Bases conceptuales de la descentralización educativa

En función de concordar con los consensos académicos, se puede precisar la “descentralización”, como el traspaso de la responsabilidad de planificación, asignación y gestión de recursos desde el gobierno central y sus secretarías a los organismos de gobierno local en el territorio (Winkler y Gershberg, 2000).

Esto es, de acuerdo a lo señalado por Puelles (1993), como la existencia de un poder de decisión compartido por varios niveles de la organización del Estado, en la que hay una transferencia de poder desde el nivel central del Estado a las comunidades territoriales básicas comunas o municipios.

Es decir, podemos entender la descentralización como un proceso gradual de transferencia de responsabilidades, competencias y recursos, desde el nivel central del gobierno central, a organismos regionales y/o municipales o hacia otras modalidades de la sociedad civil. Además, en relación a la descentralización propiamente tal, la idea generalizada es que ésta se encuentra vinculada a la existencia de varias entidades territoriales que comparten decisiones con el centro, existiendo incluso una tendencia más exigente que une la descentralización a la autonomía local, es decir, al reconocimiento de poderes de decisión a las comunidades territoriales que constituyen el primer escalón de decisión a través de las comunas o municipios, por ello, el problema de la descentralización es un problema fundamentalmente político, es un problema ligado a la organización territorial del poder del Estado, y es precisamente por esto que la descentralización resulta siempre un tema controvertible. (Puelles, 1993).

La descentralización, en palabras de Di Gropello (1999), es:

…La transferencia de responsabilidades en la planificación, gestión, obtención y distribución de recursos, desde el gobierno central y sus organismos hacia las unidades en el terreno de organismos gubernamentales, unidades o niveles subordinados del gobierno, autoridades o corporaciones públicas semiautónomas de mayor presencia, autoridades regionales o funcionales, u organizaciones no gubernamentales privadas y voluntarias. (p.154).

Descentralizar significa reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen del Estado y para ello, los organismos o instituciones requieren tener personalidad jurídica propia, presupuesto propio y normas propias que guíen su funcionamiento (Boisier,1991). La clave de este proceso está en la autonomía de la nueva entidad, porque así cada organismo o institución podrá definir sus propias estrategias y prioridades de acción.

También es importante indicar que Diversos autores (entre ellos McGinn1986, Ornelas 1988, Street 1986 y Weiler 1989) examinan esta problemática desde el punto de vista de la redistribución del poder, para concluir que por intermedio de las políticas de descentralización se percibe principalmente un reforzamiento del poder central.

Este se realizaría mediante la generación de un proceso de centralización del poder a través del debilitamiento de los que pueden ser considerados como concurrentes y/o adversarios, o bien por una combinación de los dos.

Las políticas del Estado y en particular las del sector social que incluyen las de descentralización, no son la expresión de una racionalidad técnica como una lógica por sobre la sociedad, sino más bien devienen el resultado de complicados procesos de decisiones donde se entrecruzan los criterios técnicos y políticos de diversos agentes de fuera y dentro del Estado, incluyendo en ellos la expresión de los intereses propios de la burocracia del aparato estatal. (Casassus, 1989).

Otros autores (Di Gropello, 1999; Hanson, 1997), diferencian el grado de autonomía que el nivel central confiere a los organismos, autoridades intermedias y locales, en la toma de decisiones al momento de establecer tipos o formas de descentralización.

De igual manera, autores como Cassasus, concentran la atención en la diferencia entre desconcentración y descentralización. Así, mientras la primera revelaría procesos que buscan consolidar la eficacia del poder central, la descentralización correspondería a un proceso que persigue afianzar la eficacia del poder local (Cassasus, 1999).

Sin embargo, algunos autores (Rondinelli, Nellis, Cheema, 1983, Winkler, 1988) para los cuales predomina la perspectiva económica, el significado y lógica de la descentralización reflejan un proceso que conduce la individualización y la privatización y donde el instrumento principal es el mercado.

