Estas políticas se fundamentan en el supuesto de que es posible modificar el contexto dentro del cual se desarrollan los sistemas nacionales de ciencia y tecnolo-
gía. Es decir, que es factible transformar la estructura de la producción y del comercio exterior, elevar la tasa de acumulación y crecimiento, y remediar la subordina- ción dentro del orden internacional.
Esto implica suponer que la sociedad y el Estado ejer- cen un comando sobre los recursos suficiente para que las políticas influyan sobre la asignación y la distribución de los mismos. De este modo, la acumulación de capital y el cambio técnico reflejarían, en primer lugar, las opciones de los actores privados y públicos nacionales.
En el marco de un proceso amplio de transformación, quienes proponen políticas activas de ciencia y tecnolo- gía suponen que es posible superar el subdesarrollo re- lativo y avanzar hacia las fronteras del conocimiento. Dado el papel central de la actividad manufacturera en la generación y aplicación de tecnología, el desarrollo industrial es siempre un requisito esencial de aquellas políticas.
Las estrategias de industrialización y las políticas activas de acumulación y cambio técnico tienen su ori- gen en el siglo XIX. El liderazgo asumido en las primeras
fases de la Revolución Industrial le confirió al Reino Unido una posición inicialmente dominante en la pro- ducción y el comercio internacional de manufacturas y en el desarrollo tecnológico. La resistencia de algunos países de aceptar indefinidamente el liderazgo británico se fundó en el supuesto de que era posible modificar los datos del sistema, acelerar el crecimiento y transformar las relaciones internacionales de poder. Ésta es preci- samente la estrategia que pusieron en práctica Alema- nia con el liderazgo de Bismarck, Japón a partir de la Restauración Meiji y los Estados Unidos de América desde su independencia.
La Argentina no se propuso metas de semejante al- cance a lo largo del siglo XIX. Las propuestas de Vicente
Fidel López y otros economistas durante la Organiza- ción Nacional fueron intentos tempranos de industriali- zación. Nunca lograron, sin embargo, convertirse en el objetivo político dominante, movilizar masivamente los recursos disponibles, transformar el sistema productivo y su inserción internacional, ni superar, consecuente- mente, la posición subordinada y periférica del país. Con todo, el desarrollo de la educación común y el nivel de excelencia alcanzado en la formación e investigación en algunas áreas, principalmente vinculadas a la biología, le confirieron al país una rica dotación de recursos humanos. Ésta constituía, potencialmente, una platafor- ma para el cambio estructural y el desarrollo tecnológico. Las transformaciones posteriores se sustentaron en esta acumulación previa de recursos humanos calificados.
De todos modos, el cambio de rumbo de la política económica, la promoción de la industrialización y, poco después, el lanzamiento de políticas activas de ciencias y tecnología, se produjeron recién bajo el impacto de los
shocks externos de enorme importancia. A saber, la cri-
sis de los años treinta, la Segunda Guerra Mundial y las tensiones del orden internacional en la temprana pos- guerra. Estos acontecimientos revelaron la inviabilidad del modelo histórico de desarrollo primario-exportador e impusieron la búsqueda de rumbos alternativos al desa- rrollo.
La política de desarrollo nuclear, la creación de los institutos de tecnología industrial y agropecuaria, los regímenes de transferencia de tecnología, las políticas de compras públicas orientadas a promover la industria y tecnología nacionales fueron algunas de las manifesta- ciones más importantes de las políticas activas de cien-
cia y tecnología de la Argentina. Éstas incluían la pre- tensión de aumentar la asignación de recursos privados y públicos a la investigación y el desarrollo, y de vincu- lar las aplicaciones tecnológicas al avance de las ciencias básicas y la formación de recursos humanos calificados.
