Políticas del audiovisual

Recién en la instancia de “profundización” del MERCOSUR, que tiene lugar a partir del año ´95, ingresa la discusión sobre cultura y servicios, entre los que se considera a las comunicaciones y telecomunicaciones.

92 _{Se establece dentro del Derecho comunitario asimismo una división entre Derecho Comunitario Originario, integrado}

por normas jurídicas dictadas por los órganos del bloque que tienen aplicación directa e inmediata en cada estado miembro, sin necesidad de ningún proceso de "internalización" y Derecho Comunitario Derivado integrado por normas jurídicas dictadas por los órganos del bloque. Estas últimas normas requieren para su validez dentro de los estados miembros, de un acto jurídico de "internalización", realizado por cada estado nacional, con el fin de conferirle carácter obligatorio y una posición en la pirámide jurídica vigente en cada país. Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Derecho_comunitario

La demora resulta llamativa, por cuanto al tomar en consideración otros procesos de integración regional contemporáneos al MERCOSUR (1991) tales como el TLCAN (1993) o la Unión Europea (1993) encontramos que, aún desde contextos asimétricos y con énfasis y equilibrios diferenciados, se han formulado políticas o reservas explícitas sobre el sector en base al reconocimiento de la centralidad de las industrias culturales en tanto vector cultural y no sólo económico93.

El Mercado Común del Sur, en cambio, nace débil y asimétrico. Son tantas las complicaciones para ponerlo en funcionamiento apenas en el primer peldaño de la unión aduanera, que durante mucho tiempo ha tenido una gran dificultad para dibujar de modo conjunto y articulado estrategias regionales que hicieran posible una política de radiodifusión, o, más ampliamente, una política del audiovisual entre sus socios.

La estructura formal del MERCOSUR contempla la existencia de áreas de trabajo y deliberación encargadas del tratamiento de la comunicación y la cultura. Sin embargo la articulación entre ellas en la búsqueda de políticas conjuntas del audiovisual o la radiodifusión no aparece como una prioridad para los socios.

Las comunicaciones, están representadas al interior del órgano ejecutivo en uno de los subgrupos de trabajo, el SGT1 Comunicaciones y en dos Reuniones Especializadas: la Reunión Especializada de Comunicación Social (RECS) la Reunión Especializada de Autoridades Cinematográficas y Audiovisuales (RECAM). (Figura Nº 1. Anexo 9)

Veamos cuáles son las incumbencias de estas áreas institucionales y que lugar ocupan en la estructura general:

1. Sub Grupo de Trabajo Nº 1 Comunicaciones (SGT1): pertenece al Grupo Mercado Común, constituye una instancia auxiliar no decisoria que trabaja sobre los aspectos técnicos y de armonización de regulaciones en radiodifusión y telecomunicaciones94. No interviene directamente en la elaboración de políticas.

93 _{En el caso del TLCAN la lógica del acuerdo se da en términos de liberalización del comercio de industrias culturales}

entre Estados Unidos y México con una marcada resistencia de Canadá fundamentada en la excepción cultural. La Unión Europea por su parte ha seguido, una política que se construye en base a una tensión entre los objetivos culturales y económicos de sus 27 miembros. El objetivo económico es fortalecer las industrias culturales europeas mediante la fórmula proteccionismo externo/liberalización interna. Además existen políticas activas en relación a la protección de las industrias culturales de la región tales como el Programa MEDIA, la directiva sobre Televisión sin Fronteras (TWFD) y, más recientemente, la directiva sobre Servicios de Comunicación Audiovisuales (AMDS). Un tratamiento extenso de este punto puede consultarse en el Capítulo V de esta investigación.

94

Este subgrupo está integrado por cuatro comisiones temáticas: Asuntos postales (CTAP), Radiocomunicaciones (CTRc), Radiodifusión (CTRd), Servicios públicos de telecomunicaciones (CTSPT).

2. Reunión Especializada de Comunicación Social (RECS): pertenece al Grupo Mercado Común. Es un órgano consultor cuyo objetivo es promover la difusión de toda la información vinculada al MERCOSUR a través de programas de cooperación entre agencias de noticias, radios y canales oficiales. Fue creada en 1996 y funcionó hasta 1998. Luego fue relanzada en 2005, a instancias de Argentina.

