1. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la defensa de los derechos
políticos
Actualmente la Comisión Interamericana desempeña un lugar central en la defensa de los derechos humanos en el continente americano,538 sin cuya labor difícilmente nos encontraríamos en estos momentos ante un sistema interamericano de derechos humanos relevante e influyente.539 No obstante su nacimiento accidental, como fuera señalado por Sepúlveda: “[…] la Comisión Interamericana de Derechos Humanos nace casi por accidente, sin designio especial. No existía ningún plan definido para formarla, ni había estudios previos, ni tampoco se había pensado el lugar que ocuparía dentro de la constelación de organismos de la OEA”,540 se ha transformado en una institución consolidada e indispensable para el buen funcionamiento del sistema
538
La decisión que dio nacimiento a la CIDH es la Resolución VIII de la Quinta Reunión de Consulta (o de Ministros de Relaciones Exteriores), celebrada en Santiago de Chile, en 1959; entrando en funciones en 1960 con el Estatuto diseñado por el Consejo Permanente de la OEA, cfr. SEPÚLVEDA, César, “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (1960-1981)” Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XVI, núm. 46, 1983, pp. 148-149. Además del anterior, acercamientos a las actividades iniciales y evolución de la CIDH, véanse, entre otros, SEPÚLVEDA, César, “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, un cuarto de siglo de evolución y empeños”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XIX, núm. 56, 1986, pp. 569-592 y GOLDMAN, Robert K., “Historia y acción: el sistema interamericano de derechos humanos y el papel de la CIDH”, en COVARRUBIAS VELASCO, Ana y ORTEGA NIETO, Daniel (coords.), La protección internacional de los derechos humanos: un reto en el siglo XXI, México, El Colegio de México, 2007, pp. 109-148. 539
Estudios introductorios recientes son las obras de GONZÁLEZ MORALES, Felipe, “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos…”, op. cit., pp. 35-57 y, de forma amplia, Las transformaciones del sistema interamericano de derechos humanos…, op. cit. Cabe mencionar que todos los autores referidos en esta y la nota previa fueron –en el caso de González Morales, sigue siéndolo– miembros de la CIDH en diferentes etapas.
540
SEPÚLVEDA, César, “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (1960-1981)”, op. cit., p. 148.
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interamericano de derechos humanos. Así, desde hace más de cuatro décadas, la CIDH es un órgano relevante en la defensa y protección de los derechos en la región. Por supuesto lo dicho no desconoce la cuestión de los aspectos deficitarios de su funcionamiento, señalados por los gobiernos estatales y la doctrina, entre otros, como (desde el ámbito estatal) el alto grado de discrecionalidad existente en la utilización de los criterios para el envío de casos a la Corte Interamericana y (desde la literatura especializada) el argumento del acceso directo del individuo a la jurisdicción interamericana,541 lo que en sustancia significaría la desaparición de la instancia procesal ante la CIDH, siguiendo la misma trayectoria –en este punto específico– del sistema europeo de derechos humanos.
La CIDH es un órgano principal de la OEA542 y junto con la Corte Interamericana conforman el núcleo de control del sistema interamericano de derechos humanos.543 En este sentido, la posición institucional de la CIDH tiene fuertes vínculos
administrativos con los órganos políticos y de dirección de la Organización (Asamblea
General, Consejo Permanente, Secretaría General), con quienes comparte determinadas decisiones, como el presupuesto anual, la designación de los funcionarios o las reformas de los instrumentos que regulan sus actividades (el Estatuto y el Reglamento). Desde su creación se fijó la sede oficial en las mismas instalaciones que ocupa la OEA, en Washington, D. C., Estados Unidos. Además, el artículo 40 CADH sigue exigiendo que “[l]os servicios de Secretaría de la Comisión deben ser desempeñados por la unidad funcional especializada que forma parte de la Secretaría General de la Organización…”. Lo que deja en manos del Secretario General de la OEA la designación de los funcionarios de la Comisión Interamericana, incluyendo al Secretario Ejecutivo.544
541
Por todos, CANÇADO TRINDADE, Antônio A., El acceso directo del individuo a los tribunales internacionales de derechos humanos, Bilbao, Universidad de Deusto, 2001.