A su vez, en una dimensión hacia adentro de Chile, y más directamente ligado a la descentralización educativa, esto se traduce en que algunos autores (Hevia, Núñez, 1989) sugieren que ésta es consecuencia de la renegociación de la deuda con el FMI el cual, entre otras materias, recomienda la disminución del gasto público; en definitiva, en educación por lo que todos los países endeudados, sin distinción de ideología, tamaño, etc., estarían llevando a cabo procesos de descentralización educativa.

Hay que mencionar, además que; el análisis de la lógica y consecuencias de la descentralización es complejo, por la variedad de conceptos que una reforma de este tipo implica. Volviendo a Rondinelli, Nellis y Cheema (1983), la descentralización puede ser definida como la transferencia de responsabilidades en la planificación, gestión, obtención y

distribución de recursos, desde el gobierno central y sus organismos hacia las unidades en el terreno de organismos gubernamentales, unidades o niveles subordinados del gobierno, autoridades o corporaciones públicas semiautónomas de mayor presencia, autoridades regionales o funcionales, u organizaciones no gubernamentales privadas y voluntarias. Con referencia a esta última categoría de instituciones, la descentralización puede definirse también como una situación en la cual los bienes y servicios públicos son provistos por el mercado, respondiendo a las preferencias manifiestas de los individuos; en otras palabras, la privatización puede ser vista como una forma de descentralización.

Dentro de este amplio espectro, en este estudio, sólo se consideran los casos de transferencia de responsabilidades desde el gobierno central a las unidades públicas subordinadas

En general, las publicaciones (Rondinelli, Nellis y Cheema 1983, Klugman 1994 y Winkler 1991), sobre la descentralización distinguen tres formas principales, que se diferencian principalmente por el grado de autonomía en la toma de decisiones que el gobierno central otorga a las unidades subnacionales. En la práctica, sin embargo, no es fácil identificar las experiencias reales con alguna de estas tres formas organizacionales, ya que la mayoría de dichas experiencias corresponde a tipos híbridos que combinan elementos de por lo menos dos de las tres formas de descentralización siguientes:

i. Desconcentración, que es el traspaso de responsabilidades a los niveles menores dentro de los ministerios u organismos del gobierno central, con poder de decisión limitado.

ii. Delegación, que consiste en la transferencia de responsabilidades de gestión en ciertas funciones específicamente definidas, a organizaciones públicas que pueden estar situadas fuera de la estructura burocrática normal del gobierno central (empresas públicas, empresas privadas reguladas por el sector público, autoridades a cargo del desarrollo de áreas y de planificación regional, etc.), por lo general con autoridad semiindependiente para ejecutar las tareas.

iii. Una forma de “devolución”, (del inglés devolution, que se refiere a una forma de descentralización con transferencia total de poder), y que; consiste en la transferencia de responsabilidades de gestión a las unidades subnacionales de gobierno o unidades públicas en general, claramente percibidas como niveles separados sobre los cuales las autoridades centrales ejercen poco o ningún control directo, es decir, con autoridad independiente para ejecutar sus actividades.

Ahora bien, se supone que una reforma descentralizadora de los servicios sociales debería mejorar la eficiencia del gasto público, por su impacto sobre los costos y los resultados de la prestación de dichos servicios.

Los costos de producción podrían reducirse, por ejemplo, haciendo uso más intensivo de los recursos humanos y materiales de origen local y dando pie a un mayor control de los usuarios sobre la gestión del servicio, con lo cual aumentaría la eficiencia técnica (o productiva) de la provisión.

De igual modo, desde la perspectiva de Hanson (1997), el concepto de descentralización, entendido como el proceso en el cual se traspasan capacidades de decisión y gestión desde el nivel central a uno local, puede diferenciar tres formas de descentralización:

i. Desconcentración, generalmente transfiere las tareas y el trabajo, pero no la autoridad, a otras unidades al interior de una organización.

ii. Delegación, transfiere la autoridad por la toma de las decisiones desde las unidades jerárquicas superiores a las inferiores. Sin embargo, esta autoridad puede ser retirada a discreción de la unidad que delega.

iii. Traspaso, transfiere la autoridad a una unidad que puede actuar en forma independiente o a una unidad que puede actuar sin pedir permiso previo.

