Burocracias al servicio de un nuevo enfoque seguridad

Como antesala útil al estudio en perspectiva de los puntos de interés de las nuevas agendas geográficas y temáticas, presentaremos en tono propositivo dos reflexiones que juzgamos sustanciales. En primer lugar, la definición de espacios estratégicos en los que se consolidaría el giro advertido en la política exterior colombiana requerirá de reformas institucionales para crear burocracias técnicas que sienten las bases para la edificación de una política de Estado. En segundo lugar, que a partir de la generación de estructuras para la formulación de esa política se acopien ideas para la reformulación del concepto de seguridad, sesgado por la proclividad histórica de sucesivos gobiernos a ligarlos exclusivamente a la lucha contra la guerrilla y el tráfico de drogas empleados también para convocar la cooperación internacional.

Los incidentes ocurridos durante el proceso de negociación, firma y suspensión del Acuerdo de Cooperación militar con Estados Unidos remarcaron la debilidad institucional colombiana en el manejo de su política exterior. Haciendo uso ilimitado del canon constitucional que reconoce al Presidente como director supremo de las relaciones internacionales, Álvaro Uribe decidió sacar adelante el instrumento sin contar con el Congreso ni con el Consejo de Estado, como se lo hizo ver la Corte Constitucional en su fallo en el que declaró inexequible el Acuerdo.

La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores que, aunque también tiene rango constitucional, se ha ido convirtiendo en un órgano accidental, tampoco fue tenida en cuenta en el proceso. El equipo negociador colombiano, compuesto por funcionarios de la Cancillería y del Ministerio de Defensa que llegaron a la mesa con posturas disímiles sobre temas críticos como las inmunidades, demostró palmariamente sus debilidades técnicas. Eso quedó en claro en el concepto adverso del Consejo de Estado, en el que los magistrados llamaron la atención

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sobre el hecho de que las normas de derecho internacional invocadas para darle sustento al Acuerdo no guardaban relación con lo pactado47.

El mismo gobierno permitió entonces la proliferación de expresiones de diplomacia paralela. Uribe, sus ministros y sus mandos militares acudieron a la Embajada de Estados Unidos o a otras instancias del gobierno de ese país para abogar a título personal por el Acuerdo y para ofrecer sus propias interpretaciones sobre su uso y alcances, como lo demuestra el contenido de los cables filtrados por la red

WikiLeaks.

A partir de los análisis de experiencias como esta, la formulación seria de una política exterior colombiana debe tener en cuenta la necesidad de crear burocracias profesionales y especializadas para la conformación de las nóminas de todos los organismos involucrados en los procesos de toma de decisiones. Cuando estaba a punto de cumplirse el primer año de gobierno de Juan Manuel Santos los proyectos de profesionalización de las carreras diplomática y consular seguía siendo, en buena medida, una utopía. De acuerdo con el experto Diego Cardona, “en los procesos de toma de decisiones en política exterior se ha avanzado muy poco –y la mayor parte de los observadores y analistas sostienen que se ha retrocedido-, así como en la profesionalización y la capacitación del servicio exterior”48.

El especialista en cita destaca algunos avances que, sin embargo, no habían trascendido durante el primer año del gobierno de Santos el estrecho ámbito del papel. Uno de ellos fue la adopción por decreto de un sistema administrativo nacional de política exterior y relaciones internacionales. El decreto que lo creó –el 2484 de 2008- contempla la existencia de un Consejo de Política Exteriores y Relaciones Internacionales. “En la práctica –explica Cardona- sería una especie

47 _{Ver el anexo con el concepto del Consejo de Estado.}

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de Conpes de la política exterior. Una ventaja eventual del sistema sería la mayor coordinación de las políticas entre los ministerios, en lugar de las inútiles directivas presidenciales que a lo largo de varias décadas no han logrado dar coherencia suficiente a la administración pública en esta materia”49.

Cuando anunció la creación del Consejo de Seguridad Nacional, Juan Manuel Santos dijo que aspiraba a “copiar” el modelo de Estados Unidos. Copiarlo con fidelidad –no solo de nombre- supondrá entonces crear unas burocracias técnicas y profesionales ubicadas estratégicamente en el circuito de las decisiones. La fase de institucionalización del suyo le tomó a la potencia 14 años (de 1947 a 1969), en un tránsito de entre los gobiernos de Truman y Eisenhower. La configuración y “personalización” de su staff abarcó un lapso comprendido entre 1961 y 1968 durante las administraciones de Kennedy y Johnson y su incorporación a la estructura funcional de toma de decisiones de la Casa Blanca, supuso un proceso de 1969 a 1989, de Nixon a Reagan.

