El concepto y los pilares de la cohesión social

La CEPAL (2007a) definió inicialmente la cohesión social como la dialéctica entre los mecanismos instituidos de inclusión y exclusión social y las percepciones y reacciones de los ciudadanos con respecto a la operación de dichos mecanismos (pertenencia). Esta definición sintetiza y pone en relación distintos elementos que hacen parte del desarrollo de las sociedades latinoamericanas, como las dinámicas de inclusión y exclusión y las percepciones y reacciones de los actores sociales. Esto constituye un punto de partida para dar una mirada más integral a las dinámicas de desarrollo de los países, cuya novedad estaría en la incorporación de información subjetiva que se usaría junto con los datos tradicionalmente empleados por la CEPAL.

En general, la definición de la CEPAL es una descripción de los mecanismos implicados en las dinámicas de transformación social. El concepto de la CEPAL contiene un enfoque donde se identifican los pilares que serían más relevantes para el desarrollo en el contexto regional (inclusión y pertenencia), y se enfatizan las relaciones entre estos, como el aspecto clave. Algunos ejemplos de preguntas que se desprenden de

3 _{En todo caso, hay algunas señales muy alentadoras provenientes de algunos países. Por ejemplo, la}

Contraloría General de la República de Colombia y, en particular, la Dirección de Estudios Sectoriales de dicha entidad, empleó el enfoque desarrollado por la CEPAL para medir la cohesión social en su informe social 2008 titulado: “Inclusión y exclusión social en Colombia (salud, educación y asistencia social): mercado y política social”.

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esta perspectiva analítica son: ¿Cuáles serán las percepciones y reacciones ciudadanas ante mecanismos de exclusión que profundicen las brechas sociales?, ¿Cómo percibirá la ciudadanía la instrumentación de reformas institucionales –como el incremento de la carga tributaria– orientadas a cerrar las brechas sociales?

En este punto, cabe preguntarse si, para promover un mayor uso del enfoque de cohesión en el campo de las políticas públicas, es necesario o no explicitar un horizonte de desarrollo. En principio, la respuesta es afirmativa, porque un umbral normativo cumple funciones esenciales para la política pública: orienta la acción (y, por tanto, fundamenta el diseño de políticas), y permite el seguimiento y la evaluación de sus resultados. Esto va más allá de la función exclusivamente analítica.

En términos de horizonte, los países de la región deberían avanzar hacia la reducción de la exclusión social, y las instituciones –sobre todo aquellas implicadas directamente en el diseño e implementación de políticas públicas y sociales– tendrían que contar con las capacidades necesarias para alcanzar ese propósito. Aquí se debe considerar que no todas las exclusiones serán objeto de la política pública; un ciudadano común podría molestarse si no es aceptado en The Sphere4_{, la red social del}

lujo extremo, pero esa es una exclusión que no constituiría una materia de interés para las políticas.

Una forma de operacionalizar el concepto de exclusión es a partir de la noción de brechas sociales, que refiere a las distancias y carencias socioeconómicas existentes en los países, y que se expresan en que determinados grupos de la población no cuenten con acceso a derechos básicos y no tengan las oportunidades para desarrollar sus potencialidades. Estas brechas, cuya reducción debe ser un objetivo de la política pública, pueden ser: i) absolutas o fundadas en estándares, donde el criterio es una definición normativa, y ii) relativas, o definidas a partir de las diferencias entre grupos, donde el criterio de contraste es la distribución (CEPAL, 2007b). Así, el concepto de brechas sociales utilizado aquí va más allá de la noción empleada en muchos países desarrollados (sobre todo los europeos), en donde se aplica una noción de privación relativa. Dado que en América Latina coexisten y se superponen las privaciones relativa y absoluta, esto otorga sentido a la consideración de ambos tipos de brechas.

4 _{Para ingresar a esta red, se debe pasar “por un cuidadoso proceso de selección realizado por un estricto}

comité”. Una vez preseleccionados, los interesados deberán pagar una cuota de inscripción de 3 mil euros. La dirección de la red es: https://www.the-sphere.com/user_session/new.

