P RIMERA P ARTE
III. C AMBIO Y ÓRDENES INTERNACIONALES
Tan sólo una parte limitada de la producción científica sobre los órdenes internacionales se ha centrado en el análisis sus cambios. Desde una perspectiva disciplinar, y siguiendo los términos propuestos por Joseph A. Schumpeter sobre la evolución de cualquier ciencia, parece no existir un acuerdo sobre si las Relaciones Internacionales han superado ya el estadio del análisis estático para pasar al análisis dinámico, o lo que es lo mismo, del
estudio de la continuidad al estudio del cambio105. En uno de los
puntales originales del estudio del cambio en la disciplina, Robert Gilpin sugería cinco razones todavía razonablemente vigentes por las que no han existido teorías del cambio en las Relaciones Internacionales: (1) ésta es una disciplina joven que todavía no ha saltado precisamente del análisis estático al dinámico; (2) el declive de las grandes teorizaciones en favor de contribuciones más limitadas temáticamente; (3) el sesgo occidentalista de la disciplina, que sitúa la experiencia euroamericana en el centro –y ésta, se desprende de su presentación, está más marcada por la continuidad-; (4) el convencimiento de la imposibilidad de tal empeño, al estar condicionado el cambio a una plétora ilimitada de condicionantes contingentes a infinidad de contextos históricos; y (5) la existencia de un sesgo ideológico conservador que ha primado la continuidad
104 Reus-Smit, C. (1997), Op. cit., pp. 562-566; Ruggie, J. G. (1993),
“Territoriality and beyond: Problematizing modernity in international relations”,
International Organization, vol. 47, pp. 139-174.
105 Citado en Gilpin, R. (1981), War and change in world politics, Cambridge:
Cambridge Universtiy Press, p. 4. Como nos recuerda Rosenau, tratar continuidad y cambio como términos excluyentes niega una verdad persistente en las relaciones internacionales: la coexistencia de ambas, hallando continuidades que trascienden cualquier proceso de cambio y cambios constantes en periodos donde el statu quo parece mantenerse inalterado. Será tan sólo la filosofía de la historia del investigador –en un continuo entre un extremo que enfatiza la vulnerabilidad y cambio de los sistemas y otro que exagera los elementos de continuidad y el automatismo del sistema- la que marque qué elementos son silenciados en cada uno de los análisis. Rosenau, J. N. (1990), Op. cit., pp. 52-53, 72-73.
y la estabilidad en su análisis106. Por el contrario, Susan Strange y
Ronen Palan plantean respectivamente que las Relaciones Internacionales o su tradición crítica superaron hace tiempo la limitación temática impuesta por la ortodoxia de la disciplina por la cual su sujeto de estudio era la guerra y la paz internacionales. Según Strange, la Relaciones Internacionales son parte precisamente de una disciplina sociológica transversal que persigue
analizar el orden y el cambio social107. Según Palan, la teoría crítica
ha entendido las Relaciones Internacionales como parte de una
teoría general transdisciplinar sobre el orden y el cambio social108.
Pese a las divergencias sobre su centralidad, lo que sí se puede afirmar es que el estudio del cambio en los órdenes internacionales se ha visto afectado por la pluralidad de acepciones del término descrita anteriormente en este capítulo. Se han incluido bajo una misma etiqueta genérica de cambios en el sistema internacional, entre otros, estudios sobre cambios en la naturaleza de los actores internacionales, cambios en la estructura de poder en el sistema internacional y cambios en los órdenes internacionales propiamente dichos (en sus normas y regímenes internacionales, en los actores participantes de los mismos, etc.). No en balde, el de cambio “es un concepto difícil y escurridizo, impregnado de ambigüedad y marcado con una simplicidad falaz (…). Pero los cambios, y las continuidades también, no son un fenómeno objetivo. Su existencia adquiere significado a través de la formulación conceptual y no a
través de la observación empírica”109. Para poder justamente
106 Gilpin, R. (1981), Op. cit., pp. 4-6.
107 Strange, S. (1988), States and markets: An introduction to international
political economy, Nueva York: Basil, p. 12. Citado en Palan, R. (2007),
“Transnational theories of order and change: heterodoxy in International Relations scholarship”, Review of International Studies, vol. 33, suppl. 1, pp. 47- 69, en p. 56.
