P RIMERA P ARTE
II. L AS RELACIONES ENTRE EL ORDEN GLOBAL Y LOS ÓRDENES REGIONALES
La aceptación de la existencia de una pluralidad de órdenes regionales, asociado cada uno a un subsistema específico, plantea la cuestión sobre cómo conviven con el orden internacional de
dimensión global32. Las respuestas de la disciplina de las Relaciones
Internacionales a la pregunta se articulan entorno a dos grandes aproximaciones o enfoques.
Un primer enfoque, al que podríamos etiquetar como jerárquico, entiende que la relación está marcada por la estructura de poder global y son las superpotencias mundiales quienes perfilan y
32 Sobre la posibilidad de coexistencia y solapamiento de órdenes, véase Adler, E.
y Greve, P. (2009), “When security community meets balance of power: Overlapping regional mechanisms of security governance”, Review of
sustentan los órdenes regionales. La lógica sería que las superpotencias responsables de la gestación y mantenimiento del orden global lo serían a su vez de la articulación de los órdenes regionales, siendo estos últimos subsidiarios de la distribución de poder en el sistema global y probablemente viendo en sus normas e instituciones un reflejo de aquellas creadas por las superpotencias a nivel global. Ya en 1970 Louis J. Cantori y Steven L. Spiegel llegaron a la conclusión que los Estados Unidos había tenido un alto grado de influencia e intrusismo en la configuración de una docena
de sistemas subregionales33. Hasta el cambio de siglo, la disciplina
se aproximaba al estudio de los órdenes regionales mayoritariamente como mera función o resultado de la voluntad de y rivalidades entre las grandes potencias globales o, como mucho, de las relaciones entre éstas con las potencias regionales. Se menoscababa de esta forma la agencia del subsistema o de sus
integrantes, y el impacto de sus dinámicas propias y diferenciadas34.
Dice Acharya, desde una aproximación poscolonial, que la disciplina “regularmente enfatiza la influencia de dichas potencias”
en la construcción de los órdenes regionales35. Y es que, como
señala Fawn, la idea de que los sistemas regionales están creados gracias a la acción fundamental de una superpotencia encaja muy bien con la escuela realista, central en la producción científica en
gran parte del siglo XX36. Son ejemplos de esta forma de pensar las
tesis de John J. Mearsheimer, de Scott Cooper y Brock Taylor, y de Ikenberry. El primero considera que existe una tendencia natural e inevitable de las superpotencias hacia el ejercicio de un dominio coercitivo en las diferentes regiones del mundo, no sólo en aquella a la que pertenecen. Los segundos sugieren que son las superpotencias las que acaban dando forma a las instituciones
33 Cantori, L. J. y Spiegel, S. L. (1970), The international politics of regions: A
comparative approach, Englewood Cliffs: Prentice Hall. Citado en Fawn, R.
(2009), Op. cit., p. 26.
34 Lembcke, O. W. (2009), “Theorie regionaler ordnungen”, en Gröschner, R. y
Lembcke, O. W. (eds.), Ein beitrag zur analyse internationaler beziehungen:
Ordnung(en) in den internationalen und europäischen beziehungen, Berlín:
Berliner Wissenschaftsverlag, pp. 95-185, en pp. 150-151. Citado en Garzón Pereira, J. F. (2014), Op. cit., en nota al pie 2, p. 28.
35 Acharya, A. (2007), “The emerging regional architecture of world politics”,
World Politics, vol. 59, núm. 4, pp. 629-652, en p. 641.
regionales de tal forma que los Estados más débiles en la región no tengan alternativa más allá de sumarse, siendo los costes de quedarse fuera demasiado altos. Finalmente, Ikenberry desarrolla su tesis sobre el hegemón benevolente que desarrolla órdenes regionales consensuales que, a la par que limitan su margen de maniobra, legitiman el diferencial de poder a su favor y evitar
políticas de (re)equilibrio37.
Todavía dentro de este primer enfoque pero ya no enmarcados en la aproximación realista, Frazier y Stewart-Ingersoll proponen cuatro escenarios de relación posible entre las superpotencias extraregionales y cualquier orden regional –en su caso, referido a
los órdenes de seguridad38. El primero es la hipótesis nula en la que
las superpotencias extraregionales no tienen ningún papel y los órdenes regionales están regidos por la estructura regional y el comportamiento de las potencias regionales. Un segundo está definido por la forma indirecta de influencia mediante la cual tienen un impacto en el orden a través de la modificación de la estructura de poder regional: relanzando las capacidades de algún actor regional y permitiendo que éste opere algún cambio en el orden gracias a su nuevo poder relativo. El tercero se caracteriza por la influencia potencial de las potencias regionales en el comportamiento de los actores regionales, incentivando, evitando o revirtiendo acciones concretas. El último escenario se da cuando pueden alterar directamente –y casi unilateralmente- los órdenes regionales (el ejemplo utilizado es el de una intervención directa como el de los Estados Unidos en Irak en 2003).
