Resumen del capítulo
III.5 Mapas de poder
El espacio para el diseño de políticas de comunicación vinculadas al audiovisual y, específicamente, a la radiodifusión, no es delineado en el seno de MERCOSUR durante el período de análisis. Las incumbencias de los organismos nacionales que participan en la estructura regional, no transcienden el plano técnico, tal como se ha explicado anteriormente en relación al trabajo que se da al interior del SGT1. En tanto, en el territorio de las políticas no se registran avances sustantivos. No se han aprobado hasta 2007 normativas obligatorias de derecho comunitario -
Decisiones, Resoluciones o Directivas- o recomendaciones no obligatorias que involucren otros
planos y temáticas de discusión estratégica acerca de la posición del bloque frente a cuestiones tales como estructura de propiedad, convergencia tecnológica, estándares sobre regulaciones en radiodifusión, padrón de radiodifusión digital, cuotas de pantalla regionales en televisión, promoción de la producción regional en radio y TV, etc.
La explicación quizás deba buscarse en el hecho de que los organismos nacionales que participan de los grupos regionales –Reuniones Especializadas o Sub Grupos de Trabajo– tienen funciones reguladoras o técnicas, pero en ningún caso se ocupan de formular políticas en sus países de origen por lo cual sus incumbencias difícilmente puedan ampliarse en el plano regional.
Como afirmaba Gustavo Gómez, entonces Director del Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicación de la Asociación Mundial de Radios Comunitarias-América Latina:
“Las reuniones son de esas características porque los que se reúnen son organismos de esas características. ¿Quienes participan de esas reuniones en MERCOSUR? ANATEL COMFER, CNC, URSEC, CONATEL ¿Que te van a decir? “Nosotros no definimos políticas, nosotros somos reguladores”. Entonces el problema de MERCOSUR es un problema de cada país, si en cada país, no tenes quien defina políticas de comunicación con un sentido progresista, entonces no tenes coordinación política a nivel MERCOSUR. En Paraguay ni hablar. En Argentina ¿con quién hablas? ¿Con Albistur? En Brasil Lula le regaló el ministerio a la derecha, tenés que hablar con Helio Costa. ¿Crees que con él se puede acordar una política de RDF comunitaria por ejemplo? ¿Un tipo puesto por los empresarios? ¿Un tipo que trabajo con O Globo? Y en Uruguay no tenés” (Gómez, 2006109).
En la necesaria indagación acerca de los límites y posibilidades que enfrenta la unión regional en lo relativo a su estructura y horizonte general y específicamente en cuanto a la posibilidad de lograr la formulación de normativas de derecho comunitario, encontramos que las respuestas no pueden completarse sólo a partir del análisis de los documentos y legislaciones que la unión ha producido desde su creación, sino que es preciso incluir tanto la voz de los actores directamente involucrados en los procesos decisorios, como la de aquellos que por fuera de la estructura MERCOSUR, disputan sentidos y espacios políticos para la construcción de alternativas regionales de comunicación, específicamente las de quienes se conforman en torno al sector de la radiodifusión no lucrativa-comunitaria.
En consecuencia, definimos tres ejes de consulta que se aplicaron a lo largo de las entrevistas realizadas en los cuatro países y en el plano regional con representantes de MERCOSUR. Ellos son: a) articulación de políticas de radiodifusión nacionales y regionales, b) dificultades y límites regionales para la formulación de políticas de radiodifusión y c) necesidades y perspectivas de cambio.
Con relación al primer eje de articulación entre las políticas de comunicación de cada uno de los países con las políticas regionales no ha sido posible avanzar por cuanto no existen políticas
explícitas en la materia a nivel regional. Las articulaciones sólo han tenido lugar en el plano técnico y han procurado acordar Pautas Negociadoras orientadas entre otros aspectos a reducir conflictos de interferencias, coordinar frecuencias de transmisión, estimular la interoperabilidad, estudiar los marcos regulatorios sobre TV en UHF e intercambiar información sobre TV digital. En ningún caso se avanza hacia el diseño de políticas regionales en estas áreas. Sin embargo no sólo puede atribuirse este estado de la cuestión a los límites de la institucionalidad MERCOSUR, sino acaso también a un cierto escepticismo nacional respecto de los beneficios que podría alumbrar un sistema de regulación supranacional de carácter regional.