108 Palan, R. (2007), Op. cit., pp. 50, 68. Ronen Palan define las teorías generales
como “esfuerzos sintéticos que tienen por objetivo poner de manifiesto el vínculo razonable entre las teorías de sujeto (o individuales), de colectividades (Estado, sociedad, nación) e internacionales (economía global, civilización, la realidad transnacional)”, ibíd., p. 54.
109 Rosenau, J. N. (1989), “Global changes and theoretical challenges: Toward a
postinternational politics for the 1990s”, en Czempiel, E. O. y Rosenau, J. N.,
Global changes and theoretical challenges: Approaches to world politics for the 1990s, Lexington: Lexington Books, pp. 1-20, en p. 15.
ordenar y presentar las contribuciones sobre el tema, este trabajo propone clasificar a los diferentes enfoques en el estudio del cambio internacional en dos bloques: un primero centrado en qué elementos del orden se ven afectados por el cambio y un segundo focalizado en la diferencia entre los estudios sobre los resultados del cambio y
aquellos sobre los mecanismos del mismo110.
a) El estudio de los elementos afectados por el cambio
Un primer bloque, sugerido originalmente por Gilpin y modificado ligeramente por Katzenstein, incluiría las contribuciones que se centran en el análisis de los principios y prácticas de la realidad internacional a los que afecta el cambio. Partiendo de la aceptación de la dificultad de distinguirlos en la realidad, Gilpin sugiere una tipología que divide entre cambios de sistema (los que afectan a la naturaleza de los actores que son parte del sistema), los cambios
sistémicos (que afectan a la gobernanza del sistema, definida en
términos de distribución de poder, jerarquía de prestigio, derechos, obligaciones y normas, y que suponen no un cambio de sistema sino un cambio en quiénes son los actores dominantes de un sistema determinado) y los cambios en las interacciones (que afectan a los procesos interestatales per ser y suelen tener un impacto sobre
derechos y obligaciones de los actores del sistema)111. Katzenstein,
tomando esta propuesta como punto de partida, sugiere una tipología de las concepciones del cambio que divide entre los cambios que afectan al sistema (entendidos como un cambio de sistema alla Gilpin, como por ejemplo el sucedido con la llegada del sistema interestatal europeo post-westfaliano), los que afectan a
110 Cada una de las aproximaciones se centra en un aspecto concreto del cambio y
su objetivo es funcional ya que están pensadas para ayudarnos a clasificar a los autores. Pero cabe tener en cuenta que no son excluyentes: algunas contribuciones podrían –y deberían- ser catalogadas a la vez en dos categorías. Además, hay que aclarar que cada uno de los autores utiliza una terminología propia aunque todos aborden la temática pareja del cambio.
111 Gilpin, R. (1981), Op. cit., pp. 39-44. Gilpin reconoce a lo largo del texto otro
tipo de cambio, al que llama cambio en los límites del sistema que aplicaría básicamente a una modificación en quiénes son parte del sistema y quiénes no. Gilpin afirma que “los límites del sistema se definen por el área sobre la cual las superpotencias [de un sistema] persiguen ejercer su control e influencia”. Ibíd., p. 38.
los actores individuales (su naturaleza o su posición de poder relativo), a las normas sistémicas (la gobernanza del sistema) y a las
interacciones (los procesos relacionales entre actores)112.
La literatura que podríamos englobar en la categoría de estudios sobre los cambios de sistema incluiría, por un lado, todas las contribuciones que versan sobre la evolución de la soberanía tanto a nivel ideacional como histórico-institucional en tanto que definitoria de la naturaleza de los actores del orden interestatal
global113. Por el otro, también tendría cabida la ola transnacionalista
y sus reflexiones sobre la evolución de la naturaleza de los actores (actorness) en el sistema internacional -este enfoque ha sido utilizado por ejemplo por Keohane y Joseph S. Nye en su influyente
Power and Interdependence114 así como por una plétora de autores
que basan su análisis en las propuestas de estos dos autores.
