sistema de evaluación docente (Segeplán, 2020). El Banco Mundial colabora actualmente para concretar el marco de referencia para la evaluación y el análisis del escenario actual para determinar la viabilidad de la implementación del proceso.

El presente documento pretende describir el escenario educativo actual focalizando aspectos que se relacionan con los procesos de evaluación docente, con el propósito de determinar aspectos que pueden viabilizar la propuesta técnica o las barreras que actualmente se encuentran para anticipar las posibles dificultades para la implementación.

El documento toma en cuenta las experiencias internacionales en la definición de los procesos de evaluación de docentes, principalmente la de México que pueden ser referencia orientativa para su implementación.

2 La ley de educación nacional establece que la calidad de la educación radica en que la misma es científica, crítica, participativa, democrática y dinámica. Para ello será necesario viabilizar y regular el desarrollo de procesos esenciales tales como la planificación, la evaluación, el seguimiento y supervisión de los programas educativos (Congreso de la República de Guatemala, 1991).

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I. Finalidad y la utilidad de la evaluación docente: alcances y áreas de impacto

Toda acción que se propone unos objetivos debe ser objeto de una evaluación que reporte el tipo y el nivel de alcance de tales objetivos. Este imperativo filosófico-pragmático es todavía más importante cuando se trata de políticas que implican el quehacer de instituciones que invierten fondos públicos y siguen mandatos dirigidos a los asuntos relacionados con la administración gubernamental y con la satisfacción de los derechos fundamentales.

Los sistemas educativos, por su importancia para la organización social, están en el centro del conjunto de la institucionalidad pública y actúan directamente para satisfacer una de las cuestiones sustantivas, no solo para establecer condiciones de convivencia, sino también para generar oportunidades de desarrollo humano y bases para la democracia y la paz.

La finalidad de la evaluación docente está relacionada con lo anterior, en la medida que es la acción sistemática que reporta cómo la intervención docente está permitiendo que el sistema educativo cumpla con sus propósitos.

Evaluar es una acción propia de la vida de todo sistema educativo. Se entiende como una cuestión natural y necesaria que permite establecer el impacto que la acción educativa ha tenido y permite particularizar las medidas de política que están teniendo los resultados esperados y las que no.

La acción docente es uno de los aspectos clave que inciden de forma directa en el alcance de los resultados esperados3. Además, de acuerdo con la literatura, es el aspecto más influyente en los aprendizajes, dentro de los que pueden ser modificados por los propios sistemas educativos. Por lo que se trata de una cuestión sustantiva que amerita el máximo interés.

Desde este marco, la evaluación docente es una acción cuya utilidad puede notarse en múltiples escenarios:

- como diagnóstico que establece las debilidades y las fortalezas del sistema,

- como parámetro que determina los resultados de la acción docente con relación a determinados objetivos,

- como ejercicio analítico que separa las medidas efectivas de las que no lo son,

- como acción que explica el fenómeno de la intervención docente sobre el aprendizaje, - como ejercicio de rendición de cuentas a la ciudadanía,

- como paso previo a la generación de nuevas políticas y acciones públicas.

De manera que la evaluación docente está vinculada a procesos clave que pueden hacer que la acción educativa mejore en la medida que permite comprender la realidad, lo que está sucediendo y anticipa posibles nuevas acciones.

La implementación de toda evaluación docente responde a la relación educativa entre docentes y estudiantes en razón de que estos últimos desarrollen aprendizajes pertinentes y relevantes. Por lo que se debe procurar la construcción de un proceso formativo de evaluación que proporcione a los

3 El principal factor predictivo de los resultados de aprendizaje de los estudiantes es el nivel socioeconómico de las familias (DIGEDUCA, 2019). Sin embargo, entre los factores que propicia la escuela la calidad del docente es fundamental para impulsar el aprendizaje (Bruns & Luque, 2015). La calidad de lo que aprenden los estudiantes depende de la calidad de la enseñanza. Por lo que es fundamental que dentro de las políticas educativas que pretenden mejorar la calidad esté presente la figura del docente.

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involucrados la realimentación necesaria que permita identificar, por ejemplo, las buenas prácticas de aula.

No obstante, es uno de los elementos menos trabajados en los sistemas educativos de la región y cuando se implementa generalmente está sujeta a factores condicionantes que no permiten que los resultados sean suficientemente sólidos como para derivar de ellos medidas consecuentes para el fortalecimiento de la acción docente, de la formación de docentes nuevos ni para la mejora de los sistemas en su conjunto.

II. Análisis del escenario: el sistema educativo

El sistema educativo de Guatemala está legalmente organizado en dos subsistemas: escolar y extraescolar. Aunque en la práctica el subsistema escolar es casi el único4 dado que los programas del subsistema extraescolar son escasos y de muy baja cobertura.

En el subsistema escolar sirven docentes de aula, en el subsistema extraescolar estos pueden ser denominados facilitadores, tutores u otros, que realizan una función docente en modalidades flexibles y algunas veces a distancia.

El subsistema escolar tiene dos modalidades de contratación de docentes, la mayor es la contratación permanente que se entiende como un puesto fijo que no puede ser suspendido ni cancelado a menos que suceda por causa justa y por medio de un proceso judicial debidamente cubierto. Este régimen se conoce como “plaza 011” en referencia a la fuente de financiamiento a la cual corresponden los recursos con los que se pagan los salarios.

La otra es la contratación temporal que con los mismos criterios se denomina “contrato 021”. En este caso los docentes son contratados como técnicos por un período no mayor a un año. Puede renovarse ilimitadas veces y comúnmente es la forma en la que los docentes entran al sistema.

Existen procedimientos establecidos para acceder a cada uno de estos tipos de contratación. Se realizan por medio de concursos públicos a cargo del Jurado Nacional de Oposición y un mecanismo de juntas departamentales y municipales que califican los expedientes de los concursantes y los clasifican con base en una tabla de calificaciones.

Los docentes que aspiran a una contratación deben someterse a una evaluación a cargo de la DIGEDUCA, cuyo valor ha venido cambiando en los últimos años, pasando de un 35% a un valor de 5%.