Sin alejarnos de planteamientos que reconocen la centralidad de las superpotencias, Evelyn Goh introduce un matiz importante para esta tesis. La autora abre la posibilidad de pensar en las superpotencias globales no como actores disruptivos foráneos al sistema sino como
37 Mearsheimer, J. J. (2014), The tragedy of great powers politics, Nueva York:
W. W. Norton, p. 41; Cooper, S. y Taylor, B. (2003), “Power and regionalism: Explaining regional cooperation in the Persian Gulf”, en Laursen, F. (ed.),
Comparative regional integration: Theoretical perspectives, Aldershot: Ashgate;
Ikenberry, G. J. (2000), After victory: Institutions, strategic restraint, and the
rebuilding of order after major wars, Princeton: Princeton University Press.
Citados en Acharya, A. (2007), Op. cit., pp. 641-642.
integrantes del mismo que actúan de fuerza central en la
consolidación de los órdenes regionales39. Ikenberry, focalizando en
un solo caso de estudio, hace algo parecido al afirmar que “el tradicional orden hegemónico americano permanecerá como uno de elementos centrales del orden de Asia Oriental en las próximas décadas”, planteando el orden de Asia Oriental como el resultado de la voluntad y las acciones de los Estados Unidos y poniéndole incluso la etiqueta de “el orden anticomunista americano-céntrico
de postguerra”40.
Como respuesta a este grupo, un conjunto de autores ha rechazado de plano la idea del predominio de las superpotencias en la construcción y evolución de los órdenes regionales. El sustrato común de todos ellos sería aceptar que las regiones y sus órdenes
“son construidos mucho más desde dentro que desde fuera”41 y que,
en todo caso, las superpotencias extranjeras generan incentivos para la gestación de órdenes cuyo objetivo es resistir la voluntad hegemonizante. Acharya diferencia seis tipos de respuestas regionales a las superpotencias con vocación de dar forma al orden regional: (1) cuando en la región existen superpotencias o potencias regionales con un poder relativo medio, se puede observar disenso normativo o la creación de áreas de influencia por parte de éstos en relación a las superpotencias extraregionales; (2) puede gestarse una competición intraregional por parte de sus potencias regionales siempre y cuando uno se alinee con alguna superpotencia extraregional; (3) pueden convivir estrategias de resistencia, exclusión (coordinación para limitar la capacidad de terceros frente al orden regional) y socialización de las superpotencias extranjeras;
39 Goh, E. (2008), “Hierarchy and the role of the US in the East Asian security
order”, International Relations of the Asia-Pacific, vol. 8, núm. 4, pp. 353-377.
40 Ikenberry, G. J. (2004), “American hegemony and East Asian order”,
Australian Journal of International Affairs, vo. 58, núm. 3, pp. 353-367, en pp.
354-355. En esa misma página llega a plantearse si los Estados Unidos “continuarán invirtiendo su capital político en su propio orden regional”, atribuyéndole la agencia del orden regional meramente al hegemón extraregional. Es importante señalar, además, que el argumento central de G. John Ikenberry es que el hegemón liberal benigno ha contribuido con su participación en el orden regional a su estabilidad y pacificación en tanto que constructor de alianzas y garante de la supervivencia de los integrantes del subsistema.
(4) puede suceder lo mismo frente a potencias regionales alineadas con una superpotencia extranjera; (5) y por último, pueden articularse resistencias a nivel social contra la superpotencia extranjera (por ejemplo, antiglobalización o antiamericanismo) o (6) contra la potencia media regional aliada que incentiven a los actores regionales a reaccionar y no caer de otra forma en una espiral de
contestación interna y deslegitimación42.
Por anclar este primer enfoque al sujeto central de la tesis, el estudio del orden de Oriente Medio también ha visto la articulación de propuestas centradas en el rol de las potencias extranjeras en su formación. La monografía editada por Abid A. Al-Marati explica el funcionamiento de la política regional en base a un análisis de la política exterior hacia la región de Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, la Unión Soviética y China -para luego dedicar un capítulo
a las relaciones intrárabes43. Algo parecido sucede en los volúmenes
elaborados por Tareq Y. Ismael -de los ocho capítulos cinco son
dedicados al rol de actores extraregionales en el sistema regional44-
y, en menor medida, en el Diplomacy in the Middle East editado por
L. Carl Brown45. Pero son los planteamientos sobre la institución de
la “penetración” de las potencias extraregionales en Oriente Medio, que veremos en el siguiente capítulo, los que engarzarían mejor con la citada literatura y trasladarían sus discusiones al sistema regional que es nuestro sujeto de estudio.
El segundo enfoque, que podríamos etiquetar como igualitario, le da la vuelta a la ecuación y se pregunta cómo los diferentes órdenes regionales afectan a la construcción y evolución del orden global. En sí, los autores englobados en él no niegan que la estructura de poder del sistema global tenga un impacto en los órdenes regionales. Pero optan por abordar la pregunta inversa y
42 Ibíd., pp. 642-650. Este será el punto de arranque de las propuestas sobre la
difusión normativa que exploraremos más adelante en esta tesis.