La literatura sobre los cambios sistémicos (o de normas sistémicas) es más difícil de delimitar con precisión, principalmente porque algunos estudios del cambio de orden están a caballo entre esta categoría y la siguiente (la literatura sobre los cambios normativos y
los cambios de régimen son buenos ejemplos)115. Un caso que
112 Katzenstein, P. J. (1989), “International Relations Theory and the analysis of
change”, en Czempiel, E. O. y Rosenau, J. N., Global changes and theoretical
challenges: Approaches to world politics for the 1990s, Lexington: Lexington
Books, pp. 291-304. Cabría subrayar que Katzenstein, al diseñar la tipología, en ningún momento afirma que cada uno de los tipos de cambio son una categoría aislada: es lógico aceptar que, por ejemplo, los cambios que afectasen al sistema muy probablemente generarían a su vez cambios de los otros tipos, o que los cambios en las normas pudieran ser causa o también consecuencia de cambios en las interacciones.
113 Entre todas ellas cabe destacar por su impacto en la disciplina: Krasner, S. D.
(1999), Op. cit.; y Ruggie, J. G. (1993), Op. cit. Véase también Jackson, R. (2007), Sovereignty: The evolution of an idea, Cambridge: Polity.
114 Keohane, R. O. y Nye, J. S. (1977), Power and interdependence: World
politics in transition, Boston: Little; Keohane, R. O. y Nye, J. S. (1971),
“Transnational relations and world politics: An introduction”, International
Organization, vol. 25, núm. 3, pp. 329-349.
115 Haggard, S. y Simmons, B. A. (1987), Op. cit.; Krasner, S. D. (1983), Op. cit.;
Haas, E. B. (1983), “Regime decay: Conflict management and international organization, 1945-1981”, International Organization, vol. 37, núm. 2, pp. 189- 256; y Young, O. R. (1982b), “Regime Dynamics: The rise and fall of International regimes”, International Organization, vol. 36, núm. 2, pp. 277-297.
cabría incluir sin duda aquí son las importantes contribuciones de John Ruggie al estudio de la transformación internacional. Ruggie afirma que “por definición, el estudio de la transformación es el estudio de la estructura. Esto es así porque la estructura concede organización, así como efectos de pericia y constricción, sobre los
dominios del discurso social y la acción”116. También, los estudios
de cambio de régimen de Keohane. El autor analiza los cambios en los regímenes económicos internacionales aceptando que estos pueden estar motivados tanto por cambios internos como cambios internacionales, descartando explorar los primeros al incluir potencialmente un número de variables causales tan alto que
impediría elaborar una teorización parsimoniosa117.
La literatura específica sobre los cambios en las interacciones es algo más plural. Si seguimos la conceptualización economicista del cambio propuesta por John Harsayani, cabría definir las teorías sobre los cambios en las interacciones como aquellas que persiguen explicar por qué “algunas personas [en nuestro caso, los actores de un sistema internacional] han decidido que sus intereses serán mejor
atendidos por un nuevo tipo de disposición institucional”118.
Aceptar esta delimitación nos da margen para incluir una serie de autores mucho más heterogéneos. Podríamos incluir a los neorrealistas, como por ejemplo el propio Waltz o John J. Mearsheimer, para quienes los cambios de sistema y los cambios en el sistema suelen ser el resultado de cambios no de sus estructuras sino en las prioridades y acciones de los actores del sistema, en muchos casos ligados a una modificación de su poder relativo fruto de cambios en sus capacidades (por ejemplo, avances tecnológicos,
116 Ruggie, J. G. (1989), Op. cit., p. 21. En este capítulo Ruggie hace una llamada
a definir la estructura del sistema en términos más contingentes con el tiempo y el espacio en el que se manifiesta, alejándose de cualquier rémora de ahistoricismo neorrealista.
117 Keohane, R. O. (1980), “The theory of hegemonic stability and changes in
international economic regimes, 1967-1977”, en Holsti, O. R., Siverson, R. M. y George, A. L. (eds.), Change in the international system, Boulder: Westview Press, pp. 131-162, en p. 135.
118 Harsanyi, J. (1969), “Rational-choice models of political behavior vs.
functionalist and conformist theories”, World Politics, vol. 21, pp. 513-538, en p. 532. Citado en Gilpin, R. (1981), Op. cit., pp. IX-X.
económicos o políticos)119. También cabría incluir en esta categoría
la teorización sobre el cambio en los asuntos centrales de la agenda internacional (entendida en términos de gestión de la gobernanza del sistema) elaborada por John A. Vásquez y Richard W. Mansbach, y su aplicación para explicar otros cambios de
comportamiento de las unidades del sistema120. Pero son sin duda
los estudios del cambio en la segunda imagen waltziana desde aproximaciones de Análisis de Política Exterior los que representan
de una manera más clara esta categoría121.