Otros aspectos como la antigüedad son mejor valorados. Para el ingreso de nuevos docentes al sistema se desarrollan convocatorias cuya frecuencia no está normada y que son muy incididas por la organización gremial.

4 De acuerdo con Cabrera/DVV International (2020) la educación extraescolar recibe el 1.6 % del presupuesto del Ministerio de Educación que dedica la gran mayoría de su presupuesto al financiamiento del subsistema escolar.

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5 Tabla 1: Estructura del sistema educativo

A cargo del Ministerio de Educación Subsistema escolar de niños y

jóvenes

Subsistema escolar de jóvenes y

adultos Subsistema extraescolar de

jóvenes y adultos

Primaria

Primero Etapa I Educación de adultos por

correspondencia PEAC Etapa I

Segundo Etapa II

Tercero

Cuarto Etapa III Educación de adultos por

correspondencia PEAC Etapa II Quinto

Sexto Etapa IV

Secundaria

Primero básico Básico por madurez

Etapa I Modalidades flexibles

Etapa I Básico Segundo básico

Básico por madurez Etapa II

Tercero básico Modalidades flexibles

Etapa II Básico Cuarto diversificado Bachillerato por madurez

Etapa única

Modalidades flexibles Etapa I Bachillerato

Quinto diversificado Modalidades flexibles

Etapa II Bachillerato

Todos los niveles Formación técnica: cursos

libres Fuente. Cabrera/DVV International (2020). Con información del MINEDUC.

La cobertura del sistema educativo es muy baja incluso en comparación con otros países de la región:

Gráfica 1. Tasas de cobertura educativa por nivel

Fuente. Ministerio de Educación. Anuario Estadístico, 2019.

51.14%

77.52%

42.43%

24.00%

67.97%

89.91%

63.67%

35.85%

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

70.00%

80.00%

90.00%

100.00%

Preprimaria Primaria Básico Diversificado

T Neta T Bruta

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6

La cobertura educativa es baja en todos los niveles, pero especialmente en la secundaria que es mayormente ofrecida por el sector privado (de pago). La presencia de la educación pública en la secundaria es extremadamente baja en el Ciclo Diversificado (10 y 11 grado).

a. Política educativa

En Guatemala las políticas educativas han mantenido la formación docente y la búsqueda de la educación de calidad entre sus prioridades. Las políticas vigentes fueron propuestas por el Consejo Nacional de Educación, una entidad pública que se integra con representación multisectorial, y aprobadas por el Ministerio de Educación.

Hay ocho políticas educativas vigentes desde 20115:

1. Cobertura. Garantizar el acceso, permanencia y egreso efectivo de la niñez y la juventud sin discriminación, a todos los niveles educativos y subsistemas escolar y extraescolar.

2. Calidad. Mejoramiento de la calidad del proceso educativo para asegurar que todas las personas sean sujetos de una educación pertinente y relevante.

3. Modelo de gestión. Fortalecimiento sistemático de los mecanismos de efectividad y transparencia en el sistema educativo.

4. Recurso humano. Fortalecimiento de la formación, evaluación y gestión del recurso humano del Sistema Educativo Nacional.

5. Educación bilingüe multicultural e intercultural. Fortalecimiento de la EBMI.

6. Aumento de la inversión educativa. Incremento de la asignación presupuestaria a la educación hasta alcanzar lo que establece el artículo 102 de la Ley Nacional de Educación (7 % del producto interno bruto).

7. Equidad. Garantizar la educación con calidad que demanden las personas que conforman los cuatro pueblos, especialmente los grupos más vulnerables, reconociendo su contexto y el mundo actual.

8. Fortalecimiento institucional y descentralización. Fortalecer la institucionalidad del sistema educativo nacional y la participación desde el ámbito local para garantizar la calidad, cobertura y pertinencia social, cultural y lingüística en todos los niveles con equidad, transparencia y visión de largo plazo.

Estas políticas han trascendido cuatro administraciones gubernamentales y siguen estando vigentes, aunque también corresponde señalar que sobre la mayor parte de ellas no se pueden documentar avances significativos.

Por ejemplo, el aumento de la inversión educativa se ha mantenido invariable en los últimos años, reportando al año 2019 un porcentaje del 3.2 siendo de los más bajos de la región.

5Consejo Nacional de Educación. Políticas Educativos, 2011. Las negritas son de este documento.

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Gráfica 2. Gasto público en educación por países de Centroamérica (% del PIB)

Fuente: Instituto de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).

La cuestión docente se ha enfocado en la formación inicial y ha dejado rezagada la evaluación como factor decisivo para mejorar la calidad.

En 2012 se creó una nueva carrera para la formación inicial específicamente para docentes del nivel primario. La denominada Formación Inicial Docente (FID)6 consiguió elevar la formación a nivel universitario y estableció un período de cinco años de estudio que se dividen entre el Bachillerato en Educación (dos años) que se ofrece a nivel medio, y la Especialización (tres años) que se ofrece a nivel superior.

Este cambio tuvo distintos impactos como la reducción dramática de la matrícula de nuevos docentes, dado que la ampliación del período de estudios (de tres a cinco años) desestimuló a muchos estudiantes.

En la siguiente gráfica puede observarse la caída de estudiantes graduandos en 2015 como posible consecuencia de la eliminación del Magisterio de Primaria.

Gráfica 3. Cantidad de estudiantes graduandos evaluados por rama de enseñanza

Fuente: Anuario de resultados de pruebas nacionales, DIGEDUCA Ministerio de Educación.

6 Es importante indicar que este modelo afectó solo a los docentes que se forman para el nivel primario. La formación de docentes para el nivel preprimario sigue siendo de tres años en el nivel medio.

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0

2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9 2 0 2 0

PORCENTAJE DEL PIB %

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras

0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000

2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9 Bachiller Perito Magisterio Secretariado Técnico

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La Universidad de San Carlos es la única que está participando del programa en la fase de especialización que corresponde a un técnico universitario o a un profesorado. En el proceso intervienen distintas unidades académicas, siendo la mayor la Facultad de Humanidades, aunque también participan varias otras unidades a nivel central y varios centros regionales.

