LOS AVANCES EN MATERIA DE IGUALDAD EN ESPAÑA.
V. B.1 EL NACIMIENTO DE LOS SERVICIOS SOCIALES.
Los derechos y libertades fundamentales establecidos en España incorporados en la Constitución Española de 1978, obligaron al establecimiento de mecanismos que tuviesen como finalidad superar la trayectoria de la denominada Acción Social, marcada por el paternalismo y la graciabilidad, que produjo efectos lamentables en las familias y, con ello, poner fin a la histórica asistencia social y la beneficencia pública, siendo sustituidas por nuevos modelos de prestación de servicios sociales, entendidos como un verdadero derecho social, lo que obligó a los poderes públicos su ejercicio y cumplimiento siguiendo el modelo que décadas pasadas ya se había producido en muchos países europeos. La creación de las Comunidades Autónomas afectó a los tradicionales modos de prestación de servicios benéficos y asistenciales hasta extremos que los mismos sufrieron importantes crisis, tanto en su fundamentación conceptual como en el aparato organizativo,463 teniendo que desarrollarse ámbitos de actuación, prestaciones específicas, estructuras, servicios propios, y también múltiples normativas.
Los derechos relacionados con el principio de igualdad, que genéricamente reconocía el texto constitucional, fueron en un primer momento desarrollados a través de Leyes de Servicios Sociales a nivel autonómico,464 las cuales adoptaron diferente denominación en función de cada comunidad, siendo notorios los progresos acaecidos puesto que las primeras de ellas, en relación a las familias, contemplaban de forma tímida el principio de igualdad y su cobertura y prestaciones eran otorgables únicamente a las familias matrimoniales o a las monoparentales en las que la jefa de familia era mujer.
En este contexto, con el transcurso de los años las 17 Comunidades Autónomas del país cuentan actualmente con diferentes mecanismos de igualdad de oportunidades en sus respectivos ámbitos territoriales fruto, en gran parte, de que las competencias sobre asuntos sociales establecidas en el ámbito de la Administración del Estado han sido transferidas a las Comunidades Autónomas, aunque el Estado ostenta una serie de competencias exclusivas, entre las que se encuentran la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los
463 GARCíA HERRERO, Gustavo, Los centros de servicios sociales. Conceptualización y desarrollo
operativo, Colección Trabajo Social, núm. 1, Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales, Madrid, 1998, p.3.
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A nivel municipal el primer referente fue la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Regimén Local.
españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, la legislación en algunos ámbitos y las relaciones internacionales.
En los correspondientes Estatutos de Autonomía, con mayor o menor énfasis, también se recoge el principio de igualdad, aunque su inclusión se realiza esencialmente en aquellas entidades autonómicas en donde se han modificado recientemente los mismos, Así, resalta la regulación, pionera en España, contenida en el actual Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 que, de manera amplia y detallada, contempla la consideración de género femenino, dentro del catálogo de competencias exclusivas que se reconocen de forma expresa en su artículo 153, sin perjuicio de las competencias que le atribuye el artículo 149-1-1° de la Constitución Española, contemplando entre otras facultades la definición de la mujer como sujeto de derechos y la imposición de una relación de deberes y obligaciones a los poderes públicos, mediante los que se pretenden asegurar y ejercitar los derechos de las mujeres.465
V.B.2)LAS LEYES DE SERVICIOS SOCIALES.
En una primera fase, paulatinamente, fueron incluyéndose en cada una de las autonomías leyes en materia de servicios sociales y prácticamente durante la década de los años 80,466 el principio de igualdad ya se vio reflejado, aunque con un enfoque general.
