VI. LA PRACTICA ESTATAL POSTERIOR AL CONVENIO DE
3. EL CARACTER INOCENTE DEL PASO
La definición de la inocencia del paso como el no perjudicial para la paz, el buen orden o la seguridad del Estado ribereño, contenida en el art. 19.1 del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, que ya vimos que en este punto siguió fielmente lo dispuesto en el art. 14 (4) del Convenio de 1958 sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, puede considerarse firmemente establecida en el derecho con-
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suetudinario internacional. Buena prueba de ello lo constituyen el gran número de legislaciones nacionales que, con posterioridad a la adopción del Convenio de 1982, han reproducido literalmente el tenor de esta dis posiciód552).
Por otra parte, con posterioridad a la adopción del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, varios han sido los autores que, prescindiendo por el momento del inciso final de su art. 19.2, consideran que la lista de supuestos de paso no inocente constituye un fiel reflejo de la práctica internacional previa. Es decir, que se limita a codificar el derecho consuetudinario internacional preexistentec553J.
Aunque se debe recordar, como indicara Gide� que los Estados no ne cesitan recoger en su legislación interna las causas por las que el paso de ja de ser inocentec554l, no es menos cierto que la influencia del listado de
supuestos contenido en el art. 19.2 del Convenio de 1982 es perceptible en la legislación interna de los Estados, e incluso lo fue ya con anteriori dad a la conclusión de la IIIª Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mat555l. Más recientemente, resulta fácil constatar como, prescindiendo por el momento del inciso final del art. 19.2 del Convenio de 1982, son abundantes los casos en los que el listado de supuestos de tal artículo se reproduce literalmentec556l o casic557) en las leyes internas de
varios Estados. En otros supuestos, los Estados han preferido sin embargo mencionar únicamente algunos de los ejemplos del listado del art. 19.2 del Convenio de 1982c55ªl. Finalmente, otros supuestos de legislaciones
estatales recientes no contienen ninguna referencia a ningún supuesto del listado del art. 19.2 del Convenio de 1982, ya sea por no referirse al régimen de navegación del mar territorialc559l, ya sea por mencionar gené
ricamente el principio del paso inocentec56ºl, ya sea incluso por remitirse
expresamente al Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982c561l.
En consecuencia, si bien no plantea grandes problemas considerar co· mo perteneciente al Derecho Internacional consuetudinario actual la lista de supuestos introducida en el art. 19.2 del Convenio de 1982, no se pue· de ni mucho menos afirmar lo mismo sobre el inciso final de tal artículo.
En este sentido, llama la atención, en primer lugar, el reducido núme· ro de Estados que en su legislación interna hacen referencia expresa a que no se considerará inocente el paso cuando se realicen actividades no directamente relacionadas con el pasd562l. Actitud no compartida, sin em·
bargo, por las grandes potencias marítimas que, en un afán de objetivar la inocencia del paso, se han mostrado partidarias de suprimir tal inciso final, considerando como taxativa la enumeración del art. 19.2 del Convenio de 1982. Este sería el caso, por ejemplo, de la Declaración con-
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junta formulada por los Estados Unidos y la Unión Soviética el 23-IX- 1989, pues en el punto 3º de las reglas sobre la interpretación uniforme
de las normas de Derecho Internacional que rigen el paso inocente, afir maron lo siguiente:
"El artículo 19 de la Convención de 1982 fija en su párrafo 2º una lista exhausti
va de las actividades que dan lugar a que el paso no sea inocente. El buque que pa sa a través del mar territorial y no realiza ninguna de esas actividades se encuentra en paso inocente"(;G3)_
Planteamiento latente también, aunque con una solución distinta, en el derecho interno francés. El Decreto nº 85/185, de 6-II-1985, no sólo
suprime la mención de tal supuesto del listado de actividades que, según su art. 3, convierten al paso en no inocente, sino que además considera expresamente que las actividades no directamente relacionadas con el paso y que lo convierten en no inocente son únicamente las contempla das en los demás incisos del art. 19.2 del Convenio de 1982c564). Es decir,
también por esta vía se considera como exclusiva y cerrada la enumera ción de supuestos realizada en la Convención de 1982.