Las primeras promociones de estos nuevos docentes se graduaron a partir de 2017, sin embargo, aún en la actualidad es imposible establecer con certeza si la formación ha sido superior a la que se obtenía antes de esta reforma (en el nivel medio) dado que no ha habido estudios que indaguen al respecto y dado también que los docentes egresados del nuevo modelo de FID, no han podido incorporarse al servicio público porque los criterios de calificación privilegian aspectos como la antigüedad en el servicio antes que la mejor preparación académica, de manera que esto ha evitado que los nuevos docentes se incorporen al servicio público.

En la siguiente tabla se puede observar cómo ha variado el peso de los diferentes criterios de selección en los últimos años:

Tabla 2. Criterios de selección de docentes y ponderación Acuerdo

Ministerial 704-2005

Acuerdo Ministerial

996-2008 Acuerdo Ministerial

2181-2008 Acuerdo Ministerial 2544-2009

Acuerdo Ministerial 2575-2013

Acuerdo Ministerial 1811-

2019 A) Antigüedad

en el servicio 0-25 puntos

A) Antigüeda d en el servicio 0-36 puntos

A) Antigüedad en el servicio 0-10 puntos

A) Antigüedad en el servicio 0-16 puntos

a) Tiempo de servicio 0 a 20 puntos

a) Tiempo de servicio 0 a 25 puntos B) Residencia

0-25 puntos

B) Residencia 0-30

puntos B) Residencia

0-10 puntos B) Residencia 0- 10 puntos

b) Residenci a 0 a 20 puntos

b) Residenci a 0 a 20 puntos C) Actualizació

n docente y capacitación 0-5 puntos

C) Actualización docente y capacitación 0-14 puntos C) Méritos

académicos, actualizació n docente y capacitación 0-25 puntos

C) Méritos académicos, actualización docente y

capacitación 0-19 puntos

D) Méritos de servicio

0-74 untos

D) Méritos de servicio

0-50 puntos

c) Méritos académicos, actualizació n docente y capacitación d) 0 a 20 puntos

c) Méritos académicos, actualización docente y

capacitación 0 a 20 puntos

D) Mérito de Servicio 0-12 puntos

D) Mérito de Servicio 0-13 puntos

e) Méritos en el servicio docente y proyección social 0 a 25

puntos

d) Méritos en el servicio docente y

proyección social 0 a 25 puntos

E) Bienestar magisterial 0-18 puntos

E) Bienestar magisterial 0-2 puntos

E) Bienestar magisterial 0-5 puntos

E) Bienestar magisterial 0-10 puntos F) Prueba

diagnóstica 0 a 30 puntos

F) Prueba diagnóstica 0 a 15 puntos

F) Prueba diagnóstica 0-5 puntos

F) Prueba diagnóstica 10 puntos

f) Calidad en el servicio 0 a 15

puntos

e) Calidad en el servicio 0 a 15 puntos Fuente. Construcción propia con base en los acuerdos citados.

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Este plan de formación inicial para docentes tampoco ha sido evaluado y a pesar de que se sospecha de serias deficiencias en la implementación del programa no se dispone de una evaluación técnica que confirme las fortalezas frente al modelo anterior.

Otros procesos de formación que se están desarrollando son los que corresponden a docentes en servicio. Destaca el Programa de Desarrollo Profesional Docente (PADEP/D) que está vigente desde 2008 y se enfoca en la actualización de docentes de los niveles primario y preprimario que están en servicio. Ofrece una formación de dos años para alcanzar el técnico en educación que equivale a un profesorado7.

Tampoco se conocen a la fecha evaluaciones de este programa ni estudios que comparen el desempeño en el aula de los docentes egresados frente a otros docentes del sistema educativo.

El programa Umbral, en conjunto con tres universidades privadas del país, con el apoyo del Programa Nacional de Competitividad (PRONACOM) y con el apoyo económico de Millennium Challenge Corporation (MCC) y en coordinación con el Ministerio de Educación han desarrollado este programa dirigido a docentes del ciclo básico (secundaria). El programa ofrece procesos de especialización para docentes en cuatro profesorados de educación en segunda enseñanza PEM8. Este programa incluye desde su proceso de planificación la evaluación de impacto, que además de incluir pruebas de conocimiento para los docentes, se consideró llevar a cabo observaciones en el aula. Debido a la suspensión de clases presenciales, no ha sido posible realizar las observaciones de clase correspondientes a la medición final.

b. Pactos colectivos y derechos gremiales

En los últimos años se han acordado Pactos colectivos de condiciones de trabajo suscritos entre el Ministerio de Educación y los sindicatos proponentes, firmantes y adherentes de trabajadoras y trabajadores de dicho Ministerio.

El pacto colectivo que se acordó para 2018, además de contener aspectos administrativos como permisos y permutas, traslados y licencias, régimen de salarios, por mencionar algunos, incluye un artículo que se refiere a la calidad de los servicios prestados (MINEDUC, 2018).

El artículo 23 del documento se refiere a la evaluación. El objetivo de esta es fortalecer las capacidades del recurso humano docente del Ministerio de Educación, indicando que el proceso se continuará llevando a cabo de forma anual a través de la hoja de servicio que se aplica de conformidad con el Decreto Legislativo 1485 (MINEDUC, 2018).

La hoja de evaluación incluye una sección denominada calidad con un valor total de cuatro puntos. En esta se observa que el tiempo de servicio del docente tiene un valor mayor (8 puntos). Esta se completa cada año al final del ciclo escolar. El jefe inmediato, en este caso el director, completa la hoja de cada docente a su cargo. Este mecanismo solo reporta puntajes altos de forma que no tiene ningún efecto real como proceso evaluativo ni implica ningún tipo de oportunidad de mejora. Se reduce a un trámite de efectos administrativos.

7 Hasta 2019 el PADEP/D había graduado a 20,782 docentes.

8PEM con especialidad en el área de Comunicación y Lenguaje, PEM con especialidad en el área de Matemáticas, PEM con especialidad en el área de Ciencias Naturales, y PEM con especialidad en el área de Liderazgo y Gestión educativa. A la fecha ha graduado 1,500 docentes y se está iniciando una nueva cohorte.

