CARACTERÍSTICAS DE LOS PROYECTOS APP

Una vez analizados los factores que han sido determinantes en el empleo de las figuras de las APP, nos ocuparemos de los principales aspectos que las caracterizan. La doctrina especializada en el tema ha destacado los siguientes elementos:

Entre las principales características comunes a cualquier proyecto PPP significamos las siguientes:

-La Administración Pública y el sector empresarial establecen acuerdos de largo plazo con funciones complementarias.

-Los fines a lograr se refieren tanto a aspectos económicos como sociales, de forma que ambos sectores obtienen beneficios.

-El sector privado adopta más funciones que en el modelo tradicional de provisión de infraestructuras y servicios públicos.

-El operador privado es remunerado por los usuarios, o por la propia Administración, de acuerdo a la actividad desempeñada.

-Cada uno de los agentes desarrolla aquellas tareas en las que dispone de experiencia y ventaja competitiva, con el propósito de obtener resultados eficientes.

-A través del desarrollo de las respectivas capacidades, se intenta lograr mejores resultados al mismo costo o los mismos resultados a un menor coste.

-Los factores de mayor relevancia que deben quedar perfectamente precisados en los contratos son: la definición de las responsabilidades de cada parte, los costos y riesgos implicados, y a quien corresponde su gestión. 59

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Al respecto, consideramos que los rasgos característicos de los proyectos APP se relacionan con los siguientes elementos: financiación por los particulares, reparto adecuado de los riesgos y, activa participación de los particulares en proyectos de larga duración.

1.2.1 APORTE DE CAPITAL DE LOS PARTICULARES

La profesora BRUNETE destaca dos formas de financiación de obras públicas, la financiación presupuestaria y, la extrapresupuestaria o privada60_{. En la primera de ellas, la} administración directamente invierte en la realización del proyecto bien sea mediante recursos de ahorro o endeudamiento. Por otra parte, en la financiación extrapresupuestaria se apela mayoritariamente a la financiación con recursos de los particulares, es en este escenario donde se encuadra la colaboración público privada61_:

Con la financiación extrapresupuestaria, o financiación estructurada, se trata de conseguir dos efectos principales: financiar a largo plazo, sin recargar los presupuestos de unos pocos años, y que la financiación corra a cargo del sector privado, con pago por los usuarios en unos casos, o por medio de fórmulas de colaboración público-privada.

En cualquier caso, deben considerarse tres factores esenciales: la vida útil de la infraestructura, la generación de ingresos suficientes y una adecuada forma de financiación diversificada. En efecto, es más equitativo que el coste se distribuya sobre los usuarios de varias generaciones, a lo largo de la vida útil de la infraestructura. Y parece lógico pensar que la financiación debe recaer sobre los presupuestos a lo largo de la vida útil, en lugar de entre aquellos en los que se produce la construcción, de modo que el pago se impute a más de una generación de contribuyentes. Por otra parte, hay que tener en cuenta que la generación de ingresos suficientes condicionará la fórmula de financiación vía deuda a largo plazo, impuestos finalistas, etc.

60 _{Al respecto, es necesario considerar que antes de la realización de un proyecto APP, las} administraciones públicas deben analizar cuál sería el costo de ejecutarlo bajo el esquema tradicional ó bajo una figura “PP. Esta clase de análisis se realiza mediante la metodología del denominado Public Sector Comparator, lo cual permite determinar la eficiencia y el costo-beneficio de realizarlo por uno u otro mecanismo.

61 Podemos equiparar los términos financiación extrapresupuestaria y financiación privada, siempre y cuando los recursos dinerarios precisos para cubrir los costes de ejecución de la obra pública no tengan un reflejo idéntico en el presupuesto al que tenían en el caso de la financiación presupuestaria. Es decir, estaremos ante un supuesto de financiación privada cuando los fondos necesarios se obtengan a través de la inversión de capital en la obra pública del sector privado, capital que, de ordinario, obtendrán de la financiación que les conceden las entidades financieras. Op. Cit. BRUNETE DE LA LLAVE, María Teresa .Pág. 120.