Estos cambios en la concepción del desarrollo del pa- ís y del papel de la ciencia y la tecnología fueron concu- rrentes con la formación de un rico cuerpo de teoría. Los enfoques relativos a la desagregación de los paquetes tecnológicos, la transferencia de tecnología extranjera asociada a la capacitación y al desarrollo de los recursos locales, el financiamiento de las empresas innovadoras, los vínculos entre los sectores privado, público y acadé- mico, y el papel de las inversiones extranjeras directas fueron objeto de aportes teóricos que repercutieron más allá de las fronteras del país. El nombre Jorge Sabato y su concepción original del triángulo formado por los principales actores del desarrollo tecnológico, alcanza- ron considerable relieve en el país, América Latina y otras regiones en desarrollo.22
Todos los países de desarrollo industrial y tecnológi- co tardío que lograron eliminar el atraso y transformar su inserción en el orden internacional partieron del su- puesto de que la empresa era posible. En la Argentina, las políticas activas de cambio estructural y de desarro- llo científico-tecnológico se sustentaron en el mismo principio. es decir, que el país conservaba suficiente li-
22 En un seminario sobre cooperación científico-tecnológi-
ca entre la Unión Europea y América Latina, celebrado en la Universidad de Santiago de Compostela en junio de 1996, el ministro brasileño de Ciencia y Tecnología, Dr. Vargas, recor- daba que en una reciente visita a Corea, encontró que ese país estaba siguiendo las ideas de Sabato sobre la creación de fá- bricas de tecnología.
bertad de maniobra para influir en la formación de capi- tal y el cambio técnico, la asignación de los recursos y el diseño de un nuevo perfil de su comercio e inserción in- ternacionales.
La experiencia revela, sin embargo, que formar par- te de una economía industrial avanzada que participa en las actividades que incorporan conocimientos de la frontera de la ciencia y la tecnología no depende sólo de la decisión de cambiar el rumbo. La explicación del fra- caso del país en alcanzar esos objetivos obedece a facto- res complejos (Ferrer, 1989). Una causa que probable- mente ha contribuido a explicar el éxito de otros países y el fracaso de la Argentina, radica en las distintas condi- ciones en que se gestaron las políticas tecnológicas de industrialización.
Merece señalarse al respecto una diferencia princi- pal entre las experiencias, por una parte, de la Argenti- na y, por otra, la de los Estados Unidos y Japón en el siglo XIX y las de los países del sudeste asiático en la
segunda mitad del siglo XX. En estos casos, aquellas po-
líticas respondieron, en primer lugar, a decisiones de los estados nacionales fundadas en opciones asumidas des- de adentro de cada sociedad, es decir, en factores gesta- dos endógenamente. En la Argentina, por el contrario, fueron, en primer lugar, respuestas a shocks originados en el contexto externo. En consecuencia, las bases de sustentación social y política fueron endebles. Esto con- tribuye a explicar el proceso de desindustrialización y deterioro del sistema nacional de ciencia y tecnología instalado desde mediados de la década del setenta.
III
.Las ideas económicas
La promoción de la industrialización y la tecnología en los países de desarrollo manufacturero tardío impli- caba cuestionar la teoría librecambista (fundada com- prensiblemente por los economistas británicos) y la divi- sión internacional del trabajo basada en las ventajas comparativas estáticas. Se trataba de justificar la pro- tección de los mercados nacionales y las políticas activas de industrialización y desarrollo científico-tecnológico. Alexander Hamilton en los Estados Unidos y Friederich List en Alemania figuran entre quienes, desde fines del siglo XVIII y en el transcurso del XIX, contribuyeron a
justificar las políticas de transformación de los países de desarrollo industrial y tecnológico tardío.
Los japoneses no llegaron a formular un cuerpo teó- rico alternativo, al menos que se difundiera en Occiden- te. Sin embargo, desde la Restauración Meiji hasta nuestros días, sus políticas activas fueron las más radi- cales en la búsqueda de la industrialización, el cambio tecnológico y la transformación de la inserción interna- cional del país. Algo semejante está sucediendo con Ko- rea y Taiwán, los dos modelos más exitosos del sudeste asiático.