Con el transcurso de los tiempos y la necesaria adecuación en cada entidad autonómica de las particularidades que les son propias, estas leyes han sido sustituidas o modificadas por otras más avanzadas, y así al analizar el triángulo constituido por el concepto de servicios sociales,467 la aplicación del principio de
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Entre otros, la obligación de erradicar la discriminación de la mujer en todos los ámbitos y prever todas las medidas necesarias que tiendan a su eliminación y corrección; el deber de cumplir el principio de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el acceso a la ocupación pública y privada; la transversalidad en todas las políticas públicas; la adopción de medidas necesarias para afrontar integralmente la violencia de género; el fomento del reconocimiento del papel de las mujeres en los ámbitos histórico, cultural, social y económico; la potenciación de la efectividad del principio de igualdad entre mujeres y hombres en las relaciones entre particulares y la promoción del lenguaje no sexista en el orden administrativo.
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A excepción de las comunidades autónomas de Cantabria, Rioja y Galicia que lo hicieron ya en los años 90.
467
Para una mayor compresión del significado de Servicios Sociales, se refiere el artículo 4 de la Ley de Servicios Sociales de Asturias que establece: “Los Servicios Sociales se configuran como un sistema de protección social pública, determinado por el conjunto de funciones, equipamientos y prestaciones básicas integradas y coordinadas con el objeto de posibilitar el pleno desarrollo de los individuos y grupos sociales, previniendo, paliando o eliminando todo tipo de marginación”.
En este orden de ideas, en la Ley de Servicios Sociales de Galicia, en su capítulo primero, artículo 4°, define que: “los Servicios Sociales se configuran como un sistema integrado de protección social orientado a la prestación programada de atenciones y servicios que posibiliten la mejora de la calidad de vida y la participación de las personas o grupos, especialmente de aquellos que sufren algún tipo de
igualdad y su impacto en las familias, se observa que en todas ellas se establecen políticas de igualdad dirigidas a procurar la ausencia de discriminación por razón alguna, de forma concreta en función del sexo y, en este contexto, se hace necesario realizar un análisis de la actual legislación autonómica y su repercusión respecto al principio de igualdad y de no discriminación y su injerencia en el ámbito familiar.
a) Andalucía: Mediante su Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales de
Andalucía, en su artículo 2°-3) se establece que uno de los principios generales del Sistema de Servicios Sociales es la igualdad y universalidad, mediante la atención de todos los ciudadanos sin discriminación alguna por razón de sexo, estado, raza, edad, ideología o creencia.
Otras leyes promulgadas con posterioridad y que guardan estrecha relación con los servicios sociales al tratarse de grupos o acciones en situación de vulnerabilidad son, la Ley 1/1998, de 20 de abril, de los derechos y la atención al menor; la Ley 6/1999, de 7 de julio, de atención y protección a las personas mayores; la Ley 1/1999, de 31 de marzo, de Atención a las personas con discapacidad en Andalucía y la Ley 7/2001, de 12 de julio, del Voluntariado.
b) Aragón: La Ley 4/1987, de 25 de marzo, de Ordenación de la Acción Social
de Aragón, en su artículo 3°-a), señala como un principio inspirador de las actuaciones en materia de acción social la igualdad, la universalidad y la globalidad, mediante un sistema integrado y en relación con otras áreas prestadoras de servicios que eviten situaciones de marginación.468
Hasta la fecha no se ha promulgado ninguna otra ley que actualice los principios contemplados en la ley 4/87, aunque existe, primeramente, un anteproyecto de Ley del año 2006 fruto de la necesidad de sistematizar el amplio bagaje normativo469 en el que en su Titulo Preliminar se establecen los principios rectores y, entre ellos, no se contemplan explícitamente ni el de igualdad ni el de ausencia de cualquier discriminación motivada por sexo o género.470
carencia, marginación o desatención selectiva, así como a la prevención y eliminación de las causas que están en el origen de aquellas situaciones”.