Consultados con relación al segundo eje acerca de los límites y posibilidades de avanzar hacia la formulación de políticas del audiovisual y la radiodifusión regionales, representantes de los órganos públicos nacionales, del sector no lucrativo/comunitario y académicos reflexionaban en los siguientes términos:
Uruguay
“Hemos tenido contacto con algunos grupos de trabajo que están andando en esta materia. Pero la verdad es que no hemos concretado nada todavía. En realidad el miedo que nos asaltó de inmediato cuando vimos los documentos y demás fue: Una política de comunicación para el MERCOSUR, y el problema es que todavía no tenemos MERCOSUR. Pese a que tenemos un edificio MERCOSUR pese a que tenemos el proyecto de que haya un Parlamento del MERCOSUR que hay una cantidad de normas que los países de una forma o de otra, mal o bien han estado incorporando a sus legislaciones internas, todavía no hay un MERCOSUR. Pese a las presidencias pro-tempore, y a que hoy el Dr. Tabaré Vázquez es el presidente pro-tempore, la verdad, no hay MERCOSUR” (Antúnez, 2006. Comunicaciones de Presidencia. Sector Gubernamental110).
“Por un lado, la URSEC [Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación] ha coordinado y ha participado en todos los organismos a nivel MERCOSUR en lo que tiene que ver con regulación del espectro o coordinación de canales para que no haya interferencias, pero no tanto en lo que tiene que ver con políticas o contenidos. Pero yo creo que el tema de los contenidos está tomando cada vez un carácter más importante, y que ese tema todavía no se ha manejado. Yo creo que son temas que se pueden instalar. Pasa como en la vida, uno a veces hace las cosas de una determinada manera y cuesta abrirse a los cambios, pero creo que el ambiente está, que hay que ampliar los horizontes. Integrar y participar a grupos multidisciplinarios con distintas visiones que puedan ver el problema con toda su riqueza y todas sus aristas” (Alicia Fernández, URSEC 2006. Sector Gubernamental111).
Brasil
“O MERCOSUL não tem o nível de integração da União européia. Quer dizer, se desde a União Européia é questionado até que ponto se trata de uma efetiva União Européia ou de uma união de mercados, no MERCOSUL está claro que é uma união de mercados. Falta muito ainda para que o
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Entrevista inédita realizada por la autora como parte del trabajo de campo de esta investigación en el año 2005.
MERCOSUL seja uma verdadeira aliança entre os povos do sul, com políticas sendo construídas de uma maneira coletiva” (Gindré, 2009. Intervoces. Sector Social Comunitario112).
“Idealmente nosotros definimos la intención de las políticas de comunicación en una perspectiva regional para el caso en relación a MERCOSUR.
En el caso brasilero, nosotros no conseguimos pensar políticas de comunicación en el nivel nacional. Hay una gran dificultad para establecer un diálogo racional y constructivo entre el gobierno y la sociedad sobre políticas de comunicación en Brasil. Nuestro ambiente normativo y regulatorio de radio y televisión particularmente es caótico. Entonces ¿cómo tú puedes pensar en articular ese ambiente caótico con otros ambientes como los de Argentina, Uruguay, Chile?” (Murilo César Ramos, 2007. Sector Universitario113).
Paraguay
“En los casos de Brasil y Paraguay, (antes y aún con el regreso de la democracia) el espectro radioeléctrico fue loteado y fue dividido y asumido por diferentes grupos de poder, mafias organizadas o partidos políticos, o representantes de sectores de partidos políticos, entonces el pensar una política en términos de espectro siempre es complicado porque eso significa comenzar a diseñar y a entrar en posturas o en diseños de estrategias en las cuales esa preocupación inmediata está afuera.