3. Reunión Especializada de Autoridades Cinematográficas y Audiovisuales del MERCOSUR (RECAM): pertenece al Grupo Mercado Común, es un órgano consultor en la temática cinematográfica y audiovisual, formado por las máximas autoridades gubernamentales nacionales en la materia. Fue creada en 2003. Es el ámbito de discusiones de mayor productividad y dinamismo entre los que se listan. Ha impulsado numerosos programas de cooperación regional y con otras uniones regionales como la UE, produce información sistematizada sobre el sector, ha desarrollado el Observatorio del MERCOSUR Audiovisual (OMA) y es consultado en materia de políticas nacionales para el sector cinematográfico y audiovisual por las autoridades representantes de cada uno de los países miembros95.

4. Reunión de Ministros de Cultura (RMC): El tratamiento de la cultura, se da de manera independiente de las áreas reseñadas, en marco de esta Reuniónque forma parte del órgano superior, el Consejo del Mercado Común. La RCM tiene como función promover la difusión y conocimiento de los valores y tradiciones culturales de los Estados Partes del MERCOSUR, así como la presentación de propuestas de cooperación y coordinación en el campo de la cultura. Fue creada en el año 1995. En este ámbito, el sector de industrias culturales, en el cual incluimos a la radiodifusión, es escasamente aludido en términos de políticas culturales. La RMC registra una mayor actividad desde el año 1996, a partir de la firma del Protocolo de Integración Cultural.

El SGT 1 Comunicaciones

Los subgrupos de trabajo dependen del órgano ejecutivo y desarrollan, en general, funciones técnicas y de asesoramiento. El SGT1 no es la excepción. Desde su creación en el año 1995, el grupo organiza su labor sobre la base de un conjunto de Pautas Negociadoras, que el GMC fija a través de resoluciones en forma periódica y que están orientadas a definir las líneas prioritarias de trabajo a la luz de las necesidades que el proceso de integración demande. Desde 1995 a la fecha se han dictado 6 pautas negociadoras: Res. 38/95, Res. 15/96, Res. 20/96, Res 61/01, 32/04 y 14/08, esta última actualmente vigente.

95 _{Pueden destacarse entre sus logros algunos programas e iniciativas puntuales, tales como la creación en 2007 del Foro}

de Competitividad del Sector Cinematográfico y Audiovisual impulsado con el objetivo de “definir y articular políticas concretas de integración y complementariedad productiva entre las cinematografías de la región”. Página web de RECAM: http://www.recam.org/noticias/foro_de_competitividad.htm. Accesado el día 23 de diciembre de 2007.

Si se realiza un análisis de los tópicos abordados desde 1995 en las Pautas Negociadoras es posible observar que inicialmente existió una definición general de las incumbencias del grupo y, en consecuencia se trabajó en una primera etapa de diagnóstico acerca de estos temas:

- Acuerdo TV en UHF: destinado al establecimiento de procedimientos de coordinación para la utilización y operación de canales radioeléctricos atribuidos al servicio de radiodifusión en las bandas de frecuencias de UHF (512 - 806 Mhz.).

- Acuerdo sobre distribución de señales de TV multipunto multicanal: destinado al establecimiento de procedimientos de coordinación para la utilización y operación de canales radioeléctricos que operen en la modalidad de distribución multipunto de señales de televisión multicanales.

- Acuerdos vigentes sobre TV VHF y telefonía móvil celular: destinado al relevamiento de situación y aplicación de los acuerdos vigentes referidos a TV VHF y telefonía móvil celular.

- Radiodifusión sonora digital (DAB): buscó armonizar los sistemas a emplear y establecer los procedimientos de coordinación de frecuencias

- Televisión de alta definición (TVAD): buscó armonizar los sistemas y bandas de frecuencias que se implementarán.

- Armonización del uso del espectro radioeléctrico: destinado a la identificación de las bandas del espectro radioeléctrico cuya armonización sea posible.