468 Para mayor información de la legislación existente en la materia, Vid.
http://www.portal.aragob.es/iass/listadolegislacion.htm
469 Cfr. “Dictamen del Consejo Económico y Social de Aragón sobre el Anteproyecto de Ley de Servicios
Sociales de Aragón”, en http://portal.aragob.es/pls/portal30/docs/FOLDER/CES/DICTAMENES/DICTAMENES/2007/DICTAMEN
+5_2007+DEL+CESA+DE++LEY+SSOCIALES+OK.pdf VISTO EL 29 de MAYO de 2008
470
Los principios rectores establecidos en el Anteproyecto en su artículo 7° son: Normalización, Estimulación, Intimidad, Elección, Participación, Integración, Proximidad, Globalidad, Profesionalización, Atención Personalizada, Prevención y Confidencialidad.
Recientemente, se ha presentado, en concreto el 2 de octubre de 2008, un Proyecto de Ley de Servicios Sociales de Aragón, cuya finalidad es el adaptar la legislación al nuevo contexto social y contempla que, entre los cambios que producirá esta Ley es la configuración de los servicios sociales desde la perspectiva del derecho subjetivo.
De cualquier forma, han sido notorios algunos avances legales al respecto, como son la Ley 1/1993, de 19 de febrero, de Medidas Básicas de Inserción y
Normalización Social, la Ley 4/1996, de 22 de mayo, relativo al Instituto Aragonés de
Servicios Sociales o la Ley 12/2001, de 2 de julio, de la Infancia y la Adolescencia en
Aragón.
c) Asturias: Primeramente, la ley 5/1987, de 11 de abril, de Servicios Sociales
de Asturias, en el artículo 3-b) preveía la igualdad y universalidad como ejes centrales de los principios inspiradores del sistema de servicios sociales al articular que tales principios debían de encontrarse presentes en la totalidad de los servicios y actuaciones a toda la ciudadanía asturiana, sin discriminación alguna.
Más tarde fue derogada esta ley consecuencia de la promulgación de la Ley de
la Comunidad de Asturias, 1/2003, de Servicios Sociales471
en aras, como se plasma en la Exposición de Motivos, de que tanto el tiempo transcurrido como los cambios operados en la sociedad asturiana y el desarrollo de los propios servicios sociales ha hecho necesario la actualización de una legislación más avanzada. En la citada ley siguen siendo mínimas las expresiones relacionadas con el tema objeto de estudio, resaltando el artículo 5-c) en el que se refleja como uno de los principios rectores el de igualdad, al señalar que toda la ciudadanía [entiéndase asturiana] tiene derecho a las prestaciones del sistema público de servicios sociales, sin discriminación por razones de raza, sexo, etcétera.
En el capítulo II relativo a “derechos y deberes de las personas usuarias de los servicios sociales”, en concreto en el artículo 39-a) y entre las prerrogativas de las personas destinatarias de los servicios sociales se señala el “de acceder y disfrutar del
sistema público de servicios sociales en condiciones de igualdad, sin discriminación por razón de raza, sexo, etcétera.” En el artículo 19 y siguientes se contemplan las Prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales, y en ellos se desglosan algunas que procuran la plena igualdad en el entorno familiar como son las que regulan la orientación familiar, el apoyo familiar,472 las medidas dirigidas a prevenir la
471 Vid. http://www.lexureditorial.com/boe/0304/07404.htm VISTO EL 29 DE MAYO de 2008 472
Cuya finalidad principal es la orientación, asesoramiento y apoyo a la familia, favoreciendo el desarollo de la convivencia y previniendo la marginación social.
exclusión social y a promover la autonomía de las personas, así como las medidas de apoyo familiar a las personas dependientes y a sus familiares directos.
d) Baleares: En la primera ley dictada al respecto, la Ley 9/1987, de 11 de febrero, de Acción Social de Baleares, no se contemplaba las expresiones igualdad y no discriminación de forma explícita.