542
Actualmente artículos 53 y 106 Carta OEA. Jerarquía que se le otorgó en el Protocolo de Reformas “Protocolo de Buenos Aires” de dicho instrumento, suscrito el 27 de febrero de 1967.
543
En la imagen sugerida por García Ramírez, la CIDH es la “«proa» de la nave americana” de los derechos humanos, GARCÍA RAMÍREZ, Sergio, “La «navegación americana» de los derechos humanos: hacia un ius commune”, en BOGDANDY, Armin von, FIX-FIERRO, Héctor y MORALES ANTONIAZZI, Mariela (coords.), Ius constitutionale commune en América Latina: rasgos, potencialidades y desafíos, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, Max Planck Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerecht, 2014, p. 480.
544
Esto, en opinión de González Morales, “limita a la CIDH, pues no puede seleccionar a su personal conforme a sus propios criterios y prioridades”, GONZÁLEZ MORALES, Felipe, Las transformaciones del sistema interamericano de derechos humanos…, op. cit., p. 75 y GONZÁLEZ MORALES, Felipe, “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos…”, op. cit., p. 55.
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Y naturales vínculos procedimentales con la CorteIDH, en tanto es la CIDH el órgano facultado para presentar los casos específicos que previamente haya tramitado y estimado procedentes ante la jurisdicción interamericana. Aunque, conforme con el artículo 61.1 CADH, también los Estados parte están facultados para someter casos ante la competencia contenciosa de la Corte Interamericana. Esto último es un supuesto infrecuente y ambiguo. Infrecuente porque sólo ha ocurrido en una ocasión,545 cuando el gobierno de Costa Rica presentó a la Corte Interamericana el Asunto Viviana Gallardo
y otras, que terminó siendo remitido a la Comisión Interamericana.546 Ambiguo porque
para Faúndez Ledesma: “[…] no está suficientemente claro a qué Estados se refiere la Convención; porque mientras el art. 61 menciona a ‘los Estados partes’, sin indicar si se trata de los Estados que han sido ‘partes’ en el procedimiento ante la Comisión o si se refiere a los Estados partes en la Convención, el art. 51 se refiere a ‘los Estados
interesados’, sin que resulte evidente cuál podría ser el Estado interesado en someter el
caso a la Corte”.547En estos términos, dicho autor apoyándose de los artículos 50.2 y 61.2 CADH, respectivamente, adopta el criterio de que “los únicos Estados que pueden someter un caso a la Corte son los que han intervenido en el procedimiento ante la Comisión”, aunque termina por razonar que “es muy improbable que sea el propio Estado denunciado quien recurra ante ella [Corte Interamericana]”.548 Con lo que, puede concluirse, la CIDH tiene casi en exclusiva el control de la activación de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana, y la práctica lo confirma.
Sin embargo, no obstante el peso que pudieran tener esos vínculos (organizacional y procedimental), es un órgano autónomo e independiente, donde las decisiones sustanciales sobre los asuntos de su competencia se toman de forma colegiada por los siete miembros que lo integran.549
La normativa interamericana, principalmente la Convención Americana y la Carta OEA, otorga a la Comisión Interamericana un espectro bastante amplio de competencias generales, entre las cuales destacan las de monitoreo, promoción,
545
Según apunta FAÚNDEZ LEDESMA, Héctor, El sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Aspectos institucionales y procesales, 3a. ed., San José de Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2004, p. 595 (notas al pie 16 y 18).
546
Sobre el particular, véase CorteIDH, Asunto Viviana Gallardo y otras (serie A, núm. 101), en especial la Resolución del 22 de julio de 1981 y la Decisión del 13 de noviembre de 1981.