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A continuación, se presentan los requisitos establecidos en la hoja de servicio docente.

Figura 1. Sección H de la hoja de servicio docente de la Junta calificadora de personal.

Fuente. Hoja de servicio.

En el artículo 27 el Ministerio de Educación y los sindicatos declaran su compromiso con la calidad de los servicios administrativos y educativos y con la mejora constante de dicha calidad. Para ello el Ministerio de Educación debe mantener de forma constante los procesos de capacitación y evaluación de los recursos humanos con el fin de mejorar las capacidades del personal y la calidad de los servicios.

Los pactos colectivos definidos han propuesto mejoras salariales en los últimos años. A continuación, se presentan los porcentajes de incremento salarial sobre el sueldo base establecidos en los pactos colectivos de 2008 a 2020:

Tabla 1: Porcentaje de incremento salarial sobre el sueldo base establecidos en los pactos colectivos de los años 2008, 2013 y 2018

Año 2007 2008 2013 2014 2015 2019 2020

Porcentaje 8% 8% 8% 10% 12% 10% 5%

Fuente: Pactos colectivos 2008,2013 y 2018

También el pacto colectivo que se acordó para el año 2018 incluye un bono de profesionalización para quienes egresaron del programa de PADEP/D. Este es un bono mensual de Q 600.00 (USD $ 77) para el 2019 y para el 2020 de Q 700.00 (USD $ 90). Este bono será también para los docentes que egresen de la FID. Así como una bonificación anual de Q 2,500.00 (USD $ 324) (MINEDUC, 2018).

A continuación, se presentan los salarios y el escalafón del puesto de director titulado a 2019, que devengan de forma mensual.

Tabla 2: Salarios y escalafón de puesto de director titulado al 2019 correspondiente al nivel preprimaria y primaria

A B C D E F

1-4 años 5-8 9-12 13-16 17-20 21-24

Q 4,011.00 Q 5,013.75 Q 6,016.50 Q 7,019.25 Q 8,022.00 Q 9,024.75 USD $ 518.89 USD $ 648.60 USD $ 778.33 USD $ 908.05 USD $ 1037.77 USD $

1167.50 Fuente: Mineduc (2020).

Cambio USD $ 1 = Q 7.73

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Para tener un referente de la magnitud de estos incrementos con relación a la tasa de inflación, se presenta el siguiente histórico:

Gráfica 4. Ritmo inflacionario al mes de enero, años 2007 al 2021

La gráfica revela que partir de la última década la inflación se ha mantenido en un rango de entre el dos y el seis por ciento, con una variación relativamente controlada. En contraposición los incrementos salariales de manera sostenida han estado por encima de la inflación, lo que en la práctica significa que el valor adquisitivo del salario de los docentes ha aumentado.

Este hecho no implica que los salarios del gremio docente hayan alcanzado el nivel adecuado. No se ha dado en el país ninguna discusión respecto de cuál debe ser ese salario adecuado y no hay parámetros para llegar a establecer una combinación entre lo deseable y lo posible.

Al respecto, es importante tener a la vista dos aspectos más. Uno de ellos es que los salarios docentes están por encima del promedio del salario para el resto de las actividades económicas9, además de contar con las muy importantes características de estabilidad indefinida y pago puntual.

El otro aspecto es que aún así el salario docente, especialmente en los primeros 12 años del ejercicio, implica limitaciones, por ejemplo, para el sostenimiento de una familia promedio, y a esto debe asociarse que, en una economía basada en la libre competencia, el acceso a los productos culturales10 tiene un costo y generalmente los ingresos no permiten, o al menos limitan, el acceso a estos productos que tienen un efecto directo en el capital cultural de los docentes.

De manera que el tema del salario docente aún requiere de muchas más consideraciones que dan forma a una discusión clave que en el país no se ha dado y no se está dando, con lo cual se facilita la vía de la solución por medio de medidas de presión que se plasman en instrumentos como los pactos colectivos que captan una gran cantidad de recursos del presupuesto nacional sin que se observe un equivalente en los beneficios que el sistema educativo obtiene.

9 El sitio https://preciosmundi.com/guatemala/precio-vivienda-salarios reporta que para julio 2021 el salario promedio en Guatemala es de USD $ 451.73, unos Q 3,500.

10 Se entiende como productos culturales a un amplio conjunto de bienes y servicios que implican el conocimiento sobre muy distintos ámbitos y que amplían la cultura general de una persona: libros, revistas, periódicos, películas, teatro, arte en general, internet y otros.

0.00 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Ritmo inflacionario al mes de enero

Años 2007-2021

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El presupuesto asignado a educación se ha incrementado en los últimos años, sin embargo, este incremento no se traduce en una mayor cobertura o habilitación de centros educativos principalmente para nivel medio.

Gráfica 5. Presupuesto del Estado y del MINEDUC

Fuente: Elaboración propia con base a datos de SICOIN

Cerca del 80 % del presupuesto asignado a educación se destina al pago de salarios.

Gráfica 6. Presupuesto del Ministerio de Educación 2008-2020

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de SICOIN.

19

18

18

19

19

17

16 17 17 18 18 19 19 20

0.00 20,000,000,000.00 40,000,000,000.00 60,000,000,000.00 80,000,000,000.00 100,000,000,000.00 120,000,000,000.00

2015 2016 2017 2018 2019 2020

Porcentaje

Presupuesto en Q

Año

Presupuesto del Estado Pesupuesto total MINEDUC

Porcentaje presupuesto MINEDUC con relación al total

68 66 69 74 79 80 81 85 86 85

79 79 80

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

0.00 2,000,000,000.00 4,000,000,000.00 6,000,000,000.00 8,000,000,000.00 10,000,000,000.00 12,000,000,000.00 14,000,000,000.00 16,000,000,000.00 18,000,000,000.00

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Porcentaje

Presupuesto

Año

Salarios Otros Porcentaje de salarios con relación al presupuesto total

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13 c. Marco legal para la evaluación docente

El proceso de evaluación está normado en instrumentos legales que se encuentran vigentes. Sin embargo, es importante notar que se trata de un marco regulador que escaso en materia conceptual y que aporta muy pocos elementos que caractericen el ejercicio de la evaluación.