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De modo que desde la perspectiva de la viabilidad financiera de los proyectos a realizar, éstos tiene que ser eficientes en términos de coste-beneficio, razonables en cuanto a su necesidad, población beneficiaria e impacto en la economía real, y respetuosos con el medio ambiente. 62 En estas fórmulas contractuales, usualmente se presenta una combinación de recursos públicos y privados, pero los recursos de los particulares generalmente financian las primeras fases de ejecución de los proyectos, compensando de esta manera la falta de disponibilidad de los presupuestos públicos para emprender tales actuaciones.

Aunado a lo anterior, a nivel presupuestario esta clase de proyectos es retribuido al particular, una vez la infraestructura está disponible para su utilización, aquí opera un cambio en la tradicional forma de pago de las administraciones, toda vez que se reemplaza lo que se denominaba pago presupuestario por el pago por disponibilidad o utilización, bajo supuestos de niveles de calidad y de servicio e indicadores de cumplimiento.

Las variaciones sobre la calidad del servicio o la infraestructura, determinan no sólo el cumplimiento de las obligaciones del colaborador de la administración, sino la retribución por su trabajo; ahora bien, la fuente de recursos para costear esta retribución, puede ser una combinación de aportes públicos y fórmulas como el recursos a los peajes, todo lo cual, depende de la estructuración financiera del proyecto63_.

62 _{Ibíd. Pág. 117.}

63 _{En este sentido se destacan metodologías de uso recurrente como los project finance La} complejidad de los proyectos de colaboración público-privada en los que puedan darse simultáneamente diversas fuentes de financiación, con distintos instrumentos como, por ejemplo, las líneas de crédito públicas o corporativas, titulización, emisión de bonos, obligaciones u otros medios de acceso al mercado de capitales, han propiciado la transformación de la actividad de entidades prestamistas, que ya no se limitan únicamente a su función clásica, sino que, además, realizan labores de asesoramiento financiero. Aparecen así los denominados con la expresión anglosajona Project Finance.

El Project Finance es básicamente un mecanismo de financiación que permite al promotor de un proyecto, público o privado, llevarlo a cabo obteniendo la financiación de la inversión sin contar, por otros medios propios o ajenos, con la capacidad financiera necesaria.

Surgió como herramienta financiera, a raíz de la necesidad de hacer frente a la dificultad de reunir los fondos que exigían los grandes proyectos, y de la falta de operatividad de los métodos tradicionales de aumento de capital, salidas a bolsa, recurso de endeudamiento ajeno, etc., y se han consolidado en e ámbito internacional como modalidad para la financiación de grandes proyectos.

En síntesis, se trata de la financiación de un proyecto, sin recursos, o con recursos limitado a los socios, cuya amortización del principal y pago de intereses se realiza con los flujos de caja (cash-flows), generados por el propio proyecto; ésta es la principal ventaja de este sistema. A diferencia de los mecanismos de crédito utilizados habitualmente, se basa fundamentalmente en la capacidad que tiene el proyecto para generar

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1.2.2 ADECUADA DISTRIBUCIÓN DE LOS RIESGOS DEL PROYECTO

Los esquemas APP se caracterizan por el reparto adecuado de los riesgos entre la administración y el particular. La asunción de los riesgos se da en función de quien esté en mejor condiciones de gestionarlos y afrontarlos.

En esta clase de proyectos, los particulares además de asumir los tradicionales riesgos constructivos, se encargan por lo general de los riesgos sobre la demanda o la disponibilidad de los bienes o la infraestructura. Como se verá más adelante, en el contexto Europeo la adecuada distribución de los riesgos, es un requisito para que los proyectos APP no contabilicen en los presupuestos públicos64_.

1.2.3 ACTIVA PARTICIPACIÓN DE LOS PARTICULARES EN PROYECTOS DE LARGA DURACIÓN

Los proyectos APP generalmente se desarrollan en amplios horizontes temporales, esto es, son proyectos de larga duración. Este elemento característico se complementa con la activa participación del sector privado en el mayor número de etapas posibles del proyecto65_; recursos, los cuales han de ser suficientes para pagar los rendimientos del capital, el beneficio del explotador, así como devolver el capital invertido. Ibíd. Pág. -125.

64 _{Para profundizar el tema, ver: Op. Cit. VASSALLO MAGRO, José Manuel e IZQUIERDO DE} BARTOLOMÉ, Rafael. Pág.163 y ss.

