Resumen del capítulo
III.7 Conclusiones del capítulo
La radiodifusión no es, durante el período de estudio demarcado para esta tesis, un tema relevante en la estrategia de integración regional que se ha trazado MERCOSUR. En función de los datos presentados puede colegirse que las escasas acciones proactivas específicamente vinculadas al sector de la radiodifusión se han realizado en áreas técnicas y han sido destinadas o bien a la coordinación y homologación de padrones de emisión y recepción (atribución de frecuencias, fijación de bandas, redacción de manuales técnicos) o bien al establecimiento de diagnósticos de situación, y generación de informaciones específicas sobre temas vinculados al cambio tecnológico (vgr: radiodifusión digital). Por fuera de estos parámetros, han existido asimismo iniciativas tales como el estímulo de la presencia de MERCOSUR en el diálogo internacional sobre comunicaciones y telecomunicaciones o la propuesta para la generación de empleos en el sector, medidas que aún cuando se despegan de lo estrictamente técnico y regulatorio, resultarían insuficientes por sí mismas para ser nombradas como una estrategia de mercado y menos aún como una política regional sobre comunicaciones.
Por otra parte, encontramos espacios en la institucionalidad MERCOSUR en los que el tratamiento de los medios de radiodifusión es aludido, pero siempre de un modo periférico y en el marco de estrategias en las que tienen un rol complementario, tal es el caso de lo que ocurre en el seno de la RMC. Las reuniones especializadas RECS y RECAM no han logrado funcionar de modo articulado en torno al diseño de políticas del audiovisual capaces de integrar a la radiodifusión, con lo cual se ha perdido un espacio de trabajo que podría haber resultado fértil a la luz de la experiencia que, en relación al cine y el audiovisual, ha conseguido la RECAM en su corta vida. En cuanto a la específica acción de la RECS se registra una línea de trabajo incipiente: se trata de los primeros avances en el trabajo de aprendizaje y colaboración regional sobre experiencias nacionales en medios públicos que se formula en 2007 a instancias de los representantes argentinos en RECS, pero en el período que se analiza no ha logrado atravesar el umbral declarativo.
En 1998, el investigador argentino Hernán Galperín señalaba que “las industrias audiovisuales han demostrado ser uno de los temas más controversiales en los acuerdos de integración regional” y atribuía el motivo fundamental de esta complejidad al hecho de que “al poner sobre la mesa de negociación a los productos culturales, estos acuerdos traen a luz complejas cuestiones sobre la relación entre economía, cultura e identidad social” (1997:11). En relación a ello, tanto la radiodifusión, como el cine, la televisión por cable y otros productos audiovisuales encuentran en el mejor de los casos una ubicación periférica en los acuerdos de comercio e integración regional o son abordados en los anexos, acuerdos paralelos o dentro de las excepciones. En 2007, se constataba que la unión regional MERCOSUR, no había conseguido apartarse de esta tendencia. Si consideramos que en la actualidad los procesos de valorización de la comunicación implican una participación cada vez más gravitante de las industrias culturales en el PBI de cada uno de los países de la región y, que los procesos de transformación en la estructura de propiedad de los medios de comunicación han producido un impacto significativo en términos socio-culturales restringiendo la diversidad y el pluralismo de voces, resulta preocupante la demora de la inclusión de este tema como parte de la agenda estratégica de MERCOSUR, a la luz de lo que ocurre en otras uniones regionales contemporáneas (Ver Capítulo V).