Tabla 4. Instrumentos legales nacionales que incluyen la evaluación Instrumento

legal Contenido de evaluación Análisis: Qué hacer con la normativa establecida Decreto No.

1485 del Congreso de la República, Ley de Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional de fecha 1961.

ARTICULO 35. Compete a la Junta calificadora de personal la evaluación de los servicios de los docentes escalafonados, de conformidad con lo estatuido en la presente ley y el reglamento respectivo.

ARTICULO 52. La evaluación que la Junta calificadora de personal haga de cada uno de los aspectos a que se refieren los numerales del ARTICULO precedente, queda sujeta a las siguientes regulaciones: a) La distribución analítica de los puntos de cada aspecto mencionado en el artículo inmediato anterior, será elaborado por la Junta calificadora de personal y fijada en su reglamento interno, atendiendo a la naturaleza ambiente y circunstancias propias de cada uno de los niveles o áreas de trabajo o sus subdivisiones reconocidas por la ley y a lo que sea más adecuado, equitativo y justo al trabajo en cada una de ellas, según las oportunidades y limitaciones que ofrezcan para la obtención de puntos. b) No podrán abonarse puntos propios de un aspecto a otro distinto.

c) La junta calificadora de personal podrá prescindir con el voto favorable de sus dos terceras partes de lo que haya reglamentado en cuanto a distribución analítica de punteo, en los casos imprevistos de evaluación que sean conocidos por la misma y hallados procedentes y justos. d) No se repetirá la anotación de puntos en las clases "B", "C", "D", "E", o "F"

documentos que hayan sido calificados y computados en clase escalafonaria anterior, y e) Para los efectos de la oposición los puntos deberán computarse también por anualidades en la clase "F".

El Decreto 1485 está basado en el esquema de méritos por antigüedad, la antigüedad se clasifica en niveles escalafonarios asociados a incrementos automáticos. Al basarse en ese único aspecto evita que otros criterios incidan en la evaluación de los docentes en servicio.

Es necesario para el sistema educativo disponer de un instrumento del nivel de un decreto legislativo (ley ordinaria) que redefina los criterios bajo los cuales los docentes son evaluados y aspectos que pueden llevar a beneficios laborales asociados con mejores desempeños y la mejora de la calidad de la educación.

Así como la valoración justa de las calidades docentes como podrían ser la capacidad bilingüe en cualesquiera idiomas nacionales o extranjeros; la competencia para trabajar con estudiantes con necesidades educativas especiales o el trabajo en zonas de especial dificultad como marginalidad, riesgos a la seguridad individual, ruralidad y otros.

Este Decreto es políticamente emblemático para el gremio y por lo mismo no se han tomado iniciativas formales para su modificación, a pesar de estar cumpliendo 60 años de vigencia.

Decreto No.

12-91 del Congreso de la República, Ley de Educación

Nacional.

ARTICULO 37. Obligaciones de los Directores.

Son obligaciones de los Directores de centros educativos las siguientes:

b) Planificar, organizar, orientar, coordinar, supervisar y evaluar todas las acciones administrativas del centro educativo en forma eficiente.

Calidad de la educación

ARTICULO 66. Calidad de la Educación. Es responsabilidad del Ministerio de Educación garantizar la calidad de la educación que se imparte en todos los centros educativos del país, tanto públicos, privados y por cooperativas. La calidad de la educación radica en que la misma es científica, crítica,

La Ley de Educación Nacional se encuentra vigente, pero carece de un reglamento que permita su operatividad.

Para que tenga efectos prácticos es necesario formular un reglamento que desarrolle los mandatos incluidos en la ley y establezca parámetros y procedimientos para su aplicación.

Dentro de los aspectos a reglamentar se encuentra el de la evaluación del

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participativa, democrática y dinámica. Para ello será necesario viabilizar y regular el desarrollo de procesos esenciales tales como la planificación, la evaluación, el seguimiento y supervisión de los programas educativos.

ARTICULO 67. Investigación Pedagógica y Capacitación. El Ministerio de Educación tendrá a su cargo la ejecución de las políticas de investigación pedagógica, desarrollo curricular y capacitación de su personal, en coordinación con el Consejo Nacional de Educación, de conformidad con el Reglamento de esta Ley.

ARTICULO 69. Evaluación. La evaluación es un proceso inherente a la acción educativa y debe realizarse en forma sistemática y permanente, a fin de determinar los logros cualitativos y cuantitativos de la educación en función de sus fines y principios.

ARTICULO 70. Evaluación del sistema. La evaluación del Sistema Educativo Nacional11 deberá efectuarse permanentemente de conformidad con el reglamento de esta ley.

centro educativo y en su conjunto de las acciones que corresponden a los artículos 37, 69 y 70.

Al reglamentarse ofrecerían certeza procedimental y mecanismos específicos para llevar a cabo la acción.

Esto permitiría contar con un marco regulatorio para la evaluación desde un enfoque amplio (evaluación del sistema educativo) que incluye aspectos tales como la evaluación docente.

Acuerdo Gubernativo No. M. DE 13-77, Reglamento de la Ley de Educación.

Evaluación educativa.

ARTICULO 66. La evaluación educativa es una función técnica, sistemática y permanente, que permite a través de diversos procedimientos, establecer el grado de eficiencia con que el sistema educativo cumple con sus objetivos generales y específicos.

Comprende tanto al educando como al docente, a la escuela, autoridades, legislación, política, educativo, métodos y procedimientos, currícula, planeamiento y programación…

Este acuerdo corresponde a una ley de educación anterior, por defecto de un nuevo reglamento para la vigente Ley de Educación Nacional (Decreto 12-91) se ha utilizado en forma supletoria. Sin embargo, no es suficiente para el desarrollo pleno de la ley, por lo que corresponde su derogación por medio de un nuevo reglamento.

Acuerdo Gubernativo No. 225- 2008, Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Educación.

Funciones de la Dirección General de Evaluación e Investigación Educativa, DIGEDUCA.