- Radiodifusión por satélite incluyendo DTH: destinado a armonizar los criterios de operación de los sistemas transmisores y eventualmente receptores.

- Proyecto de sistemas para administración del espectro radioeléctrico en el ámbito del MERCOSUR: destinado al desarrollo de un sistema, utilizando una base de datos relacional con lenguaje de alto nivel, que posea informaciones gerenciales, técnicas y administrativas, relativas a los usuarios de los varios servicios de comunicaciones con el objetivo de permitir la administración del espectro radioeléctrico.

- Acuerdos vigentes sobre radiodifusión en AM: buscó revisar del RJ81 para la solución de controversias respecto a la coordinación de estaciones exclusivamente de los Estados Partes.

- Acuerdos vigentes sobre radiodifusión en FM: destinado a la revisión de situación y aplicación de los acuerdos sobre radiodifusión en FM.

En tanto las incumbencias del grupo se vinculaban a diversas áreas, se decidió conformar a partir de 1996 cuatro comisiones temáticas: Asuntos Postales (CTAP), Radiocomunicaciones (CTRc), Radiodifusión (CTRd) y Servicios Públicos de Telecomunicaciones (CTSPT).

En lo específicamente vinculado a Radiodifusión, la CTRd trabajó desde 2001 en base a una nueva pauta negociadora emitida por el GMC (Res. Nº 61/01) en la que se fijan como proyectos los que siguen:

- Armonización del uso del espectro radioeléctrico. - Radiodifusión por satélite incluyendo DTH. - Radiodifusión Sonora Digital (DAB). - Televisión Digital.

- Acuerdo de TV analógica en UHF.

- Autorizaciones de frecuencias radioeléctricas de uso temporario.

- Manuales de procedimientos para coordinación de frecuencias de estaciones terrenas y terrestres y de frecuencias para estaciones del servicio fijo por encima de 1 GHZ.

- Realización de campañas de relevamiento, monitoreo y mediciones de intensidad de campo de estaciones de radiodifusión.

Del análisis comparado de los documentos producidos entre 1995 y 2001 se desprende que, una vez finalizado el diagnóstico inicial, la CTRd se abocó al tratamiento de temas específicos que buscaron la armonización de procedimientos técnicos y administrativos en lo relativo a coordinación de bandas de frecuencias, canales radioeléctricos, optimización del uso del espectro en la región, armonización de sistemas emisores y receptores de radiodifusión satelital, acompañamiento y provisión de información sobre atribuciones de bandas de frecuencias en radio y TV digitales. Específicamente sobre este último punto se ocupó de analizar “la evolución de los sistemas existentes a nivel mundial, considerando aspectos tecnológicos, económicos y de mercado [y de] establecer los procedimientos de coordinación para la utilización y operación de canales

radioeléctricos atribuidos al servicio de Radiodifusión de televisión con modulación digital en las bandas de VHF y UHF” (RES. GMC 61/01. Ver anexo 1).

En el año 2004, a partir de la Res. GMC 32/04 se amplían las incumbencias del SGT1 hacia un área no estrictamente técnica sino de articulación en materia de políticas regionales y de generación de empleo para el sector. Se definen así dos nuevos tópicos de trabajo: a) Identificación de temas de interés y posicionamiento común frente a foros internacionales, orientado a consensuar opiniones y acciones comunes en los organismos internacionales de comunicación y b) Desarrollo y fortalecimientos de infraestructura regional e integración de los servicios de comunicaciones, orientados a facilitar la integración social, económica y cultural y generando empleo.

Esta profundización de la línea de trabajo del SGT1 tiene lugar a instancias de Argentina. Así lo afirmaba Sergio Scarabino, coordinador alterno del SGT1 en el año 2005:

La temática de las reuniones está dada por las pautas negociadoras. Las actualmente vigentes son las aprobadas por la resolución GMC 32 del 2004, había unas anteriores que estaban desde 2001, pero por iniciativa de Argentina se reformularon. Periódicamente se revisan, pero esta última revisión fue por iniciativa de Argentina a fin de plasmar las políticas de la actual administración en las pautas negociadoras que se reformularon y consensuaron con los demás países. En radiodifusión se trabaja en pautas de coordinación transfronteriza de los distintos servicios. Se está elaborando un manual sobre televisión para la banda de UHF y se tratan también las cuestiones técnicas relativas a televisión y radio digital. Las cuestiones de política son luego tratadas en el ámbito del SGT 1 no en la comisión temática (Scarabino, 200596_).