La región MERCOSUR ha sido territorio propicio para el desarrollo de proyectos de grupos transnacionales que han sabido capitalizar en el plano nacional influencias y favores mientras se expandían sin ningún tipo de control a nivel regional128. Esto fue posible por cuanto no existen políticas explícitas regionales de comunicación sobre radiodifusión, ni regulaciones comunitarias sobre la materia que puedan leer la complejidad de un tema que conjuga problemas de dos siglos: por una parte, hunde sus raíces en la historia latinoamericana de las luchas por la democratización de las comunicaciones de mediados de los ´60, con estados fuertes que disputaban en el concierto internacional una producción activa y equilibrada en el flujo de informaciones, “voces múltiples” e identidades nacionales diferenciadas. Y por otra, de modo contemporáneo, el cambio tecnológico unido a las transformaciones en la estructura de la propiedad de medios de comunicación que delimitan un nodo de gran atractivo y alta rentabilidad en el que los actores centrales no son ya los estados sino las grandes corporaciones de medios. Frente a ellos, los estados nacionales interpretan
128 El Grupo Clarín ha desarrollado el negocio de la TV de pago no sólo en Argentina, sino además en Uruguay y
Paraguay. El Grupo Telefónica por su parte avanza cada vez con mayor presencia en el mercado brasileño de las telecomunicaciones, además de ser uno de los dos grupos más poderosos de Argentina.
un neo mecenazgo, que ha posibilitado y fomentado la expansión y consolidación en la región de grupos transnacionales mediante convenientes regulaciones y ayudas estatales de diversa índole.
El tránsito que acontece desde la concentración de la propiedad hacia la convergencia de tecnologías encuentra tanto a los países como a la unión regional, desprovistos de un plexo normativo que pueda anticiparse a las transformaciones en ciernes.
Como afirma Gindré “las tecnologías están atropellando a la legislación”. Las fronteras entre los medios de comunicación tradicionales se deshacen velozmente. Hay
“um movimento mundial, de revisão dos marcos legais, porque o que tava ali não dá conta deste galopar exagerado, superveloz das tecnologias. O fato concreto é este: há um atropelar da tecnologia em relação à legislação, a tecnologia está superando a legislação de maneira muito rápida e colocando uma série de questões novas. Quer dizer, os próprios limites entre, por exemplo, o que era telecomunicações e o que era radiodifusão estão sendo abolidos. Então, todos os países estão sendo chamados a responder isso, acho que isto é um chamamento global” (Gindré, 2009).
Pero allí donde una frontera tecnológica se diluye dando paso a la convergencia, otra frontera institucional no es capaz de emerger dando lugar a la integración regional. Los mapas de poder que se consolidan en torno al sector info-comunicacional, han dejado hace tiempo de ser nacionales o regionales.
El impacto de esta transformación se registra de modo más explícito entre los actores nacionales de menor peso quienes pierden terreno cotidianamente frente al avance de los grupos económicos de fuste, pero además impacta en las ciudadanías que confluyen y se desarrollan en el seno de los países que conforman MERCOSUR, cuando los medios de información a los que tienen acceso están cada vez más restringidos en términos de contenidos y más concentrados, en relación a su propiedad.
En esta dirección los investigadores argentinos Martín Becerra y Guillermo Mastrini, señalan:
“La influencia de las actividades industrializadas de comunicación en las sociedades contemporáneas opera en dos movimientos: es estructurada por la tradición política, cultural y económica de cada país, de cada región, y es simultáneamente estructurante de las condiciones políticas, culturales y económicas, toda vez que estas actividades info-comunicacionales permean las concepciones del mundo que estas sociedades construyen” (Becerra-Mastrini, 2009: 206).
La siempre frágil libertad de expresión es puesta en riesgo cotidianamente, no ya como hace décadas por gobiernos dictatoriales que mediante censura de contenidos, clausura de medios, persecución y desaparición de periodistas, buscaron disciplinar a los pueblos. Hoy, en cambio, es
puesta en jaque por la homogeneización de los sentidos, el adelgazamiento de las agendas y la concentración de la propiedad de los medios.
Catalina Botero, Relatora Especial sobre Libertad de Expresión de la Organización de los Estados Americanos (OEA) señalaba en 2008 que la Relatoría no estába tratando el tema de la libertad de expresión en las uniones regionales de América. (NAFTA/MERCOSUR/ CAN/ALBA/MCCA/CARICOM). Afirmaba en este sentido que:
“La relatoría trabaja con los estados y ha hecho algunos acercamientos a uniones regionales, pero no de manera sistemática y no lo ha hecho no porque no quiera o porque no crea que es importante. No lo ha hecho porque la relatoría no tiene recursos suficientes, la relatoría normalmente tiene un relator, dos abogados y un pasante que apenas pueden trabajar en los casos o viajar a cada estado para promover los estándares. Por eso no ha realizado un trabajo sistemático con las uniones regionales” (Botero, 2008129).