Con posterioridad se ha promulgado la Ley 14/2001, de 29 de octubre, de
Atribución de competencias a los Consejos Insulares de Servicios Sociales y
Seguridad Social,473 en la que prácticamente continúan siendo inexistentes los
principios de igualdad y no discriminación, destacando el numeral 13, en su apartado 3° que, al plasmar la potestad reglamentaria normativa, contempla la atribuida al Gobierno y a la administración de las Illes Balears para elaborar la normativa de carácter básico sobre diversas materias, teniendo como objeto primordial el establecimiento de condiciones mínimas de calidad de los centros y servicios sociales, así como el de garantizar la igualdad entre todos los ciudadanos de las Illes con la finalidad de evitar que puedan producirse situaciones de discriminación por motivos de residencia en los diferentes ámbitos territoriales insulares. También el artículo 17, entre la potestad normativa que posee la comunidad autónoma balear, contempla que las directrices que se puedan establecer deberán contar con la garantías para que el principio de igualdad entre la ciudadanía de las islas baleares sea respetado, con la finalidad última de evitar que puedan producirse situaciones de discriminación.
En los últimos tiempos se ha promulgado la Ley 6/2003, de 8 de julio,474 de modificación de la arriba señalada Ley 14/2001, en la que la única novedad es que se difiere la fecha de efectividad de la atribución de competencias establecidas en el articulado de la ley de 2001.
e) La Ley 8/1987, de 28 de abril, de Servicios Sociales, de Canarias. Curiosamente en esta ley tan sólo se recoge el principio de igualdad en su artículo 1- 2°-a) que establece entre las líneas de actuación para el acceso a los servicios sociales la de “promover y potenciar todas aquellas actividades, servicios y recursos que permitan una mejora de vida de los ciudadanos en condiciones de igualdad, así como el incremento y mantenimiento del bienestar social”. Hasta la fecha no se ha promulgado ninguna otra ley posterior que establezca criterios y directrices más avanzados en la materia.
Pese al transcurso de más de dos décadas, han sido promulgadas otras leyes íntimamente relacionadas con los servicios sociales como la Ley 3/1996, de 11 de
473 Cfr. http://www.todalaley.com/mostrarLeyI534p8tn.htm VISTO EL 29 DE MAYO DE 2008 474
julio, de participación de las personas mayores y de la solidaridad entre generaciones
475
y la Ley 4/1998, de 15 de mayo, de Voluntariado de Canarias476
f) La Ley 5/1992, de 27 de mayo de Acción Social, de Cantabria, en su artículo 3-b) contemplaba la universalidad e igualdad como ejes rectores del sistema de servicios sociales, al señalar que “Las actuaciones en el ámbito de los servicios
sociales se dirigirán, sin discriminación, a todos los ciudadanos, atendiéndose sus necesidades sociales de forma integral y no parcializada”.
Recientemente, ha sido promulgada la ley 2/2007, de 2 de marzo, de Derechos
y Servicios Sociales,477
y como consta en su Preámbulo, con el fin de estar a la vanguardia en el ámbito de la protección social, se instaura un sistema de derechos fundamentados en los principios de igualdad y universalidad.
g) La Ley 3/1986, de 16 de abril, de Servicios Sociales de la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha, en el mismo tenor que otras mencionadas
anteriormente, refiere que sobre la base de los criterios de universalidad, igualdad y globalidad las actuaciones en servicios sociales y bienestar social irán dirigidas a todos los/as ciudadanos/as sin discriminación alguna, debiendo atenerse a las necesidades sociales de forma integral y no parcializada.
Hasta la fecha no se ha modificado la misma, si bien se han publicado otras que tienen cierta incidencia para la protección de aquellos colectivos que se encuentran en una mayor situación de vulnerabilidad y que afectan a las familias, como son la Ley 1/1994, de 24 de mayo, de Accesibilidad y Eliminación de Barreras de Castilla La
Mancha o la Ley 5/1995, de Solidaridad en Castilla- La Mancha.