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Un argumento que podría emplearse para simplificar los pilares de la cohesión social es el que sostiene que el monitoreo de las brechas sería suficiente, porque estas serían aproximaciones a la capacidad institucional para reducirlas. Sin embargo, este planteamiento no da cuenta de que desempeños similares podrían generar diferentes resultados en materia de brechas sociales y, además, podrían ser percibidos de distintos modos por la opinión pública. Así, el mantenimiento del pilar de capacidad institucional tiene el beneficio de que permite una mayor riqueza analítica, porque proporciona oportunidades para identificar factores asociados a la disminución o el aumento de las brechas, y diseñar respuestas de política. Además, hay distintos indicadores de funcionamiento institucional que son relevantes por sí mismos para los interesados en el seguimiento de las políticas, como los que refieren al comportamiento del gasto público social, o los que informan sobre la evolución de la situación en materia tributaria.

A diferencia de lo planteado para los pilares de brechas e instituciones, la situación del componente pertenencia es más compleja por una serie de razones conceptuales, metodológicas y prácticas, porque bajo ese paraguas cohabitan aspectos de la realidad que se sitúan a distinto nivel, y su medición requiere operaciones metodológicas diferentes. En particular, por medio de este pilar se procuran captar aspectos de la subjetividad que hacen referencia a las percepciones directamente relacionadas con las instituciones y con la extensión de las brechas sociales (algo así como la “superficie” de la subjetividad), lo mismo que a factores de fondo, tales como los vínculos y los valores solidarios que influirían en las disposiciones de los actores ante la cosa pública5_.

Sin embargo, hay varios problemas para la conceptualización y la medición de estos aspectos más “profundos”. El primero es que la pertenencia incluye a membresías grupales de distinto nivel que podrían estar relacionadas o no con las opiniones sobre las instituciones6_{. De hecho, niveles}

muy altos de pertenencia grupal podrían asociarse con actitudes negativas hacia los otros grupos y ante las instituciones. Algo semejante ocurre con los

5 _{Por ejemplo, la CEPAL (2007a) plantea que “los cambios culturales fomentan un mayor individualismo.}

El que la autonomía personal se imponga a la solidaridad colectiva se ve precipitado por la economía y por la cultura mediática y el papel más relevante del consumo… esto coincide con el debilitamiento de los proyectos colectivos, así como del sentido de pertenencia a la comunidad. Estas tendencias despiertan interrogantes sobre cómo recrear el vínculo social, desde el ámbito familiar hasta la sociedad en su conjunto. Trabajar por la cohesión significa recrear el vínculo social”.

6 _{En los últimos años la ciudadanía latinoamericana ha presentado altos niveles de desconfianza en las}

instituciones del Estado, pero al mismo tiempo ha evidenciado altos niveles de identidad o pertenencia con el Estado nación.

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vínculos. Cuáles vínculos fortalecer y en qué grado son preguntas para las que no hay respuestas unívocas, lo que se hace más complejo si no se sabe cuál es el resultado que se va a alcanzar (una cosa es fortalecer vínculos para superar pobreza, y otra, aumentar el apoyo ciudadano a pactos de inclusión). Tampoco es claro si la pertenencia y los vínculos constituyen una dimensión “subjetiva”: Hay una tradición de investigación en esta línea que se ocupa de la estructura y la densidad material de las redes sociales7_.

La incorporación de la pertenencia, los vínculos e incluso los valores, expande el universo de dimensiones observables en un escenario caracterizado, en este ámbito, por problemas de datos. Como advierte la CEPAL (2007a), refiriéndose a Latinobarómetro, la principal fuente de datos “subjetivos” para el sistema de indicadores de cohesión, este instrumento no se concibió para investigar dimensiones complejas de la subjetividad, como la solidaridad o el sentido de pertenencia, y agrega que se requiere “una discusión sobre el contenido de esos valores o predisposiciones y el despliegue de procedimientos metodológicos que aseguren la validez y confiabilidad de las mediciones”. A estos problemas de calidad se suman las limitaciones en la disponibilidad de información, lo cual llevó, en la primera propuesta de indicadores de cohesión desarrollada por la CEPAL (2007b), al empleo de medidas “objetivas” como aproximaciones a la subjetividad, lo que produce confusión, porque la misma CEPAL (2007a) definió la pertenencia como un componente subjetivo integrado por actitudes, percepciones y valoraciones.