Cabe señalar por último que Rosenau sugiere una aproximación bastante pareja a la de Gilpin y Katzenstein. Él define el cambio como “el desgaste de los patrones establecidos, la disminución del orden, y la fluctuación de la gobernanza hasta el momento de la formación de nuevos patrones y su incrustación en las rutinas de la
política mundial”122. Esta amplia definición le permite diferenciar
entre: (1) los cambios recurrentes en la forma funcional (definida como los elementos “que sostienen las interacciones entre colectividades organizadas con diferentes culturas, historias, propósitos, capacidades y jurisdicciones”) y los límites del sistema
119 Waltz, K. N. (1986), “Reflections on ‘Theory of international politics: A
response to my critics”, en Keohane, R. (ed.), Neorealism and its critics, Nueva York: Columbia University Press, pp. 322-345, en p. 292; Mearsheimer, J. J. (1994), “The false promise of international institutions”, International Security, vol. 19, núm. 3, pp. 5-49, en p. 13. Como nos recuerda Ruggie, siendo consecuentes con su teorización, en los neorrealistas subyace por necesidad una segunda opción de cambio no vinculada a una modificación de las capacidades de las unidades: un cambio de sistema al suplantar la anarquía por la jerarquía (generalmente asociada a la consecución de la hegemonía por parte de algún actor). Ruggie, J. G. (1993), Op. cit., p. 271.
120 Vasquez, J. A. y Mansbach, R. W. (1983), “The issue cycle: Conceptualizing
long-term political change”, International Ogranization, vol. 37, núm. 2, pp. 257- 279.
121 Por nombrar tan sólo algunos ejemplos representativos, véase Alden, C. y
Aran, A. (2017), Foreign Policy Analysis: New approaches, segunda edición, Nueva York / Londres: Routledge (especialmente el capítulo 7, “Foreign policy and change”, pp. 125-147); y Walker, S. G., Malici, A. y Schafer, M. (eds.) (2011), Rethinking Foreign Policy Analysis: States, leaders, and the
microfoundations of behavioral International Relations, Nueva York / Londres:
Routledge (especialmente la parte 1, “Foreign Policy Analysis” de Stephen G. Walker, pp. 3-79).
(las circunstancias no humanas que afectan a las interacciones, como la geografía y el clima); (2) los cambios excepcionalísimos en los parámetros del sistema (entendidos como las “reglas básicas y los principios organizativos del sistema que prescriben los objetivos, los medios, y los recursos de sus miembros, incluyendo los mecanismos para supervisar su cumplimiento”); y (3) los cambios constantes en las variables del sistema (consistentes en las “dinámicas no humanas (como la tecnología y los recursos agrícolas) y las estructuras humanas y los procesos (…) a través de
los cuales los colectivos interactúan”123. Para él, cualquier cambio
sustantivo en el orden ha de pasar necesariamente por el cuestionamiento de todos los parámetros del sistema que, a su vez, pasan necesariamente por un primer cuestionamiento de las bases ideacionales que sostienen cualquier orden para luego manifestarse
en cambios de actitudes y comportamientos124.
Además, Rosenau acuña la noción de turbulencia. Para él, en ocasiones, la realidad internacional transita por periodos turbulentos “en que las interconexiones que sostienen los parámetros principales de la política mundial están marcadas por una amplia
complejidad y variabilidad”125. Estos periodos son entendidos
también como el interregno entre el cuestionamiento de los parámetros de un sistema y el establecimiento de unos nuevos. Al integrar estos periodos como estadios naturales de la política mundial, y no como excepcionalidades, Rosenau afirma que los periodos de turbulencia son en verdad una forma de orden, desligada de la imprevisibilidad y el caos, que no necesariamente
suponen siempre una ruptura total con el sistema anterior126.