Especial interés para las discrepancias suscitadas en las familias y las negativas diferencias que en su ámbito se suscitan, ha sido la promulgación de la Ley 4/2005, de 24 de mayo, del Servicio Social Especializado de Mediación Familiar,478 cuyo objeto, tal y como se establece en la Exposición de Motivos, es la de orientar y asesorar a las familias, favoreciendo el desarrollo de la convivencia reconociendo, junto a la gestión directa de los recursos sociales como servicios públicos, la obligatoriedad de colaborar con la iniciativa social privada e instituciones sin fin de lucro en la satisfacción de las demandas de los/as ciudadanos/as, siempre que las entidades sometan a sus programas y funcionamiento, en sentido amplio, el control público. 475 B.O.C. 08, de 19 de Julio de 1996. 476 B.O.C... 63, de 25 de mayo de 1998. 477
La aprobación contó con el voto en contra del Partido Popular en 42 artículos y 3 disposiciones y se abstuvo en otro.
478
h) La Ley 18/1988, de 28 de diciembre, de Acción Social y Servicios Sociales de
Castilla y León, en la Exposición de Motivos consagra el sistema de Acción Social, y en su apartado a) cita junto a los principios de libertad y solidaridad, el de igualdad y, al efecto, los señala como “principios inspiradores que eviten cualquier discriminación
y marginación de los ciudadanos y sectores sociales, garanticen la autonomía de las personas y grupos y distribuyan los recursos de forma equitativa potenciando las zonas más deficitarias”.
i) La Ley 26/1985, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales, de Cataluña no contemplaba específicamente ni el principio de igualdad ni el de no discriminación.479
Más tarde, a través de la Ley 4/1994, de 20 de abril, de Administración
Institucional de descentralización, de desconcentración y de coordinación del Sistema Catalán de Servicios Sociales, se produce un avance para intentar consolidar una red de servicios sociales, y así en el punto V de la Exposición de Motivos, se contempla el propósito último de la ley, que es la mejora de la calidad de vida y el bienestar social de todos los ciudadanos de dicha Comunidad Autónoma y responder el reto de construir un país,480 donde la libertad, la justicia, la solidaridad y la igualdad sean los valores permanentes de la convivencia y el proceso social.
En fechas cercanas, se ha promulgado la Ley 12/2007, de 11 de octubre, de
Servicios Sociales,481 y en su artículo 7, entre sus objetivos, se regulan aquellas
situaciones con necesidad de atención especial, entre otras, la discriminación por razón de sexo. A su vez en esta ley, como en su Preámbulo se señala, queda contemplado el derecho a la igualdad de acceso, defendiendo la igualdad de oportunidades para acceder a los servicios sociales como un instrumento de autonomía para gozar de una integración real en la sociedad, justificándose igualmente la ley, entre otros motivos, por las nuevas transformaciones y realidades que vive actualmente la sociedad catalana, motivadas por diferentes factores, entre otros, la actual complejidad que comporta la diversidad de las familias.482
j) La Ley 5/1987, de 23 de abril, de Servicios Sociales de Extremadura, en el contenido del artículo 3° nuevamente repara en la igualdad como una de los pilares de los servicios sociales, tanto los básicos como los especializados. Dicha ley aún se encuentra vigente, si bien se han promulgado otras que, directa o indirectamente,
479
Los principios regulados en la misma eran los de responsabilidad pública, universalidad, reconocimiento y promoción de la iniciativa social, globalidad, integración, descentralización y desconcentración, participación, prevención, planificación y coordinación.
480
En estos términos se recoge en la citada Ley.
481
Publicado en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña el 18 de octubre de 2007.
482
remiten a los servicios sociales y a la necesidad de establecer vínculos con los mismos para el logro de la igualdad y no discriminación de las personas residentes en Extremadura, como son, la Ley 2/1994, de 28 de abril, de Asistencia Social Geriátrica; la Ley 1/1998, de 5 de febrero, reguladora del Voluntariado Social en Extremadura483 o la Ley 10/2001, de 28 de junio, de Salud de Extremadura.
k) La Ley 4/1993, de 14 de abril, de Servicios Sociales de Galicia484 en su Preámbulo reconoce que la consolidación de un Estado social y democrático ha supuesto la implantación de nuevas alternativas en la protección y promoción social,