ARTÍCULO 8.

c) Establecer los lineamientos, la reglamentación y la implementación de mecanismos para evaluar las competencias y el desempeño de docentes y directores, en las áreas curriculares y de competencias lingüísticas.

Esta es la normativa que permite la existencia y el funcionamiento de la DIGEDUCA y los procesos de evaluación dentro del sistema educativo. No amerita cambios.

Sin embargo, en necesario considerar un marco legal que regule la operativización de la misma.

Fuente. Construcción propia con los decretos y acuerdos citados.

Lo que se puede extraer de estos mandatos legales es que la evaluación docente está considerada como parte del proceso educativo, por lo tanto, tiene amparo legal que manda su ejecución, pero se recomienda su actualización para que responda a las demandas actuales y que el enfoque de esta sea vigente en los marcos legales anteriores.

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La falta de descripción o aproximación conceptual podría verse como una debilidad, pero a la vez es una oportunidad para que la autoridad educativa formule una definición al amparo de los enfoques actuales respecto de la labor docente, la calidad de la educación y la rendición de cuentas.

El marco legal no impide ni limita la posibilidad de una evaluación pertinente, crea un amparo para su desarrollo y, de hecho, establece que debe ser realizada.

Aunque ninguna de las normas citadas es reciente, dan lugar al desarrollo de un proceso de calidad que se rija por criterios técnicos y científicos e incluso que acuda a la revisión de otras experiencias en la región, de las cuales obtenga lecciones aprendidas.

Es factible suponer que la falta de normativa reciente al respecto indica la consistente falta de interés que ha habido sobre el tema, posiblemente derivada de la alta sensibilidad política que el tema entraña.

d. Vinculación con la propuesta de carrera docente

La carrera docente es el régimen legal que regula la vida laboral de quienes ejercen la profesión. En esta se norman los procedimientos de ingreso, permanencia, movilidad y retiro de los docentes del sistema (Cuenca, 2015).

En el caso de Guatemala, la carrera docente puede ser considerada como carrera de primera generación. Se caracterizada por la promoción automática basada en la antigüedad, la estabilidad laboral, y las estructuras salariales centradas en sueldos básicos y aumentos asociados a ascensos antes que a desempeños individuales; es decir, ascensos basados en la antigüedad y certificaciones antes que en desempeños (Cuenca, 2015).

Para esto se puede consultar el Decreto 1485 que fue aprobado por el Congreso de la República llamado Estatuto Provisional de los Trabajadores del Estado que regula y dignifica la profesión docente.

En esta norma se aprueban formas de ascenso por tiempo de servicio y se establecen otras condiciones administrativas laborales. Esta normativa fue modificada en 2004 con el propósito de reducir el tiempo para el ascenso, de cinco a cuatro años (López Rivas, 2011).

La propuesta de carrera docente elaborada en conjunto con los representantes del magisterio nacional y la Universidad de San Carlos de Guatemala se publicó en 2011. La propuesta de Carrera Docente, parte académica y técnico-administrativa, busca que los docentes cuenten con un sistema que les permita crecer y desarrollarse profesionalmente, de forma tal que la profesión docente se distinga social y académicamente, otorgándosele la valoración y dignificación que le corresponde como una profesión que contribuye al desarrollo cultural y social de los pueblos (López Rivas, 2011). Esta surge de la necesidad de crear condiciones que permitan seleccionar y mantener en el sistema a los más capaces con un sistema de incentivos que garanticen su permanencia.

La propuesta conceptualiza el desarrollo profesional del docente como un proceso continuo y permanente, que surge con la formación inicial, continúa con el inicio del desempeño en la escuela y se fortalece durante todo su recorrido laboral y profesional. Considera que, en cada etapa de la carrera profesional, el docente necesita formación (López Rivas, 2011).

La propuesta aborda la evaluación desde 2 variantes: i) se relaciona con los procesos de reclutamiento y selección docente. ii) se relaciona con los procesos de desempeño docente. Esta evaluación se define en la propuesta como: «…proceso sistemático de obtención de datos válidos y fiables, con el objeto de comprobar y valorar el efecto educativo que produce en los alumnos el despliegue de sus capacidades pedagógicas, su emocionalidad, responsabilidad laboral y en la naturaleza de sus relaciones

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interpersonales con alumnos, padres, directivos, colegas y representantes de las instituciones de la comunidad».

Esta se aplica para: i) se esté interesado en pasar al nivel inmediato superior por haber obtenido un grado académico; ii) se aspire a ostentar un cargo en la parte técnico-administrativa y sus respectivos niveles (López Rivas, 2011).

Los instrumentos considerados para el proceso de evaluación del desempeño según la propuesta son los siguientes:

Tabla 5. Métodos e instrumentos de evaluación

Métodos/Instrumentos Dimensiones que EVALÚA

Observaciones de clases

Capacidades pedagógicas

Sistema de relaciones interpersonales con sus alumnos Responsabilidad en el desempeño de sus funciones Emocionalidad

Resultados de su labor educativa.

Autoevaluación Capacidades pedagógicas

Responsabilidad en el desempeño de sus funciones.

Encuesta de opiniones profesionales Capacidades pedagógicas Emocionalidad.

Test proyectivos sobre actitudes, valores y normas Resultados de su labor educativa

Portafolio Responsabilidad en el desempeño de sus funciones.

Ejercicios de rendimiento profesional Capacidades pedagógicas.

Pruebas pedagógicas de lápiz y papel para los

alumnos Resultados de su labor educativa.

López-Hurtado, tomado de: Manual de buenas prácticas de evaluación del desempeño profesional de docentes, CNE, Perú.

Página 47

Se resalta que la discusión para la definición de la carrera docente no llegó a más que la construcción de la propuesta mencionada. Sin embargo, se reconoce el valor de que haya sido construida con participación del sindicato de docentes.

Los instrumentos propuestos en este documento son consistentes con los que se están desarrollando en la propuesta técnica, con excepción de los test proyectivos.