65 _{En este sentido, se desarrollan metodologías como el denominado diálogo competitivo:} Consciente de los problemas que puede llevar a cabo la definición, aunque sea preliminar, del diseño de un proyecto, la Unión Europea ha lanzado un nuevo procedimiento que denomina diálogo competitivo.

El diálogo competitivo consiste en que la administración podrá invitar a varios candidatos del sector privado a que planteen sus ideas en una primera fase para proyectos en los que su solución presenta una extremada complejidad. Los candidatos al diálogo competitivo serán seleccionados por la administración adjudicadora, quien, en todo caso, deberá respetar los criterios de transparencia y la objetividad en dicho proceso de selección.

Con cada uno de ellos se llevará a cabo un diálogo que sirva para definir los medios adecuados para satisfacer las necesidades del mejor modo posible. Tras haber decidido la solución más conveniente, la entidad adjudicadora invitará a los participantes a que presenten una oferta final basada en la solución especificada durante la fase de diálogo.

El contrato se adjudicará únicamente sobre la base de los criterios fijados, para que así la oferta adjudicataria sea la más ventajosa de acuerdo a dichos criterios.

El objetivo primordial que tiene el diálogo competitivo es que la entidad adjudicadora se beneficie de las posibles ventajas obtenidas de la experiencia de las entidades privadas invitadas a participar en el diálogo:

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dado que una de las finalidades de este tipo de figuras es que los particulares pongan al servicio del interés general su experiencia y conocimientos, es apenas natural que dichos aportes, se realicen desde etapas tempranas. De esta manera, los sectores público y privado se asocian para lograr sus objetivos particulares, esto es, rentabilidad por el lado de los particulares y beneficios sociales por parte del sector público.

Finalmente, puede destacarse que los proyectos APP tienen una estructuración compleja, toda vez que los mismos deben prever el mayor número de situaciones posibles en amplios horizontes de ejecución, por lo tanto, uno de sus retos es tratar de regular en los acuerdos contractuales, las múltiples situaciones fácticas y jurídicas que puedan presentarse durante el desarrollo de los mismos66_.

A efectos de profundizar en estos aspectos, a continuación analizaremos el antecedente más destacado del tema, esto es, la experiencia del Reino Unido67_{, pionera en la creación e} implementación de alianzas público privadas.

2. LA EXPERIENCIA DEL REINO UNIDO: GOBERNAR MEDIANTE CONTRATOS

El análisis del caso del Reino Unido en materia de APP es de gran interés para entender la concepción de la colaboración entre los sectores público y privado. El marco general en el cual tiene cabida esta concepción, se desarrolla bajo el Gobierno de la señora Margaret

Esto al menos sobre el papel puede resultar muy enriquecedor en contratos complejos, tanto técnica como financieramente.

A pesar de sus aparentes ventajas que a primera vista parece tener el diálogo competitivo, este mecanismo tropieza con importantes problemas que pueden llevar a que su aplicación sea un fracaso. De hecho, el sector privado ha manifestado ciertas reticencias a la participación en este procedimiento derivadas, por una parte, de los elevados costos en los que tendría que incurrir sin ninguna garantía de que el proyecto le sea finalmente adjudicado y, por otra, de la dificultad de proteger la propiedad intelectual en este tipo de procesos. VASSALLO MAGRO, José Manuel e IZQUIERDO DE BARTOLOMÉ, Rafael. Infraestructura pública y participación privada: conceptos y experiencias en América y España. Corporación Andina de Fomento (CAF), 2010, Bogotá, Colombia. Pág. 136-137.

66 _{Una visión económica del tema puede verse en: BARRETO NIETO, Carlos Alberto. Modelo de} unión público-privado: Una aproximación desde la teoría de contratos. Universidad Nacional de Colombia, Universidad Católica de Colombia. Múnich Personal RePEc Archive (MPRA). MPRA Paper No. 32038, posted 7. July 2011 08:19 UTC. Sitio web: http://mpra.ub.uni-muenchen.de/32038/ 67 _{Para ver un análisis de las experiencias de colaboración público-privada en Estados Unidos,} Canadá, Australia, Latinoamérica y la Unión Europea. ver: Op. Cit. BRUNETE DE LA LLAVE, María Teresa. Pág. 261 y ss.