Alineada en este tema con las grandes potencias marítimas, aunque con un tono más moderado, se encuentra también la Orden 25/1985, de 23-IV, por la que se apmeban las normas para las escalas de buques de guerra extranjeros en puertos o fondeaderos españoles y su paso por el mar territorial español, en tiempo de paz. El art. 11.3 de esta Orden, dis pone lo siguiente:
"Para poder efectuar algún ejercicio o cualquier otra operación fuera del sim ple paso, será preciso obtener la correspondiente autorización del Gobierno espa ñol, solicitada por vía diplomática como se indica en el punto 7, para las esca las11<s6;)_
El que cualquier otra operación no directamente relacionada con el simple paso exija la autorización previa del Gobierno español, indica cla ramente que para España también es exhaustiva la enumeración del art. 19.2 del Convenio de 1982. No obstante, tal planteamiento se atenúa por el uso que el Gobierno español realice de esta facultad de autorizar o de negar actividades no relacionadas con el simple paso.
En un extremo radicalmente opuesto al de las grandes potencias marí timas, e igualmente distante de lo dispuesto en el Convenio de 1982, se encuentran las legislaciones nacionales de algunos países en vías de <lesa-
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rrollo que, aún reconociendo el carácter incompleto y abierto del listado del art. 19.2 del Convenio de 1982, corrigen tal subjetividad con el más absoluto relativismo. En esta situación se encuentran, por ejemplo, las le yes que sustituyen la mención de otras actividades no directamente rela cionadas con el paso por la de cualquier otra actividad prescrita por las correspondientes autoridades nacionales competentes<566l.
Una solución distinta a las anteriores se encuentra en las legislaciones de aquellos Estados en las que se proporciona un listado de supuestos más o menos idéntico al del art. 19.2 del Convenio de 1982, con la nove dad de que al regular el supuesto de "cualesquiera otras actividades no di rectamente relacionadas con el paso", añaden ejemplos concretos. Si bien ésta puede constituir la vía idónea para que en el Derecho Internacional consuetudinario cristalicen nuevos supuestos de activida des no incluídas en el art. 19.2 del Convenio de 1982, debe no obstante tenerse en cuenta que la conformidad con el Derecho Internacional ge neral de los nuevos ejemplos que se introducen, debe establecerse en ca da caso concreto.
En este sentido, se puede considerar plenamente conforme con el Derecho Internacional general el art. 6 (b), 10, de la Ley nº 45 de Yemen
Democrático, que concluye el catálogo de actividades que convierten el paso en no inocente con la mención de "cualquier otra actividad no rela cionada con el paso o concebida para dificultar la navegación interna
cional"<56n. Sin embargo, difícilmente es compatible con el Derecho
Internacional general el art. 9.2 1) de la Ley de 1990 de Rumanía<568l, en la
que se considera como no inocente "cualquier otra actividad que no se relacione directamente con el paso o que se realice en contravención de
las condiciones establecidas en la presente Ley". Tanto del art. 14 ( 4) del Convenio de Ginebra sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, co mo del art. 19.1 del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, se deduce que la mera infracción de la legislación del Estado ri bereño cuyo mar territorial se navega no convierte al paso en no inocen te. Se necesita adicionalmente que tal infracción sea perjudicial para la paz, el buen orden o la seguridad del Estado ribereño.