Es importante que la propuesta del sistema de evaluación de docentes esté vinculada con la carrera docente, principalmente para desarrollar políticas docentes integradas y consistentes entre las mismas. Así como vincular incentivos con resultados. Un sistema confiable de evaluación de maestros debe ser la base de los programas de incentivos para maestros como condición para que los incentivos reflejen con precisión la calidad de la enseñanza (Mancera & Schmelkes, 2010).

e. Vinculación con los procesos de formación docente

Es fundamental que el sistema de evaluación docente se vincule con los procesos de formación.

Actualmente estos son llevados a cabo en el subsistema escolar por la Dirección General de Gestión Educativa DIGECADE y la Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural DIGEBI. El Acuerdo Gubernativo 225-2008 les otorga las siguientes funciones:

Artículo 7.-Dirección General de Gestión de Calidad Educativa b) Establecer los criterios para formar, capacitar y profesionalizar al personal docente y directivo escolar de los centros educativos escolares.

Artículo 11. Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural. g) Definir los lineamientos para la formación inicial y capacitación para docentes, personal técnico bilingüe.

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Por ello es necesario que la siguiente información sea trasladada a estas Direcciones con el propósito de que esta sirva para sustentar los criterios y lineamientos para respaldar estos procesos y lograr efectivamente que las actividades sean consistentes entre ellas:

• Marco de referencia de la evaluación, con el propósito de que los programas de formación y actualización docente sean coherentes con el fortalecimiento de capacidades con aspectos comunes básicos de formación.

• Resultados obtenidos por los docentes participantes en las pruebas de conocimientos y las observaciones de aula, principalmente.

f. Incentivos docentes

El Ministerio de Educación ya posee una experiencia con relación al otorgamiento de un incentivo económico a docentes. En el Acuerdo Gubernativo número 22-2004 que acuerda Generalizar la Educación Bilingüe Multicultural e Intercultural en el Sistema Educativo Nacional, establece en el artículo 26 el bono específico por bilingüismo. En el mismo se establece que el bono corresponde a la escuela y no al docente y además especifica que la no aplicación de la enseñanza bilingüe será motivo para suspender el bono de acuerdo a los criterios y procedimientos que establezca el reglamento de dicho acuerdo. Este acuerdo fue posteriormente modificado para que se pudiera otorgar el bono al docente.

El bono tiene un valor mensual que asciende a Q 200.00 (USD $ 26). En el reglamento de la Ley12 que establece los procedimientos técnicos y administrativos para su entrega, indica que se debe aprobar la evaluación de desempeño lingüístico que realiza el Ministerio de Educación. Además, establece que deben existir indicadores e instrumentos de observación en el aula a ser aplicados. Este proceso de monitoreo a través de observaciones en el aula es específicamente para quienes han sido beneficiados con el bono. El mismo puede ser suspendido si no se cumple con la efectiva aplicación en el aula de la Educación Bilingüe.

Esta experiencia anterior menciona aspectos como efectividad en las prácticas pedagógicas, criterios e instrumentos para llevar a cabo observaciones en el aula con propósitos de monitoreo. A pesar de que este procedimiento posee un marco legal, el bono bilingüe se entregó a todos los docentes que pertenecían a un centro educativo identificado con esta modalidad. Para quienes tomaron la prueba lingüística, se les otorgó el mismo sin importar el resultado obtenido y por el momento no se ha llevado a cabo el monitoreo a través de las visitas a los centros educativos.

III. Movilización del diálogo con actores clave: toma de diversas perspectivas y enriquecimiento de la propuesta

El diálogo con actores que representan diferentes perspectivas es una cuestión necesaria en la medida que constituye un ejercicio democrático fundamental para la toma de decisiones en materia de política pública.

12 El Acuerdo Ministerial No. 11449-2007 aprueba los procedimientos técnicos y administrativos para la aplicación del bono específico por bilingüismo

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Se entiende que el diálogo es un ejercicio de circulación de ideas capaz de producir nuevas interpretaciones y de colocar a la vista aspectos que posiblemente desde el ejercicio de la función pública no se podrían ver.

El diálogo, desde este enfoque, es un acto democrático que ofrece la posibilidad de un intercambio del cual pueden derivar lecturas más completas de la realidad y de los escenarios posibles, con lo cual se enriquece la toma de decisiones, sin imponer ningún tipo de condición o sujeción a ninguno de los puntos de vista.

De acuerdo con Randall Arias (2008), Vidal y Monsalve (1998), se refieren al diálogo social como: …un proceso de negociación entre el gobierno – central, regional o local – los sindicatos y las organizaciones empresariales sobre los diferentes contenidos de la política socioeconómica del ámbito correspondiente, con el fin de concertar los distintos intereses de los intervinientes en orden a la estabilidad, el desarrollo económico y la paz social (p. 13).

Por su parte, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) aporta el siguiente marco al respecto del diálogo social: «…comprende todo tipo de negociaciones y consultas o, simplemente, el mero intercambio de información entre los representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores, sobre cuestiones de interés común relativas a las políticas económicas y sociales» (García et al: 2007, p. 12).

Desde una perspectiva a favor de la participación social y en coherencia con las aspiraciones democráticas, es fundamental dar lugar al diálogo. Respecto de la evaluación docente este diálogo tiene actores de la vida educativa que han ganado un derecho a ser escuchados en la medida que están directamente relacionados con el asunto o porque tienen una producción propia que los posiciona como interlocutores con capacidad de aporte.

Entre los actores que podrían ser invitados a aportar sus reflexiones sobre la evaluación docente se encuentran (sin pretender una identificación limitativa):

Tabla 6. Propuesta de actores

Sector magisterial

Sector de organismos no gubernamentales, academia y centros

de estudio

Sector de pueblos indígenas

Sector de empresarios y

grupos económicos

Sectores vulnerables

Organizaciones sindicales magisteriales Docentes del sector oficial no organizados De ambos subsistemas y las distintas modalidades

ONG y

asociaciones con trabajo en la educación pública, capacidad de investigación y propuesta política;

universidades y entidades

académicas; centros de estudios

Organizaciones que reúnen distintas representaciones de los pueblos indígenas del país

Fundaciones y asociaciones empresariales o proempresariales con trabajo en la educación pública, capacidad de investigación y propuesta política

Organizaciones que representan a población usuaria del sistema educativo:

madres y padres de familia,

organizaciones de género y la diversidad sexual;

organizaciones que representan a personas

discapacitadas, otras Fuente. Construcción propia.