Ahora bien, Colombia podría generar un proceso más ágil con el concurso del Departamento Administrativo del Servicio Civil, la Academia Diplomática San Carlos y universidades públicas y privadas para hacer una selección de los aspirantes con cualidades excelsas. La legislación sobre carrera administrativa facilitaría la adopción de un marco normativo para garantizar la estabilidad de una nómina conformada por auténticos expertos.

El Consejo de Seguridad Nacional – e incluso un Consejo de Defensa Nacional- cumplirían roles en tres dimensiones. En primero lugar, contribuiría en la formulación de una política exterior con objetivos e intereses claros y con vocación de permanencia en el tiempo. En segundo término asistirían al Presidente de la República en la toma decisiones especialmente sensibles y, en tercer lugar, trabajarían en el perfeccionamiento y actualización doctrinal del concepto de

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seguridad que no ha de ser estático, sino adaptado a circunstancias coyunturales complejas.

La fidelidad con el modelo de Estados Unidos, tomado como referente por Santos, exigiría también que las políticas formuladas se convirtieran en políticas de Estado y que su estabilidad estuviese garantizada más allá del período presidencial respectivo. En Washington las burocracias calificadas tienen un arraigo institucional, mientras que los presidentes son aves de paso.

Pero como es previsible que los presidentes y sus burocracias designadas discrecionalmente por ellos se opondrían a ceder espacios, el camino podría estar una reforma constitucional que les diera categoría especial a los grupos de expertos seleccionados objetivamente por sus méritos. Si la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, convertida en “convidada de piedra” tiene rango constitucional, con mayor razón los merecerían órganos que con mayor frecuencia le serían funcionales a la política exterior. En ese camino se partiría de cero. Dentro de las instituciones que tienen injerencia en las relaciones exteriores colombianas ya existen estructuras reglamentadas, si bien sus funciones –por obra de las costumbres clientelistas que condicionan el funcionamiento de las nóminas- son volátiles. Por ejemplo, además de los equipos de Cancillería, existe un Consejo Superior de Comercio Exterior que cumple tareas tan importantes como las de recomendar al Gobierno Nacional la política general y sectorial de bienes, tecnología y servicios, de inversión extranjera y de competitividad y emitir concepto, previa consulta al Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre la celebración de tratados o acuerdos internacionales de comercio, bilaterales o multilaterales y recomendar al Gobierno Nacional la participación o no del país en los ellos 50.

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Carlos Gutiérrez, analista de política exterior y asuntos militares chileno, observa que concepto de seguridad ha cobrado nuevas dimensiones desde el momento en que las concepciones clásicas, que lo asociaban a crisis generadas por conflictos bélicos, se vieron superadas por la realidad. Hoy, según él, el concepto “es producto de las maduraciones de riesgos globales generados en una modernidad irracional, como la que caracterizó a fines del siglo pasado el sociólogo Ulrich Beck, que también tiene al ser humano como actor principal, pero en una lógica de expropiación y saturación de recursos humanos y naturales, en el afán de la búsqueda irrefrenable del crecimiento económico y la acumulación compulsiva”.51

Así las cosas, el concepto desborda la concepción bélico-castrense y se conecta con el núcleo duro de las relaciones económicas y políticas de los países, particularmente en momentos en los que la globalización impone reglas y restringe o amplía espacios. En el marco de una analogía constructivista, sería dable afirmar que la globalización, como la anarquía, también sería lo que los Estados hicieran de ella. Y que el concepto ampliado de seguridad serviría ahora para que un Estado reconociera mejor a sus potenciales socios, a partir de la idea de que las identidades son la base de los intereses.

En concordancia con esta idea hay que decir que los equilibrios que le dan estabilidad a una determinada región ya han dejado de ser estrictamente militares y dependen de la calidad de los relacionamientos. A modo de ejemplo, Cardona (2011, P. 11) recuerda que, después de la crisis que determinó su retiro de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la Venezuela de Hugo Chávez ha continuado con una tradición que vive desde la gobierno de Rafael Caldera: la idea de equilibrar su relación con Colombia mediante una óptima relación con Brasil.

51

Gutiérrez, Carlos: “Concepto de Seguridad: más que fronteras, un tema de supervivencia global”. Revista Estudios Político Militares, Año 1, Nº 2, segundo semestre de 2001. Centro de Estudios Estratégicos, Universidad ARCIS, Santiago de Chile.

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Desde la perspectiva de la seguridad multidimensional de la que habló la OEA en su cumbre de 2003 en México, la de Colombia dependerá en amplia medida en lo sucesivo de su capacidad para generar una nueva agenda, geográfica y temática, que sin sacrificar la relación con Estados Unidos vaya más allá de los confines de la Casa Blanca, sin ignorar que este país seguirá teniendo un lugar importante en la agenda exterior comercial y política de Colombia.