547
FAÚNDEZ LEDESMA, Héctor, op. cit., p. 595, cursivas del original. 548
Ibídem, p. 596. 549
Las reglas y requisitos para la toma de decisiones se encuentran en los artículos 17 Estatuto CIDH y 16 al 19 Reglamento CIDH.
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consulta, protección y defensa de los derechos humanos en la región.550 Es en esta última donde se puede ubicar preferentemente la función de tramitación de casos específicos que lleva a cabo la Comisión Interamericana.
El sistema de casos está basado en el mecanismo de queja. Puede ser presentada, según estipula el artículo 44 CADH, por cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización. Se activa cuando se presenta una demanda o queja de presuntas violaciones de uno o varios de los derechos humanos reconocidos en la Convención Americana o en la Declaración Americana.
Antes de continuar, conviene volver a llamar la atención sobre una cuestión terminológica que ya había sido referida en otro apartado (Cap. II, epígrafe I.1), el doble significado que tiene el vocablo «denuncia» en el sistema interamericano de derechos humanos, su ambivalencia.551 Esto en términos prácticos quizás no tenga mayor trascendencia, sin embargo, por esta misma razón, por su aplicación en planos (y con significados) distintos, es que los estudios o análisis deberían de hacer un esfuerzo por efectuar un uso más apropiado. En lo que corresponde a este trabajo, no se seguirá el uso propuesto por la mayoría de la doctrina en el plano de la CIDH, al referirse a la «denuncia ante la Comisión Interamericana»,552 en cambio, se ha estimado más conveniente utilizar el otro sustantivo señalado por el propio artículo 44 CADH, el de «queja», para referir las demandas o peticiones de los sujetos legitimados que han creído vulnerados o violados los derechos que les reconoce la CADH y que ponen en
550
Respecto de las atribuciones y actividades principales de monitoreo, promoción y consulta, de forma amplia GONZÁLEZ MORALES, Felipe, Las transformaciones del sistema interamericano de derechos humanos…, op. cit., en especial capítulo VI “La evolución de las otras funciones de la Comisión”, pp. 179 y ss. Conforme con el enfoque adoptado en este trabajo se exige centrarse en la función de tramitación de casos, pero no debe olvidarse que hasta la década de los noventa –como observa González Morales– fueron las actividades derivadas del monitoreo y la promoción de los derechos humanos (visitas in loco, informes sobre países, informes temáticos, informes anuales, etcétera) las que ocuparon principalmente a dicho órgano de control, cfr. Ibídem, pp. 105 y 180, respectivamente. Lo que debe ser complementado con el testimonio de la evolución de estas actividades en las primeras décadas de uso, de uno de sus miembros, SEPÚLVEDA, César, “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, un cuarto de siglo de evolución y empeños”, pp. 572 y ss. Lo anterior, por supuesto, no quiere decir que actualmente hayan perdido su importancia para la región, simplemente que el foco de atención en el actual escenario se ha movido hacia la nueva protagonista.
551
El procedimiento de «denuncia de la Convención Americana», regulado en su artículo 78. 552
Entre otros, GONZÁLEZ MORALES, Felipe, “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos…”, op. cit., PINTO, Mónica, La denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, prólogo de Edmundo Vargas Carreño, Buenos Aires, Editores del Puerto, 2005 y PIZZOLO, Calogero, op. cit.
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conocimiento a la Comisión Interamericana, el órgano competente para revisarlas y tramitarlas.