En este sentido Hanson (1997) argumenta que se pueden identificar al menos ocho objetivos para descentralizar, y que generalmente se entrelazan entre ellos. Estos incluyen:

1. Aceleración del desarrollo económico,

2. Mayor eficiencia administrativa,

3. Redistribución de la responsabilidad financiera de la educación,

4. Mayor democratización a través de la distribución del poder,

5. Mayor control local,

6. Educación basada en el mercado (subsidios),

7. Neutralización de concentración de poder, y

8. Mejoramiento de la calidad de la educación.

Complementariamente a estos objetivos, de orden más general, cada país identifica sus necesidades particulares estableciendo otras metas a ser logradas por procesos de reformas que complementan la descentralización. Distingue también la Privatización como una forma de traspaso en la cual la responsabilidad y los recursos se transfieren desde instituciones del sector público a instituciones del sector privado.

Por otro lado, excluyendo la idea de privatización e independientemente del concepto o forma de descentralización que se acepte, es necesario precisar que ésta no se consigue en un solo

momento o en una sola acción, sino que es un proceso en el cual deben han de ir paulatinamente impulsándose cambios culturales, desarrollando competencias, traspasando atribuciones, e introduciendo nuevos procedimientos de administración y participación. Concebida así la descentralización es un proceso con preparativos a corto, mediano y largo plazo. Además, la descentralización es una renovación de las estructuras de poder, ya que consiste en el traspaso de poderes de decisión, y no meramente en una transferencia de funciones, en donde la toma de decisiones siempre proviene del nivel central jerárquicamente superior (Ver: McGinn, 1987, Puelles, 1993 y Hommes, 1995). Esta renovación de poder es posible cuando las instituciones locales han sido legitimizadas, y cuando se valora su capacidad, responsabilidad y voluntad, en la toma de decisiones.

Sin embargo, parte importante de la literatura ciertamente concuerda en que el traspaso de recursos financieros y poderes políticos hacia organismos de gobierno en niveles inferiores no se traduce en descentralización, sino que, constituye desconcentración (Eaton, 2004b, p. 29; O’Neill, 2005, p. 17). Según Manor (1999, p. 5), la desconcentración facilita al nivel central desenvolverse de manera más eficaz en los niveles regionales y locales, mientras conserva el control total sobre estas entidades. La desconcentración representa una lógica burocrática weberiana (Boisier, 2000, p. 69) que procura hacer al nivel central más efectivo y gobernable, a través de, una estructura jerárquica y piramidal, lo que no implica empoderar a los niveles subnacionales en el control ciudadano y la toma de decisiones.

De ahí que, el consenso actual, define a la descentralización como un conjunto de reformas orientadas a la transferencia de recursos, responsabilidades o autoridad desde el nivel central hacia niveles subnacionales autónomos (Falleti, 2005, p. 328; O’Neill, 2005, p. 16; Rodden, 2004, p. 482). Esta definición resalta de manera significativa la diferencia entre descentralización política, fiscal y administrativa, como el precepto de que la lealtad primera de las autoridades subnacionales, no es hacia el gobierno central, sino a la ciudadanía local, o regional, según corresponda.

La descentralización funcional - conocida también como descentralización administrativa (Montero y Samuels, 2004, p. 7) - sucede cuando el nivel central traspasa la gestión de programas, servicios o agendas públicas, proyectos, o áreas integras de política pública (por ejemplo, educación pública, salud, desarrollo económico vivienda, turismo, policía y/o protección social) a los gobiernos subnacionales (Falleti, 2005, p. 328). Este traspaso debe englobar la atribución de diseñar, financiar y supervisar estas funciones, o siquiera, poseer atribuciones básicas en estos fines.

y/o tienen la facultad de imponer gravámenes. Sin embargo, haciendo el discernimiento un poco más flexible, podemos relacionar de manera segura la descentralización fiscal a un conjunto de políticas públicas dirigidas a incrementar los recursos y/o la autonomía financiera de los gobiernos subnacionales (Falleti, 2005, p. 329).