A modo de conclusión destacaremos que, como se observa de todas estas contribuciones, la gran ventaja analítica que nos ofrecen las aproximaciones que diferencian entre los elementos afectados por el
123 Rosenau, J. N. (1990), Op. cit., pp. 78-79, 80, 83. 124 Ibíd., pp. 16-17.
125 Ibíd., p. 78.
126 Ibíd., pp. 68, 72-73. El autor llega a afirmar que “las colectividades están
demasiado profundamente enraizadas en sus propias culturas, sociedades, economías e historias como para que cada crisis conlleve cambios fundamentales”. Ibíd., p. 73.
cambio es que pueden trazar una línea bastante clara entre los cambios de orden y los cambios en el orden. Con ciertas precauciones pero podemos sugerir que, de una manera pareja a la contribución de March y Olsen, más o menos todos los autores de esta corriente trazan la línea que diferencia entre cambios en el orden y cambio de orden en si las modificaciones afectan o no de manera importante a “los principios constitutivos y las prácticas de la vida política internacional” (sea como fuere que se refieren a
ellos)127.
b) El estudio de los resultados frente al de los mecanismos del cambio
Un segundo bloque en el estudio del cambio nos permite diferenciar entre las contribuciones que tienen por objetivo explicar el
resultado del cambio (qué ha cambiado) y aquellas que se centran
en los mecanismos a través de los cuáles tuvo lugar (cómo se ha producido el cambio). La literatura centrada en explicar los resultados del cambio de orden agrupa a aquellos autores que plantean el cambio en términos de mutación de unos órdenes internacionales en otros en base a tipologías ideales de órdenes
internacionales128. Parte de los autores que han trabajado en esta
línea de investigación –y que vamos a tratar a continuación- pueden ser vinculados a la Escuela Inglesa, ya que, desde ésta, al haber hecho pocos esfuerzos por entender los mecanismos de cambio político, normalmente se ha optado por enfoques más historicistas o
sociológicos en el estudio del cambio129. Parece que desde las
Relaciones Internacionales es más fácil teorizar sobre la continuidad
127 March, J. G. y Olsen, J. P. (1998), Op. cit., p. 947. Alagappa lo hace de forma
explícita. Alagappa, M. (2003), Op. cit., pp. 64-65. Rosenau, por ejemplo, también trata esta diferencia aunque, pese a que parte de concepciones del orden semjantes a las utilizadas en este trabajo, al hacerlo recurre a la terminología de
cambios sistémico y cambio dentro del sistema. Rosenau, J. N. (1992), Op. cit., p.
20.
128 Existe una superposición de ideas entre las tipologías de orden y los tipos de
distribución de poder de los sistemas (estructuras). A su vez, existe un gran paralelismo entre algunas de estas gradaciones del orden y otros continuos ya explorados por la disciplina como son el de las tradiciones de pensamiento, la tríada sistema/sociedad/comunidad -o su corolario poder/derecho/justicia- moralidad (véase cuadro 2).
que sobre el cambio y así, cuando se intenta hablar sobre el cambio, se recurre a la historia o la sociología. Esta aproximación no es una novedad ya que bebe de los trabajos originarios de lo que Andrew Linklater y Hidemi Suganami llamaron la “orientación histórica” de la Escuela Inglesa (en contraposición con las orientaciones “estructurales” y “funcionales”), que incluiría las contribuciones sobre el estudio de la expansión de la sociedad internacional
(tratadas más adelante en este apartado)130. Entre los autores que han
investigado el cambio en tanto que mutación de unos órdenes internacionales a otros destacaríamos a Ikenberry, Buzan, Ian Clark y Alexander Wendt. Entre los autores españoles, cabe destacar la aportación de Pareja, que como veremos introduce ciertas modificaciones a la propuesta de Ikenberry.
Ikenberry diferencia entre el orden de equilibrio de poder, el orden
hegemónico y el orden constitucionalista131. Cada una de estas
tipologías es analizada en base a tres características, a saber, su
principio organizativo fundamental, las limitaciones existentes a la
concentración de poder y las fuentes de estabilidad. De esta forma, el orden de equilibrio de poder es un orden anárquico, donde la concentración de poder es evitada mediante las coaliciones y alianzas que contrarrestan cualquier empresa hegemónica, y donde la estabilidad está por tanto relacionada con la capacidad del sistema para conseguir una distribución equilibrada del poder. Los órdenes hegemónicos son jerárquicos, no disponen de mecanismos limitadores de la concentración de poder (el rasgo definitorio es precisamente la acumulación de poder en manos de un único actor)