Consultada sobre la importancia o necesidad que este tratamiento tendría para los países que integran las uniones regionales enfatizaba:
“A mi me parece que es estratégicamente muy importante trabajar con las uniones regionales porque a través de ellas se potencializa el trabajo de los países. Particularmente MERCOSUR es muy importante porque los países del sur han sido particularmente “amigos del sistema” [N: se refiere al sistema interamericano de derechos humanos]. Yo no quiero decir que no haya problemas en los estados del sur del continente, lo que quiero decir es que los gobiernos están abiertos a trabajar con el sistema, que discuten pero que también adoptan las recomendaciones del sistema interamericano, que es muy fácil y muy fluido dialogar con los gobiernos de todo el continente. Entonces me parece que a pesar de que existen dificultades y que la relatoría tiene casos importantes, el trabajo con los estados ha sido muy relevante y desde el MERCOSUR se podría potenciar y que ayudaría muchísimo utilizar todos los mecanismos de la unión regional para promover los estándares [N: se refiere a los estándares para una legislación democrática en radio y TV comunitaria] a nivel interno” (Botero, 2008).
Pero el hecho de que los países sean “amigos del sistema” no garantiza la implementación de las normas que genera el orden público internacional en sus prácticas domésticas. En esta línea el representante por El Salvador de la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (AMARC), Ricardo Iglesias, luego de un análisis de los plexos normativos de la región, señalaba en 2008, el persistente desacople entre las garantías constitucionales en materia de libertad de expresión y su aplicación fehaciente:
“Encontramos que las constituciones de Centroamérica reconocen de manera bastante aceptable el derecho a la libertad de expresión. También corroboramos que todos los países de Centroamérica han reconocido prácticamente sin reservas, los principales tratados internacionales de derechos humanos,
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Interamericana de Derechos Humanos como los principales tratados en la materia. Todo Centroamérica le ha reconocido un nivel especial, en tanto normas superiores a estos tratados, es decir que además de ser auto ejecutables en el ámbito interno es decir reclamables directamente ante cualquier tribunal, tienen que ser además aplicados por sobre otras leyes como las leyes de la constitución. Este sistema de tratados complementa las disposiciones internas realizadas por las constituciones. Pero lamentablemente en nuestros países el derecho internacional ha sido más como una moda. Se ratifica y se firma, pero más que nada como una intención, como un lavarse la cara antes que como el verdadero compromiso de cumplir las obligaciones internacionales” (Ricardo Iglesias. El Salvador. Reunión AMARC, 2008). Completando esta afirmación podemos señalar que todos los países miembros del MERCOSUR han ratificado la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH): Argentina en 1984, Uruguay en 1985, Paraguay en 1989 y Brasil en 1992, y como veremos a lo largo del Capítulo IV, la afirmación que Iglesias realiza para Centroamérica se hace extensiva a los países que integran la región MERCOSUR.
Cuando se avanza en la revisión de las legislaciones y reglamentaciones específicas sobre comunicación el panorama es aún más árido. El investigador brasilero Denis de Moraes, en una investigación publicada en 2009 analiza los marcos normativos sobre comunicación de América Latina, y encuentra que:
“Com raras exceções, as legislações de comunicação na América Latina são anacrônicas, frouxas e/ou omissas, quase sempre favorecendo conveniências privadas e mercantis, em detrimento de agendas, temáticas, coberturas e programações que ponham em relevo, em primeiro lugar, os interesses coletivos”.