La descentralización política está vinculada a un conjunto de reformas constitucionales o electorales, diseñadas para generar o mejorar espacios improductivos o estancados de representación política al nivel subnacional (Falleti, 2005, p. 329). La descentralización política sucede cuando las reformas modifican la forma en que las autoridades subnacionales son instaladas, siendo la forma primordial la elección popular ciudadana, no la designación de las autoridades subnacionales (Eaton, 2004a, p. 222).

En síntesis, existen tres modalidades básicas en que el gobierno desde el nivel central puede transferir recursos, poder y atribuciones a organismos públicos. Primero, la desconcentración, que conlleva el traspaso hacia abajo al interior de la estructura jerárquica y piramidal del gobierno central. Segundo, la delegación, que otorga el traspaso desde el nivel central, hacia

gobiernos subnacionales autónomos, sin embargo, el gobierno central conserva un rol predominante en el financiamiento y la regulación, mientras que los gobiernos

subnacionales se hacen cargo principalmente de la transferencia de servicios y bienes públicos por mandato del gobierno central. Tercero, la descentralización propiamente tal, que involucra el traspaso de funciones a gobiernos subnacionales autónomos, y donde la labor esencial de financiar, diseñar e implementar, regular y supervisar, es exclusivamente de estos últimos.

La descentralización tiene categorías y modalidades explicadas y sistematizadas por distintos investigadores (Finot, 2005). Las categorías de la descentralización son la forma en que se expresan los traspasos:

- Política: traspaso de poder político a la sociedad civil o a un organismo subnacional, mediante procesos eleccionarios, por ejemplo, en los municipios la elección directa de alcaldes y en los gobiernos regionales la elección directa del presidente del consejo regional.

- Fiscal: traspaso de competencias en el ámbito de finanzas públicas, especialmente autonomía en la operación de los impuestos y del gasto fiscal, a los organismos del nivel subnacional.

- Económica: traspaso a instituciones del sector privado, por ejemplo, la privatización de empresas públicas.

- Administrativa: traspaso de funciones, competencias y recursos, desde un organismo del nivel central a otro del mismo nivel horizontal o a una institución subnacional (vertical).

- Funcional-Territorial: creación de una entidad con personalidad jurídica y patrimonio propio, su ámbito de acción estaría supeditado a un sector en un espacio político administrativo.

- Capital Humano: traspaso de conocimiento y personas que pretenden fortalecer las

capacidades de las organizaciones y territorios a los cuales se hace la transferencia. Las modalidades de descentralización son las formas que toma el traspaso de poder y pueden darse por:

- Devolución: es el traspaso total de la toma de decisiones y/o autonomía, administración y financiamiento, a las entidades subnacionales independientes o a la ciudadanía; es la efectiva descentralización y tiende a darse con mayor fuerza en los Estados Federales.

- Delegación: traspaso de cierto nivel de poder de decisión y administración a organismos semiautónomos, no completamente controlados por el gobierno central, por lo tanto, tienen cierto margen de manejo para la toma de decisiones.

- Desconcentración: es el traspaso de competencias a nivel subnacional y a funcionarios nominados, mientras el poder lo mantiene el nivel central.

Las modalidades y categorías de descentralización, en la práctica, no se manifiestan de manera pura. Se pueden dar diversas combinaciones dependiendo de los convenios institucionales que manejan los intercambios e incentivos. Por ejemplo, el Estado de tipo federal tiene modalidad de devolución en las categorías política y fiscal, por lo tanto, expresa un enfoque de elección pública (public choice). En cambio, el Estado de tipo unitario, como es el caso chileno, se inclina hacia una modalidad de desconcentración/delegación en lo fiscal y político, aproximándolo más a un enfoque principal-agente (Lerda, 2008).

El traspaso o devolución del poder se presenta: i) Al interior del sector público, pudiendo manifestarse de manera Vertical: desde un Gobierno Central hacia Gobiernos Subnacionales (regionales, provinciales y/o comunales, ii) Desde el sector público hacia sector privado, la sociedad civil y/o la ciudadanía; o bien iii) Horizontal: desde un nivel jerárquico superior hacia otro nivel inferior al interior de una misma institución (Lerda, 2008).