Desde esta perspectiva, el procedimiento ante la CIDH consiste en la tramitación y resolución de esos casos específicos que son puestos en su conocimiento y es el primer eslabón en la cadena de actos que permiten conectar con la jurisdicción interamericana. Sin ese primer eslabón resulta imposible para la Corte Interamericana conocer las quejas que han cumplido previamente con todas las formalidades necesarias. Por ello, González Morales caracteriza a la CIDH como “[…] un primer filtro que asegura que sólo lleguen denuncias fundadas a la Corte y sobre las que las partes no han logrado un acuerdo”.553
De forma resumida, el procedimiento –siguiendo a González Morales– puede dividirse en tres grandes etapas. La primera, trámite inicial y procedimiento de
admisibilidad,554 comprende propiamente los actos de recepción, registro formal de la queja y el acuse de recibo al quejoso (trámite inicial) y, posteriormente, la verificación de que las demandas cumplan los requisitos exigidos: que se encuentren dentro del plazo de presentación, la no sujeción a otro procedimiento internacional, el agotamiento previo de los recursos internos (o si caen dentro de los supuestos de excepción de este requisito), y que efectivamente se trate de hechos que lleven a caracterizar la violación de derechos humanos. De esto se encarga la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interamericana. Al cumplir las peticiones con los requisitos necesarios para su tramitación y después de notificarle al Estado sobre el particular, quien tendrá que presentar alegatos en un plazo de dos meses, y sin que se controviertan “los motivos que fundamentan la petición”, la CIDH concluye un informe de admisibilidad, que es el que permite la apertura del caso, en caso contrario (informe de inadmisibilidad), se daría por
553
GONZÁLEZ MORALES, Felipe, Las transformaciones del sistema interamericano de derechos humanos…, op. cit., p. 84, y GONZÁLEZ MORALES, Felipe, “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos…”, op. cit., p. 46. Aunque, debe decirse, esa fundamentación no siempre sea compartida por la Corte Interamericana en la resolución final de los casos. Lo que sucede poco, pero existen antecedentes al respecto, por ejemplo, en el reciente caso Brewer Carías vs. Venezuela (Excepciones preliminares), de 26 de mayo de 2014, párr. 108, la CorteIDH señaló: “[…] si bien las determinaciones que efectúa la Comisión en su informe de admisibilidad son determinaciones prima facie, el Tribunal constata que es un error de la Comisión haber considerado que las decisiones adoptadas respecto a algunos de los jueces temporales y provisorios que intervinieron en el proceso se relacionaban directamente con el señor Brewer”. Lo que contribuyó a que la CorteIDH diera por válida la excepción preliminar interpuesta por el Estado venezolano. Entonces, lo que la queja fundada asegura en un primer momento es su estudio por parte de la Corte, es decir, se otorga legitimidad a las consideraciones y determinaciones de la Comisión, pero, por supuesto, eso no asegura que el caso sea fallado en un determinado sentido.
554
GONZÁLEZ MORALES, Felipe, “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos…”, op. cit., pp. 47 y ss.
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concluida la tramitación de la petición respectiva. La segunda, procedimiento sobre el
fondo,555 consiste básicamente en un procedimiento de examen y confrontación de las posturas y observaciones de las partes sobre el fondo de la controversia (por escrito y, eventualmente, de forma oral en audiencia ante la CIDH). Durante el procedimiento las partes pueden llegar a una solución amistosa, que es el acuerdo o arreglo en común supervisado por la Comisión Interamericana, que “[…] debe ser acorde con las normas de derecho internacional de los derechos humanos, tener por objeto reparar los perjuicios causados a la[s] víctimas y sus familiares, y establecer una serie de medidas que deberán implementar el Estado responsable con la finalidad de evitar que hechos similares vuelvan a ocurrir”.556 En el caso de que el procedimiento no se dirija en esta vía consensuada, la Comisión Interamericana determinará una decisión sobre el fondo, que son las conclusiones que asienta en un informe, teniendo el carácter de preliminar en el supuesto que considere al Estado responsable de violaciones de derechos humanos, con el fin de que éste cuente con un plazo determinado para cumplir con las recomendaciones y observaciones relativas vertidas en ese informe. La tercera, y última,
eventual sometimiento del caso a la Corte Interamericana,557 parte de la premisa de que “la decisión final sobre el sometimiento del caso ante la Corte la tiene la Comisión”,558 y tiene que hacerlo tomando en cuenta el grado de cumplimiento de las recomendaciones hechas en el informe de fondo. Los criterios utilizados para el envío o no de un caso a la Corte Interamericana se encuentran en el artículo 45 Reglamento CIDH.559
555
Ibídem, pp. 51 y ss. 556
Ibídem, p. 51. Sobre el tratamiento doctrinal y la práctica internacional de la solución amistosa, CARMONA TINOCO, Jorge U., “La solución amistosa de peticiones de derechos humanos en el ámbito universal y regional, con especial referencia al sistema interamericano”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. 5, 2005, pp. 83-122, asimismo, STANDAERT, Patricia, “The Friendly Settlement of Human Rights Abuses in the Americas”, Duke Journal of Comparative and International Law, vol. 9, 1999, pp. 519-542. Por su parte, para el caso del sistema europeo, véase el extenso estudio de KELLER, Helen, FOROWICZ, Magdalena y ENGI, Lorenz, Friendly Settlements before the European Court of Human Rights. Theory and Practice, Oxford, Oxford University Press, 2010.