Con esto no se quiere decir que la calidad de los vínculos y el sentido de pertenencia no tengan que ver con las predisposiciones de los ciudadanos hacia la “cosa pública”. Ciertamente, la cohesión social, entendida en un sentido amplio, no se agota en las relaciones entre “opinión pública” (o los agregados de respuestas individuales que la conforman) e instituciones, lo que manifiesta la necesidad de continuar impulsando una agenda de investigación que permita comprender, por ejemplo, las relaciones entre pertenencias y conflictos intergrupales a distintos niveles y la cohesión social agregada, o las articulaciones entre determinadas estructuras y calidades de los vínculos sociales, y los valores que sustentan las personas.

En esta etapa de la discusión cabe retornar a los planteamientos originales de la CEPAL (2007a), en donde el interés en contar con datos demoscópicos refiere primordialmente a captar las percepciones que

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reflejen el grado de confianza, adhesión y respaldo ciudadano a un sistema político y un ordenamiento socioeconómico. En rigor, se plantea que “las políticas para reducir brechas requieren un contrato social, que supone el apoyo de una amplia gama de actores, dispuestos a consensuar amplios acuerdos” (p. 12). Hasta aquí, la CEPAL no está hablando más que de las reacciones y percepciones ciudadanas ante la operación de las instituciones, y de las condiciones de apoyo ciudadano para legitimar los pactos orientados a reducir brechas sociales.

De modo que la información que interesa, en primera instancia, tiene que ver con la subjetividad que expresa las “condiciones de apoyo ciudadano” para la acción institucional, y para pactos sociales tendientes a la reducción de brechas. Aquí se ha empleado la noción de condiciones de apoyo, debido a que no es evidente por sí mismo que los acuerdos sociales requieran, para funcionar, consensos ciudadanos masivos; en rigor, es plausible que estos contratos sean “suscritos” por determinados grupos de interés (sobre todo los que hacen parte de las elites). Pero aunque así fuera, el insumo constituido por los climas de opinión pública no deja de ser relevante, sobre todo en el marco de democracias no demasiado sólidas, como las que existen en varios países de la región. Además, las condiciones de apoyo ciudadano son fácilmente mensurables a partir de los estudios de opinión.

En síntesis, esta revisión del enfoque de la cohesión social elaborado por la CEPAL permite plantear una serie de propuestas con respecto al concepto de cohesión. Entre estas destacan la explicitación de un horizonte normativo, el mantenimiento de los componentes de brechas y de instituciones, y el acotamiento del pilar de pertenencia. De este modo, la cohesión social puede ser entendida como la capacidad de las instituciones para reducir de modo sustentable8

las brechas sociales con apoyo ciudadano (pertenencia). Así, esta definición se sitúa en la tradición del enfoque de cohesión social de la CEPAL, pero delineando las fronteras entre los pilares y conjugándolos en clave de políticas públicas.

Esta resignificación del concepto de cohesión en clave de políticas públicas permite colocarlo en sintonía explícita con la discusión en curso en la región, que tiene que ver con las configuraciones institucionales más adecuadas para avanzar en la protección social, y en la reducción de las brechas sociales, y con la necesidad de alcanzar pactos ciudadanos que propendan hacia esos objetivos. Igualmente facilita las tareas de medición, interpretación y difusión, porque es más sencillo atribuir valores numéricos

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a los diferentes pilares de la cohesión y diseminar los resultados de esta operación: así, más apoyo ciudadano, más capacidad institucional y menos brechas indicarán, en conjunto, más cohesión social. Asimismo, con esta los distintos pilares de la cohesión, lo cual constituye el principal valor agregado del enfoque.