Para Daniel Carletti, funcionario del área MERCOSUR de la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) de Argentina:

Las pautas técnicas tanto en la Comisión de Radiodifusión como en las demás comisiones temáticas, tal vez han tenido un matiz, pero se mantuvieron. Algunas se actualizaron y otras se dieron de baja porque ya se habían cumplido.

Donde hubo alguna modificación fue en otro tipo de pautas, llamémoslas más políticas. Sobre todo, en esta última revisión.

En una primera etapa en la que nosotros no estábamos, se encontraba todo por hacer (por ejemplo los manuales de coordinación de frecuencias de distintos servicios). Eso se fue haciendo y ahora hay otras cuestiones, pero el trabajo grueso ya está hecho. Hay un posicionamiento común en distintos foros internacionales que, si bien no es algo que haga a la integración física dentro del MERCOSUR, si lleva la imagen del MERCOSUR como bloque a otros organismos como UIT, CITEL y OMC. Y es muy importante para el MERCOSUR tener en esos ámbitos una posición de bloque (Carletti, 200597_).

96 _{Entrevista inédita realizada por la autora como parte del trabajo de campo de esta investigación en el año 2005.} 97

En este sentido, aún cuando el SGT1 es creado como un organismo de apoyo al GMC y se le asignan funciones de técnicas, administrativas y de regulación, es posible afirmar que al menos de un modo incipiente, desde 2004 se vislumbra al interior del grupo la necesidad de ampliar los frentes estratégicos desde los cuales trabajar en comunicación para la integración regional. Evidentemente, este tipo de preguntas no eran posibles en una etapa de formación, pero al cabo de 10 años (contando desde la efectiva puesta en marcha del acuerdo de integración) se produce una “lenta maduración” en relación a algunas problemáticas de mayor complejidad, tales como la necesaria vinculación y reconocimiento del MERCOSUR en el concierto internacional en el que se discuten las comunicaciones o en un plano regional, reparando en las posibilidades que puede habilitar un mercado de esta envergadura para la generación de empleo genuino en el área de comunicaciones.

Con todo, hay preguntas que no llegan a formularse: la discusión sobre la preservación de las industrias culturales en términos de diversidad o excepción, así como la que, en las antípodas, propone un vínculo acrítico de la cultura al comercio de servicios, emulando el modelo de las telecomunicaciones.

La RECAM

Resulta interesante recuperar los antecedentes de creación de las Reuniones Especializadas, porque estos han sido los espacios para profundizar y ampliar las incumbencias institucionales en comunicación y audiovisual que se ha dado el MERCOSUR.

La RECAM es creada en 2003 para avanzar en el proceso de integración de las industrias cinematográficas y audiovisuales de la región. Desde entonces se han conformado una Secretaría Técnica y el Observatorio del MERCOSUR Audiovisual (OMA), que condujo desde sus inicios y hasta 2007 el cineasta argentino Octavio Getino. La historia de RECAM se liga a la vocación de emprendedores y gestores culturales que se habían dado a lo largo de la década del ´90 la tarea de organizar festivales regionales de cine en los que se convocaba a realizadores de países del MERCOSUR y estados asociados. Eva Piwowarski, Secretaria Técnica de la Reunión en 2007, había integrado ese grupo de pioneros y trabajado en la organización de festivales y encuentros de cine en Argentina y Brasil en donde se convocaba a los países del MERCOSUR, según recuerda Getino:

“Allí empezamos a pensar en que se podía armar algo a nivel institucional. Eva es co-responsable de esto al igual que la gente de Brasil, pero creo que los que más han incidido son los gobiernos, me refiero a los organismos nacionales, porque el cine tiene la particularidad de que bien o mal es quizás dentro de los medios de comunicación y de cultura el único sector que ha estado siempre regido por políticas de Estado. Buenas o malas, pero siempre ha habido una política” (Getino, 200798_).