El diálogo con actores no implica el compromiso de asumir todo lo que sea expresado, ni se trata de buscar consensos, sino más bien expresa el compromiso de enriquecer la perspectiva que ampara conceptualmente la intención de avanzar hacia una evaluación docente que aproxime mejores intervenciones educativas y mayores oportunidades para conseguir un sistema educativo con mayor calidad.

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19

El diálogo, como toda acción de este proceso, se da en el marco del conocimiento y respeto del marco legal vigente y del objetivo por mejorar la realidad del sistema educativo.

De cada uno de los diálogos se pueden obtener elementos que hagan más completa la acción, especialmente respecto de los siguientes componentes del proceso:

− concepto de la evaluación docente,

− objetivos, alcances y limitaciones de la evaluación,

− Marco de referencia: componentes temáticos,

− métodos y procedimientos,

− periodicidad,

− marco de implementación: operatividad y logística,

− generación de condiciones de aplicación,

− uso de resultados,

− comunicación de los resultados.

El diálogo social sobre este tema tiene varios efectos probables:

− allanar el camino para un proceso que típicamente resulta difícil,

− reducir los temores y las resistencias,

− nutrir la calidad técnica del proceso de evaluación,

− anticipar escenarios y diseñar líneas de acción y reacción, entre otros.

La movilización del diálogo requiere de sujetos que cobren visibilidad y se hagan cargo de encabezar el proceso. Generalmente deberían ser sujetos no identificados con posturas radicales y con habilidades personales para dialogar y facilitar la circulación de ideas sin provocar conflictividad.

El ejercicio de diálogo puede dar lugar a un momento de duda o confusión derivado de los antecedentes y malas experiencias anteriores. Sin embargo, es un ejercicio que genera mejores condiciones para llegar a una implementación exitosa.

Figura 2. Mapeo de los grupos de interés

Una aproximación al mapa de actores respecto de la evaluación docente puede representarse de la siguiente manera:

PODER ALTO

Latentes-mantener satisfecho, informado

Promotores-gestionar

Comisión de Educación del Congreso de la República

Sindicato

Docentes Autoridades del

Ministerio de Educación

MEDIO

Madres y padres de

familia Profesionales que

ejercen funciones de supervisión educativa

Consejo Nacional de Educación

BAJO

Empresarios por la Educación

Academia

Organizaciones de P.

indígenas Apáticos-

monitorear (con poco esfuerzo)

Defensores-mantener informados

BAJO MEDIO ALTO

INTERÉS

Fuente. Construcción propia.

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Esta aproximación muestra que los actores con más poder para influir en la decisión son del Estado junto al sindicato de docentes. Son lo que tienen mayor poder y que se reparten entre el interés medio y bajo. En condiciones normales serían estos actores los que definirían los parámetros del proceso, es así como se ha definido hasta la fecha.

Otros actores con interés están por debajo del poder medio, es decir que su posibilidad real de influencia los deja al margen de cualquier decisión siempre que no exista un esquema de diálogo abierto que los involucre.

En este sentido, disponer de un mecanismo de diálogo social puede hacer que las posibilidades de incidencia se abran para otros actores.

IV. Barreras para la implementación del proceso y posibles vías de superación de las barreras

Las barreras para la implementación de un proceso de evaluación docente son aspectos clave que deben ser considerados seriamente antes de iniciar las acciones. Es importante tener en cuenta que las principales barreras son de naturaleza subjetiva y por lo tanto difíciles de resolver completamente.

Las de naturaleza objetiva representan un tipo distinto de dificultad, aunque una mayor posibilidad de solución definitiva.

a. Barrera de tipo subjetivo: resistencias del gremio

El gremio docente es uno de los actores con mayor presencia en la vida política del país. Esta presencia viene dada fundamentalmente por la cantidad de docentes13 que el sistema educativo tiene en el sector público. Aunque la organización gremial activa se reduce posiblemente a no más del 20 %, su capacidad de presencia y la cobertura mediática le dan una gran fuerza de presión política.

En la última década el gremio docente ha conseguido convertirse en un interlocutor directo al más alto nivel político14, lo que le ha valido alejarse de la doctrina sindical y reducirse a un grupo de presión que opera con una agenda sumamente pragmática que, de acuerdo con la evidencia, prioriza la negociación de pactos colectivos15 que se traducen en beneficios salariales y ventajas laborales sin implicar ninguna mejora al sistema ni al desempeño docente.

La organización gremial prioriza su intervención directa en el proceso de selección de nuevos docentes que se integran al sistema educativo16. Este mecanismo es bastante influido por el gremio de manera

13 No hay una cifra oficial al respecto, pero se estima que son 147,000 docentes laborando en el sector oficial, en los distintos niveles.

14 Sus negociaciones y acuerdos se establecen a nivel de la presidencia de la República, lo que deja con poco o nulo margen de acción al Ministerio de Educación. Se puede dar cuenta de acuerdos de este tipo sostenidos con las administraciones de gobierno: 2008-2011, 2012-2015, 2016-2019 y 2020-2024. También ha mantenido negociaciones y acuerdos con los partidos políticos de mayor poder representados en el Congreso de la República con los cuales mantiene una agenda abierta.

15 El derecho laboral guatemalteco es tutelar del trabajador, por mandato constitucional, y contempla esta figura que permanentemente incorpora derechos laborales que se consideran irrenunciables. No obstante, a la luz de interpretaciones más integrales de la ley, se podría revisar la solidez y correcta interpretación de ciertos beneficios considerados como “derechos” cuando en la práctica se traducen en ventajas particulares que afectan los derechos de otros sujetos de derechos como la niñez, la juventud y la sociedad en general.

16 Que se realiza por medio de un procedimiento de “convocatoria” que implica la posibilidad de que las personas interesadas se presenten a concurso y sean calificadas por juntas específicas para establecer un orden de las

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