En la Argentina, en el período comprendido entre la segunda mitad del siglo XIX y la primera mitad del XX,
las principales propuestas industrialistas están asocia- das a nombres de eminentes pensadores como Vicente Fidel López y Alejandro Bunge.
Desde mediados de este siglo, las contribuciones de mayor repercusión y alcance fueron realizadas por Raúl Prebisch. Sus análisis sobre la relación centro-periferia, la propagación internacional de los ciclos económicos, los
términos de intercambio y el reparto de los frutos del progreso técnico, el capitalismo periférico y la distribu- ción del ingreso sentaron los fundamentos teóricos de la industrialización y el cambio estructural en América Latina. El equipo que Prebisch formó en la CEPAL, desde
fines de la década de 1940, incluyó a Celso Furtado y otros economistas latinoamericanos que realizaron con- tribuciones sustantivas a la teoría del desarrollo (Furta- do, 1985).
En todo este cuerpo teórico, primaba el supuesto de que los países conservaban una suficiente autonomía de comando de sus recursos. A partir de decisiones políticas propias, era entonces posible influir en la acumulación de capital, el cambio técnico, la distribución del ingreso y la resolución de la posición periférica y subordinada de América Latina. Las teorías del desarrollo tecnológico y de la dependencia fueron importantes componentes del rico cuerpo teórico desarrollado en la región.
Tanto en los países que llegarían a ser economías centrales como en la periferia latinoamericana desde mediados del siglo XX, el rechazo del pensamiento orto-
doxo fue el sustento teórico de las estrategias alternati- vas. En todos los casos, se cuestionó el libre-cambio, el respeto irrestricto a las libres fuerzas del mercado, la marginación del Estado en la asignación de recursos y la aceptación de las ventajas comparativas estáticas como el modelo racional de inserción internacional. Siempre, también, las políticas activas de industrialización y cambio tecnológico suponían que los mercados naciona- les eran el ámbito de las principales transacciones eco- nómicas y que las decisiones sobre la acumulación de capital, el cambio técnico y el comercio internacional dependían, en primer lugar, de actores nacionales pri- vados y públicos.
Pues bien, actualmente, este supuesto está siendo cuestionado por la visión fundamentalista de la globali- zación (Ferrer, 1996b).
IV
.La visión fundamentalista
de la globalización
Como ha sido destacado en el Informe de la Comi- sión Brundtland, en otros estudios de comisiones inter- nacionales de expertos, en la conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 y en otros encuentros del mismo carácter existe hoy, en efec- to, una dimensión global desconocida en el pasado. De allí el justificado énfasis en la repercusión a escala in- ternacional de acontecimientos tales como la pobreza, las agresiones al medio ambiente, el crecimiento demográfico en las sociedades pobres, el narcotráfico, las migraciones desde los países pobres a los ricos y el tráfico de arma- mentos. Hasta la Segunda Guerra Mundial, muchas de estas cuestiones, como las de la pobreza y el medio am- biente, quedaban encerradas en el ámbito de cada país. Actualmente constituyen, en cambio, problemas de al- cance mundial que reclaman respuestas globales.
Existe pues una dimensión global insoslayable de los problemas actuales. De allí la emergencia de las visiones de la aldea global, el mundo como un pañuelo, el destino compartido y la heredad común de la humanidad.
Pero no es esta perspectiva abarcativa de cuestiones cruciales que comprometen el presente y el devenir del género humano, lo que configura la visión fundamenta- lista de la globalización. Ésta comprende cuestiones más
triviales que se refieren al ejercicio del poder en el esce- nario mundial.