Tanto en Argentina como en Brasil –dice– la institucionalidad en torno al cine ha existido desde los inicios de la actividad, aunque reconoce que en Paraguay y Uruguay esto no se ha dado en la misma medida. Afirma, por tanto, que “la iniciativa mayor en torno a la conformación de la RECAM no viene tanto del sector privado, sino de los organismos del Estado en la medida que había políticas en relación al cine y el audiovisual y había iniciativas como las de Eva y otra gente que coincidían en este sentido” (ídem).

El funcionamiento de la RECAM, se da a partir del estímulo de compromisos entre los socios parte, que se formalizan a través del Grupo Mercado Común. El problema recurrente radica sin embargo en la profunda asimetría entre los socios. Getino afirma, en esta línea:

Los procesos de integración son difíciles y a veces las competencias pesan más que las convergencias. Un proceso de integración tiene que ser democrático, abierto y tendiente a ser solidario, sobre todo cuando hay asimetrías tan grandes como las que existen en MERCOSUR. Por ejemplo, Paraguay no tiene nada, ni legislación. Entonces, ¿de qué manera Argentina y Brasil tendrían que estar ayudando? Veamos qué ocurrió en el caso europeo: España y Portugal no significaban nada para el mercado en materia de producción cinematográfica y la Unión Europea derivó recursos e hizo que la industria y la economía española creciesen En MERCOSUR no se advierten proyectos de integración similares a mediano y largo plazo, los que más tienen deben ceder y distribuir experiencia, recursos financieros, etc. (ídem).

En tanto no se trata de una estructura supranacional, la RECAM se debe a los estados miembros. Para Eva Piwowarski, “esto tiene sus pros y sus contras. Una de las contras es que cuando cada funcionario vuelve a su país, sigue trabajando en las cuestiones nacionales y las instituciones nacionales no están adecuadas en sus mandatos a producir para el interés regional”. Precisamente, un área especializada como RECAM –cuya actuación en el plano de las industrias culturales en la institucionalidad MERCOSUR es sin dudas la más activa– encuentra severos límites a la hora de entablar un diálogo productivo entre el plano nacional y el regional. “Por eso –enfatiza Piwowarski– creemos que hace falta construir estructuras diferentes. Hay que construir un animal

diferente. Porque la suma de las partes que es esta multilateralidad no da igual a la integración, la integración es cuando construís algo diferente, con un poco de cada uno” (2006)99.

Por esta razón lo que aparece como posibilidad en un horizonte de trabajo de los cineastas es una co-producción entre Argentina-España, antes que una Argentina-Paraguay “porque en el primer caso encontramos ayudas estatales, legislaciones de fomento, créditos, subsidios y fundamentalmente un mercado receptivo para colocar estos productos” destaca Getino (2007).

A pesar del activo trabajo que ha tenido esta Reunión, el estado de situación que encuentran en 2004 no se ha modificado sustancialmente hasta la fecha y muestra un exiguo 1% del consumo de lo producido en la región MERCOSUR por los Estados Partes, dato que está en clara sintonía con los porcentajes de consumo de diversidad que se registran a nivel mundial y que no superan el 3%.

La Secretaria Técnica lo refiere en estos términos:

Cuando empezamos en RECAM nos formulamos que había muchas cosas por hacer en materia de libre circulación, de armonización de legislación, etc. La idea sustancial era entender lo siguiente: que en pequeños mercados de los cuales las industrias nacionales solo tienen entre el 10% y el 15% promedio de producción propia, el porcentaje de circulación de películas de la región era apenas, es apenas – con el OMA hemos hecho este estudio- del 1%. Por eso es la gravedad. Estamos hablando de cine, en TV es otra cosa.

En cine, la diversidad cultural mundial está establecida en un 3% eso es lo que se consume de diverso en nuestros países. El 85 % lo tiene Hollywood, un 10 o 15% en nuestros países lo tiene el