En relación al horizonte en el que debieran encaminarse estas legislaciones agrega que: “É fundamental a participação do poder público na conformação de sistemas de comunicação mais abertos e plurais, através de providências articuladas que resultem na renovação de leis e marcos regulatórios e na redefinição ético-política do papel do Estado numa direção progressista e, por extensão, antineoliberal. Estabelecer marcos regulatórios democráticos significa dotar os países de mecanismos legais para coibir a concentração monopólica e a mercantilização da produção simbólica, bem como atualizar normas para a concessão e a fiscalização das outorgas; discussões sobre conteúdos veiculados e classificações indicativas; revisão das cotas obrigatórias para programação nacional, regional, comunitária e educativa; cotas obrigatórias para exibição de filmes nacionais nas salas de cinema, entre outros pontos” (Denis de Moraes, 2009).
En esta estela programática, la AMARC produce en 2008 un despegue y posicionamiento sustantivos, en materia de radiodifusión en las Américas: presenta ante la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (CIDH)130 un conjunto de principios y buenas prácticas regulatorias sobre legislación en radiodifusión comunitaria orientado a modernizar y poner en concordancia la legislación sobre radiodifusión en América, con la CADH y la Declaración de Principios de Libertad de Expresión elaborada por la CIDH- OEA en el año 2000 sobre una interpretación del artículo 13 de la CADH (Pacto de San José de Costa Rica. 1969). Procura con este movimiento que la CIDH defina estándares regulatorios para la radiodifusión en América131.
El documento titulado “Principios para un marco regulatorio democrático en radio y televisión comunitaria” (Ver Anexo 8) contiene 14 propuestas y surge de un trabajo realizado por AMARC y el Open Society Institute, en el que se relevaron en 30 países del mundo de los 5 continentes las mejores prácticas en materia de radio y televisión comunitaria. Se ponen a consideración de la Comisión a fin de que esta pueda incorporarlos como un insumo para la elaboración de un estándar interamericano. Con esta presentación AMARC consigue lo que desde la unión regional no ha podido concretarse hasta el momento: situar a la radiodifusión como una actividad en la que se materializa el derecho humano a la libertad de expresión. En esa línea inscribe las severas restricciones a las que está sometido ese derecho de modo cotidiano no solo en los países de América sino a nivel mundial y provee en consecuencia un conjunto de buenas prácticas y principios que, a la manera de un repositorio esencial, pueden servir como guía en la formulación de un estándar americano para la radiodifusión comunitaria.
Una acción de estas características no tiene correlato en el plano de la unión regional, que no ha podido siquiera identificar y discriminar al menos en el plano declarativo la existencia de tres sectores de la radiodifusión –publico, privado-comercial y no lucrativo/comunitario– en sintonía con la Declaración conjunta sobre Diversidad en la radiodifusión firmada por cuatro relatores
sobre libertad de expresión y opinión de ONU, OEA, OSCE, CADHP en diciembre de 2007132.
130 La audiencia tuvo lugar el 28 de octubre en Washington, DC, con la presencia de Aleida Callejas, Vicepresidenta
Mundial de AMARC (México), Gustavo Gómez Director del Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicación de AMARC-ALC (Uruguay) y Damián Loreti, asesor jurídico de AMARC y representante del CELS, Centro de Estudios Legales y Sociales (Argentina).
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Desde octubre de 2002 AMARC ha propuesto en reiteradas oportunidades ante la CIDH la inclusión en la agenda de libertad de expresión del relevamiento de marcos regulatorios de los países de la región y su compatibilidad con la CADH a fin de diseñar principios sobre regulación democrática de la radiodifusión comunitaria.
132 Enfatiza la naturaleza compleja de la diversidad lo cual incluye diversidad de medios, de fuentes y de contenido.
Define la existencia equilibrada de tres sectores: público, privado y comunitario. Señala que la concentración indebida de la propiedad de los medios de comunicación directa o indirecta así como el control gubernamental sobre los mismos
En los capítulos siguientes procuraremos conjeturar sobre esta dilación pero enfocando el análisis en las políticas y debates nacionales que de manera contemporánea con el MERCOSUR se han llevado adelante en cada uno de los estados que lo conforman.
constituye una amenaza a la diversidad de los medios y genera riesgos tales como la concentración del poder político en manos de los propietarios o de las elites gobernantes.