43 Al-Marayati, A. A. (ed.) (1984), International Relations of the Middle East and
North Africa, Cambridge: Schenkman Publishing Company.
44 Ismael, T. Y. (1986), International relations of the contemporary Middle East,
Syracuse: Syracuse University Press.
45 Brown, L. C. (2004), Diplomacy in the Middle East: The international
cuestionarse si realmente la relación entre niveles es unidireccional o bidireccional. Así, tan sólo en los últimos años:
“la observación y percepción de los grandes cambios de poder que tienen lugar en el sistema internacional han llevado a un giro importante en la discusión sobre los órdenes regionales en la política internacional donde los especialistas han empezado a reconocer el papel central que desarrollan los acontecimientos políticos sobre el poder regional a la hora de fijar la naturaleza de la emergente configuración multipolar del sistema internacional”46.
Encajarían también aquí con facilidad una plétora de autores que piensan que una de las dinámicas principales del orden global contemporáneo desde el fin de la Guerra Fría es la regionalización de la política mundial (Andrew Hurrell y Acharya serían dos de sus
defensores acérrimos)47. Las razones de este giro, aunque múltiples,
podrían tener que ver, principalmente, con la incapacidad del orden global de dar respuestas efectivas ante algunos de los retos y amenazas contemporáneos, y la mejor disposición para encontrar soluciones y forjar consensos a nivel regional. En 2005 Katzenstein ya advertía de que las regiones podían ser el espacio de gestación de soluciones a problemas a los que el orden global hace frente,
poniendo en valor tal regionalización de la política global48.
En un plano más concreto, muy importante para este trabajo, la relación de influencia inversa entre lo global y lo regional es también abordada por los trabajos sobre la creación y difusión de las normas que constituyen el orden global. Acharya ha articulado
46 Garzón Pereira, J. F. (2014), Op. cit., en p. 28. El autor cita en este sentido a
Buzan, B. (2004b), The United States and the great powers: World Politics in the
Twenty-First Century, Londres: Polity Press, p. 103; Nolte, D. (2006), “Macht
und Machthierarchien in den internationalen beziehungen: Ein analysekonzept für die forschung über regionale führungsmächte”, GIGA Working Papers, vol. 29, Hamburgo: GIGA, pp. 5-6; y Hurrell, A. (2010), “Regional powers and the global system from a historical perspective”, en. Flemes, D. (ed.), Regional leadership
in the global system: Ideas, interests and strategies of regional powers,
Aldershot: Ashgate, pp. 15–27.
47 Hurrell, A. (1995), Op. cit.; Acharya, A. (2007), Op. cit.
48 Katzenstein, P. J. (2005), A world of regions: Asia and Europe in the American
Imperium, Ithaca: Cornell University Press. Citado en Fawn, R. (2009), Op. cit.,
propuestas sobre la difusión normativa que, aunque muy centradas en el proceso de localización de las normas transnacionales, reconocen el fenómeno inverso por el cual los agentes locales –en este caso, regionales- tienen un impacto en los emprendedores normativos transnacionales y a través de estos en las normas
transnacionales y el orden global donde se integran49. En
planteamientos posteriores ha sugerido la posibilidad de entender la “subsidiarización” de las normas también como un proceso en el cual “actores locales pueden exportar o ‘universalizar’ normas
construidas localmente”50 dentro de una perspectiva a la que llama
“constructivismo subalterno”51. Un ejemplo sugerido sería el del
“régimen global de la soberanía” y la contribución desde el espacio no occidental a la caracterización y significación de la soberanía como principio rector de las relaciones internacionales post-
Westphalia52. Algunas revisiones sobre la agencia del mundo no
occidental en la creación y expansión de la sociedad internacional llevadas a cabo por Buzan y Richard Little tendrían a su vez ecos de
esta reflexión53. Según Acharya, aproximarnos al estudio de las
relaciones entre el orden global y los órdenes regionales desde una perspectiva jerárquica y unidireccional (normativamente hablando) “deja fuera de la ecuación (…) la agencia de los Estados del Tercer Mundo en la constitución del sistema de gobierno global y en la
gestión de orden internacional54.
49 Acharya, A. (2004), “How ideas spread: Whose norms matter? Norm
localization and institutional change in Asian regionalism”, International
Organization, vol. 58, núm. 2, pp. 239-275.
50 Acharya, A. (2011), Op. cit., pp. 97-99.
51 Acharya, A. (2014a), Rethinking power, institutions and ideas in world politics:
Whose IR?, Londres/ Nueva York: Routledge, p. 24.
52 Ibíd., p. 29.
53 Buzan, B. y Little, R. (2010), “World history and the development of
International Relations Theory”, en Acharya, A. y Buzan, B. (eds.) Non-Western
International Relations: Perspectives on and beyond Asia, Londres: Routledge.