Además, puede diferenciarse entre delegación y el traspaso, que determinan las capacidades reales de los actores locales para asumir responsabilidades derivadas, teniendo en el primer caso una supervisión superior, mientras que en el segundo existe una mayor autonomía. Por

delegación de la autoridad, debido a que da continuidad al proceso de cambio. A su vez, la descentralización de los sistemas educativos, del mismo modo que en otras áreas de la actividad institucional estatal, se ha generado por motivaciones políticas o profesionales: entre las primeros cabe mencionar la necesidad de extender la sustentación de legitimidad concediendo al gobierno local mayor responsabilidad política y mayor poder; entre las segundas se advierte la expectación a mejorar la gestión de los servicios educativos, por medio de su traspaso a los técnicos y políticos que los dominan mejor por estar en el territorio donde ellos mismos residen (McGinn y Welsh, 1999).

Sin embargo, de manera general se ha representado bajo la denominación común de Descentralización Educativa a muchos procesos con características distintas, en contextos con historias dispares, que adquieren una identidad propia y única. De este modo se abarcan procesos tales como: privatización del servicio educativo, transferencia de la gestión educativa a los municipios, competencia entre redes paralelas de escuelas del Estado y del municipio, provincialización de establecimientos educativos nacionales. Se ha visto cómo a lo largo de las últimas décadas la dinámica social, financiera y política de los países impactó sobre las políticas educativas generando nuevas formas de organización y gestión de los sistemas escolares públicos que, lenta y trabajosamente en algunos casos o abruptamente en otros, pasaron de la mano de las burocracias centrales a la de sus pares de la periferia, (Senén, 1994).

La descentralización forma parte de la reforma global del Estado, en la que se establecen relaciones con la sociedad civil. Descentralización en el ámbito educativo significa impulsar un proceso político y pedagógico de ampliación de poder en actores relegados o excluidos de las decisiones y de transferencia de competencias y funciones a los organismos descentralizados, a fin de que ejerzan una mayor autonomía. (Iguíñiz, 2005).

La descentralización cambia de acuerdo al nivel de gobierno en el cual se transfieren las decisiones, varían los tipos de decisiones traspasadas y la orientación de los lineamientos (Winkler y Gershberg, 2000).

Se puede, además diferenciar entre dos representaciones de tendencias descentralizadoras: i) autonomía escolar, donde el movimiento de traspaso de decisiones hacia la escuela finaliza en la escuela); ii) apertura participativa, donde el movimiento de traspaso de decisiones abarca la participación de la comunidad en las resoluciones fundamentales de la escuela. (Cassasus, 1999).

La evidencia indica que, en el caso particular de la descentralización educativa, no existe un único modelo aplicado universalmente, sino que cada proceso está marcado por objetivos

específicos definidos por cada país de acuerdo a su contexto y a los recursos disponibles para ello. (Di Gropello, 2004).

La estrategia de justificar la descentralización en la necesidad de mejorar la eficiencia del sistema educativo, no se basa tanto en la falta de recursos para el sector educación como más bien en el uso productivo de esos recursos en el mejoramiento de la calidad de la educación pública. (Winkler, 1994).

Más concretamente, las reformas de descentralización educativa han sido orientadas por objetivos como los que se señalan a continuación:

- Mejora de la calidad educativa: en la eventualidad que la toma de decisiones se aproxima al nivel escolar, el curriculum escolar podría adecuarse mejor a los requerimientos locales e incidir por consiguiente en la motivación de alumnos y profesores.

- Eficiencia: se aspira a que la descentralización optimice la eficacia de las resoluciones de política educativa, en consideración de que éstas disponen de información más precisa y acabada, en relación a las necesidades locales y, por tanto, pueden generar soluciones concretas a los problemas y no sólo proponer soluciones generales. - Redistribución de la responsabilidad financiera: en algunas circunstancias los

procesos de descentralización pretenden reducir la carga fiscal del Estado central. Y que, según Hanson (1997), éste fue un objetivo particularmente importante, en el proceso de descentralización desarrollado en Chile, en las décadas de los ’80 y ‘90.