Análisis del sistema de gobernanza del subsector vs la bibliografía

En la descripción del estado del arte sobre el concepto de gobernanza el ejercicio permitió identificar una visión predominante que se refiere a los sistemas de gobernanza como estructuras fragmentadas, con funciones borrosas, conformadas por redes de dependencia de poder y en donde predominan las dinámicas horizontales (Ej. Porras 2001, Porras 2004, Monge ND, Palau 1996).

En este ejercicio se verifican algunos aspectos de este debate pero igualmente se recogen evidencias que permiten poner en discusión algunas de esas afirmaciones.

Para comenzar, en la gráfica 32 se observan diversas subestructuras (constelaciones) en las cuales grupos de actores tratan problemáticas o gestionan intereses específicos. Esta dinámica permite la interacción de actores públicos, privados y mixtos. La composición de estos grupos varía en dependencia del contexto, la dinámica del subsector y la propia renovación y ciclos de la política pública. En consecuencia se corrobora la visión sobre la gobernanza como un sistema que no es estático, sino cambiante y con una dinámica que depende de un contexto específico y en este caso, fuertemente influenciado por las características del subsector y de su estructura social.

Al respecto, autores como Palau (1996) afirman que muchas instancias del sector público desconocen a las organizaciones autónomas y a las ONG presentes en el agro, como participes en el diseño y formulación de políticas. Por el contrario, como se observa en la gráfica 32, las organizaciones cacaoteras están participando en diferentes arenas y espacios de toma de decisiones sobre problemáticas concretas del sector. Esta participación se ha dado de manera coordinada con otras instituciones del sector. La visibilidad de la mayoría de los actores públicos, privados y mixtos en el sistema de gobernanza del subsector es clara.

Por otra parte autores como Monge (ND), consideran que es necesario de parte de gremios y de las políticas sectoriales definir posiciones concretas entorno al rol y modalidades de la interacción y presencia de cada uno de los actores que participan en arenas de política pública. Los resultados del análisis del subsector cacaotero (ver gráfica 34) permiten sugerir que por el contrario las organizaciones interactúan con ONGs, oficinas públicas, agencias de cooperación internacional etc., que son claramente visibles y desempeñan roles diferenciados en el sistema de gobernanza del subsector.

Las constelaciones identificadas en la sección anterior funcionan como espacios (arenas) que son clave para el desarrollo de las políticas públicas. Estas constelaciones facilitan los procesos de gestión de las organizaciones o los obstaculizan, en dependencia de la confluencia de los intereses que allí converjan y de las características propias del subsector como se identifica en la figura 33. De igual manera, estas constelaciones generan direccionamientos locales o regionales de las políticas públicas. Por ejemplo, la sub- estructura del Consejo Nacional Cacaotero ha determinado el establecimiento de clones específicos en áreas geográficas determinadas, orientando de esta manera la composición de la estructura tecnológica desarrollada en cada región del país. En consecuencia, en el análisis de los sistemas de gobernanza es necesario profundizar no solamente en la función de los actores individuales sino de igual manera en las constelaciones que forman parte del sistema.

Por otra parte, diversos autores (ej. PNUD 2011 y Porras 2001) consideran que los sistemas de gobernanza siguen una dinámica de fragmentación, sin embargo el análisis del sistema de gobernanza del subsector cacaotero sugiere en este sentido que la fragmentación es relativa, puesto que los actores configuran sub-estructuras orientadas al tratamiento de objetivos o problemáticas muy específicas. En consecuencia, lo que se observa en el subsector cacaotero no es un proceso de fragmentación sino de especialización en el tratamiento de problemas, oportunidades o temáticas concretas para avanzar en el desarrollo del mismo.

Otro aspecto que se visualiza en la figura 33 es la creación de nuevas formas de representación de los productores y organizaciones como la Red de organizaciones cacaoteras construidas a nivel regional y nacional, aunque por su reciente constitución no se conozca el alcance de sus interacciones. Este aspecto, aunado a los anteriores, permite apartarse igualmente de consideraciones ya tradicionales sobre el sector agropecuario como su marginalidad, limitados niveles de participación en la construcción de la política pública, limitado acceso a los recursos etc.

Por otra parte y de acuerdo con Zurbrigen (2003) en un sistema de gobernanza como el analizado se presenta una coexistencia de arenas de acción y de comunidades de políticas. En nuestro caso las arenas de acción, descritas atrás como espacios de interacción, coexisten de manera interactiva con la comunidad de política que en este caso esta

representada claramente por el CNC, quien tienen participación en determinados organismos del gobierno central, grupos de interés definidos y de manera esporádica involucran “expertos” del gobierno o de otras instituciones y el acceso es altamente restringido, existiendo aparentemente una exclusión consciente de otros grupos.

Finalmente, es necesario apuntar que en este sistema de gobernanza existen aspectos por mejorar como la implementación de mecanismos de interlocución entre actores como Fedecacao, las organizaciones y los productores de manera que se creen elementos para la generación de confianza entre estos actores.

Por otra parte, aunque el ejercicio logró una clara visualización de los actores y su posición en la red políticas públicas, esta descripción fue nueva para las organizaciones, en otras palabras, los actores que participan en el sistema de gobernanza no tienen una percepción clara ni conocimiento suficiente sobre los temas aquí tratados.