557
GONZÁLEZ MORALES, Felipe, “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos…”, op. cit., pp. 52 y ss.
558
Ibídem, p. 53. 559
Dice lo siguiente: “1. Si el Estado en cuestión ha aceptado la jurisdicción de la Corte Interamericana, de conformidad con el artículo 62 de la Convención Americana, y la Comisión considera que no ha cumplido las recomendaciones del informe aprobado de acuerdo al artículo 50 del referido instrumento, someterá el caso a la Corte, salvo por decisión fundada de la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión. 2. La Comisión considerará fundamentalmente la obtención de justicia en el caso particular, fundada entre otros, en los siguientes elementos: a. la posición del peticionario; b. la naturaleza y gravedad de la violación; c. la necesidad de desarrollar o aclarar la jurisprudencia del sistema; y d. el eventual efecto de la decisión en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros”.
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El tema, en general, del carácter vinculante de las decisiones de la Comisión Interamericana y, en específico, de los informes sobre el fondo (que es donde resuelve de forma definitiva los casos), es materia que suscita controversia. En la línea de pensamiento de Salvioli,560 negarle efectos jurídicos vinculantes a los informes finales (artículo 51 CADH) no resultaría admisible. Para ello es relevante la posición que ocupa la Comisión Interamericana en el diseño del sistema interamericano de derechos humanos. En este sentido, se debe prestar especial atención al carácter definitivo de las resoluciones de dicho órgano, todavía más cuando “[…] el asunto en cuestión ya no irá ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es decir, que la última palabra sobre el caso luego del estudio de los hechos ha quedado en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”.561 Definitividad consistente, a partir de los señalamientos que hiciera la Corte Interamericana en la Opinión consultiva OC-15/97,562 en que la CIDH tiene vedado, salvo circunstancias excepcionales, modificar las opiniones, conclusiones o recomendaciones transmitidas a un Estado miembro, y que bajo ninguna circunstancia la CIDH está facultada por la Convención Americana para emitir un tercer informe. Ahora bien, el punto clave en las reflexiones del citado autor es el principio de buena fe para el cumplimiento de las obligaciones internacionales. Así, estima que “[e]l deber para el estado de tomar las medidas a fin de remediar la situación examinada, proviene sin duda del principio de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales. […] que en materia de protección internacional contemporánea de los derechos de la persona humana, el principio de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales comprende acatar las decisiones de los órganos que aplican los instrumentos jurídicos de derechos humanos”.563 Como resultado de lo anterior, siendo el informe final “el último eslabón” del caso y teniendo carácter definitivo sus conclusiones, necesariamente es vinculante.564
Pese a la definitividad de los informes finales y el cumplimiento de buena fe que siempre debe caber en los Estados obligados, debe volverse a la base de que la Comisión Interamericana no tiene la naturaleza de un tribunal internacional y menos
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SALVIOLI, Fabián, “Un análisis desde el principio pro persona, sobre el valor jurídico de las