En la segunda mitad del siglo XX, la revolución tec-
nológica asociada a la microelectrónica, el procesamien- to y la transmisión de información ha impulsado el es- trechamiento de los vínculos, en todos los planos, entre las economías integrantes del orden mundial. La inter- nacionalización de los procesos productivos en el seno de las corporaciones transnacionales, la integración de las plazas financieras en un megamercado que opera en tiempo real 24 horas al día, 7 días a la semana y la ex- pansión del comercio mundial de bienes y servicios con- figuran un orden global que encuadra el desarrollo de los países (UNCTAD, 1994).
A partir de la constatación de los vínculos económi- cos y financieros que prevalecen actualmente en el or- den internacional, la visión fundamentalista de la globa- lización rescata la propuesta ortodoxa del libre juego de los actores económicos en los espacios nacionales y en el mercado mundial. Sólo que ahora la justificación es me- nor en función de la racionalidad económica y mayor en términos de acontecimientos que excederían la capaci- dad de control de las sociedades y sus sistemas políticos. En la visión clásica, desde las postulaciones iniciales de David Hume y Adam Smith, estaba implícita la exis- tencia de un orden natural reflejado en la ley de la ofer- ta y la demanda y su impacto sobre la asignación de recursos y la distribución del ingreso. El mensaje políti- co implicaba un alzamiento contra el autoritarismo de la monarquía absoluta y un rechazo al rígido intervencio- nismo mercantilista. En el nuevo orden liberal, una ma-
no invisible garantizaba la convergencia de los intereses
privados y públicos. Consecuentemente, la libertad de las transacciones en el interior de los mercados naciona-
les e internacionales en el mercado mundial era el régi- men que permitía el mejor empleo de los recursos y el mayor nivel posible de bienestar.
La visión fundamentalista de la globalización sugie- re también la existencia de un orden natural pero fun- dado, ahora, lisa y llanamente, en la estructura del po- der del orden mundial contemporáneo. Es el retorno al poder absoluto y al discrecionalismo, no ya de la monar- quía, sino de los mercados. Esa visión plantea, en efecto, que la mayor parte de los recursos de la economía mun- dial están ahora bajo el comando de actores transnacio- nales: las mega corporaciones y los mercados financieros globalizados. Las transacciones económicas no se reali- zarían predominantemente en los espacios nacionales sino en el mercado global de alcance planetario.
Consecuentemente, la capacidad de la decisión sobre la asignación de recursos, la acumulación del capital, el cambio técnico y la distribución del ingreso radica ac- tualmente en centros de poder transnacional. Las deci- siones se adoptarían fuera de los espacios nacionales. Son los mercados globales los que decidirían, cada día, cuál es la suerte de cada país integrante del orden mun- dial. Las barreras nacionales han sido borradas por la revolución tecnológica. Los estados serían, en conse- cuencia, impotentes para tomar las decisiones referidas a la acumulación de capital, el cambio técnico, las venta- jas competitivas y otras cuestiones cruciales.
Estaríamos en presencia, pues, de un fenómeno sin precedentes históricos. La visión fundamentalista sugie- re, en efecto, que la revolución científico-tecnológica con- temporánea ha provocado una fractura en el desarrollo histórico de la humanidad y en el comportamiento del orden mundial gestado desde el Renacimiento y la for- mación de los estados nacionales. En materia económica
y financiera, al menos, la soberanía de los estados habría sido desbaratada por la globalización. En reali- dad, la soberanía radicaría actualmente sólo en los mer- cados. El mundo hoy es una aldea global y en ella el poder de decisión radica en los actores transnacionales.
En este sentido, la globalización sería un fenómeno estrictamente contemporáneo. Nunca antes los países habrían estado sujetos a acontecimientos de carácter global que los afectaran tan decididamente.
Actualmente, la visión fundamentalista de la globa- lización se ha convertido en la sabiduría convencional. Ésta es funcional a los intereses de los principales acto- res transnacionales y cuenta, al mismo tiempo, con un considerable consenso en amplios segmentos de la opi- nión pública.
V