Por otra parte, a pesar de la amplia acogida que en las legislaciones na cionales está teniendo el listado de supuestos del art. 19.2 del Convenio de 1982, no por ello ha desaparecido de la práctica internacional la ten sión entre los criterios objetivos y subjetivos al concretar el carácter ino cente o no del paso de algún buque determinado, como fue el caso del buque pacifista Lusitania Expressd569l. Este buque de pabellón portu gués pretendió llegar a Dili, en Timor Oriental, para denunciar los abusos de los derechos humanos cometidos por las autoridades indonesias, re-
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clamar el derecho a la autodeterminación de Timor Oriental y homena jear a las víctimas habidas en los enfrentamientos con las autoridades in donesias en noviembre de 1991. El 25 de febrero de 1992, catorce días antes de que el buque penetrara en el mar territorial indonesio, el Ministerio de Asuntos Exteriores indonesio declaró que la navegación de este buque no sería considerada inocente y que, en consecuencia, no se le permitiría navegar por el mar territorial indonesio. A los pocos minu tos de entrar en el mar territorial indonesio el 11 de marzo de 1992, las fragatas de l a armada indonesia KRI Yos Su darso y KRI Kí
Hadjardewantara compelieron al Lusítanía Expresso a abandonar in
mediatamente el mar territorial indonesio, dirigiéndose hacia la alta mar por la ruta más corta. Orden que fue inmediatamente cumplida. Este inci dente pone de manifiesto que, aunque el Lusítanía Expresso no incurrie ra durante su brevísima estancia en el mar territorial indonesio en ningu na causa del art. 19.2 que objetivamente le hiciera perder el carácter ino cente a su paso, ni siquiera la realización de actos de propaganda contra la seguridad del Estado indonesio, Indonesia subjetivamente consideró que la mera presencia de este buque en su mar territorial sí constituía una amenaza contra su seguridad, siendo en consecuencia calificado su paso como de no inocente.
Finalmente, debe subrayarse el hecho de que en la práctica internacio nal de los Estados posterior a la adopción del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, es constatable la tendencia de que lo dispuesto en su art. 19 está influyendo en la navegación de espacios ma rítimos distintos del mar territorial. Así ocurre, por ejemplo, en los casos de los Estados ribereños de estrechos internacionales que, en su legisla ción interna, han establecido el paso inocente como único régimen de navegación para toda la extensión de sus mares territoriales<57º). Un su puesto más específico que igualmente puede traerse a colación, es el del Tratado de Paz y Amistad celebrado entre Argentina y Chile el 18-X-1984, pues en su Anexo 2, dedicado a la navegación en el Canal de Beagle, se ha incluído la siguiente disposición:
"Artículo 4. En los casos no previstos en el presente Tratado, los buques argen tinos se sujetarán a las normas del Derecho Internacional. Durante el paso dichos buques se abstendrán de realizar cualquier actividad que no esté directamente re lacionada con el paso, como las siguientes: ejercicios o prácticas con armas de cualquier clase; lanzamiento, aterrizaje o recepción de aeronaves o dispositivos militares a bordo; embarco o desembarco de personas; actividades de pesca; inves tigaciones; levantamientos hidrográficos; y actividades que puedan perturbar la se guridad y los sistemas de comunicación de la República de Chile"<57').
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Otro supuesto igualmente interesante es el de Trinidad y Tobago. Ya hemos comentado cómo este Estado ha prohibido en sus aguas archipe. lágicas la navegación en régimen de paso por las vías marítimas archipe lágicasc572l
. De tal forma, que el único régimen de navegación permitido en estas aguas, según la Ley nº
24 de 1986 sobre las aguas archipelágicas y la zona económica exclusiva de Trinidad y Tobago, es el contemplado en el art. 11 de esta Ley, cuyos dos primeros párrafos tienen el siguiente tenor:
"1) Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8, los buques de todos los Estados gozarán del derecho de paso inocente a través de las aguas archipelágicas de Trinidad y Tobago.
2) A los efectos del presente artículo se entenderá por paso el hecho de nave gar por las aguas archipelágicas de Trinidad y Tobago con el fin de:
a) Atravesar esas aguas sin penetrar en las aguas interiores ni hacer escala en una rada o una instalación portuaria fuera de las aguas interiores, o
b) Dirigirse hacia las aguas interiores o salir de ellas, o hacer escala en una de esas radas o instalaciones portuarias o salir de ellas"<573i.
Debiendo subrayarse que el art. 12 de esta Ley, relativo al significado del paso inocente, es una reproducción literal del art. 19 del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982.