Lo que se observa en líneas generales a partir del año 1991, que es cuando se firma el Tratado de Asunción, es al menos de parte del Parlamento paraguayo y del propio gobierno paraguayo una falta o por lo menos una visión bastante localista para pensar políticas de comunicación regionalmente. El MERCOSUR da pie para avanzar regionalmente, solo que ni el parlamento ni el gobierno, pensaron en ningún momento en establecer algún tipo de relaciones en el que esas políticas podían implementarse o podían tener por lo menos, pautas comunes” (Orué Pozzo, 2009. Comunicaciones del Parlamento. Sector Gubernamental114).
“Para Paraguay, no ha resultado beneficiosa la integración regional MERCOSUR y claramente esta demostrado en la práctica que el proyecto integrador no avanza y las voces que alientan su ruptura son mayores que aquellas que estimulan su permanencia. En el Paraguay más del 50% de la población piensa que el MERCOSUR ha sido desventajoso para el país. Varios factores limitan la integración, uno de ellos de índole económico: países grandes contra países de envergadura económica menor. Argentina y Brasil por un lado y Paraguay y Uruguay por el otro. Si no existe de parte de los socios de mayor porte un compromiso de disminuir asimetrías el proyecto tiende a no movilizar experiencias positivas a corto plazo. Así no hay políticas comunes en comunicación que sean posibles, eso es claro” (Bregaglio, 2009. Radio Viva. Sector Social Comunitario115).
Argentina
“La integración de las comunicaciones tiene un rol central, sobre todo considerando que hoy a nivel mundial se está hablando se la sociedad de la información, que básicamente, está montada sobre la infraestructura de comunicaciones, es decir sin pretender reemplazar a ningún otro sector, sí es necesario que las infraestructuras de comunicaciones estén integradas, sí es necesario que el espectro radiofónico esté bien aprovechado. A nivel regional, esto facilita que sobre esa infraestructura, se monte la integración no solo desde cuestiones culturales –y en esto hago referencia a la
112 Entrevista inédita realizada por la autora como parte del trabajo de campo de esta investigación en el año 2009. 113 Entrevista inédita realizada por la autora como parte del trabajo de campo de esta investigación en el año 2007. 114
Entrevista inédita realizada por la autora como parte del trabajo de campo de esta investigación en el año 2009.
radiodifusión–, sino también lo que va avanzando en materia de telemedicina, de teleeducación (…) Por lo tanto, el hecho de que en el subgrupo de trabajo se discuta sobre cuestiones de infraestructura, o sobre aprovechamiento del espectro radioeléctrico, a mí me parece que tiene un rol central. Si alguien considera que estas cuestiones no son importantes….se puede tener una discusión más detallada, pero yo considero que sí, que tienen un rol central” (Sergio Scarabino. CNC. Sector Gubernamental116).
Aún cuando las voces reconocen diferentes procedencias e intereses es posible comprender a partir de su exégesis que existen percepciones encontradas y objetivos difusos en torno al proceso de integración. Desde el completo escepticismo de algunos entrevistados es posible además reparar en que la unión regional como tal no ha producido un relato de sí misma consistente y fértil a la hora de integrar a cada una de las naciones que la conforman en un proyecto común. En especial son los socios más pequeños y débiles en términos de sus economías quienes acusan el recibo de una integración asimétrica. Pero es también en la voz de los representantes del sector comunitario, en donde encontramos la clave de lectura necesaria para comprender una lábil integración en comunicaciones y radiodifusión: MERCOSUR es “al final del día” una unión de mercados. Y los mercados de las comunicaciones han sabido aprovechar sus anclajes nacionales a la hora de lograr beneficios para el sector. Trasegar el plano nacional al regional implica una pérdida automática de poder e influencia. Esta quizás sea una de las razones del statu quo que se registra.
Con relación al tercer eje, es decir sobre los temas que necesitaría encarar la unión regional y sobre el futuro en materia de políticas del audiovisual y la radiodifusión las respuestas han sido también muy diversas. Desde el sector comunitario por ejemplo, la integración MERCOSUR es leída con distancia. No se considera que haya realizado aportes sustantivos al sector, aún cuando no se descarta que esto pueda ocurrir en el futuro. Asimismo, es claro que este sector no ha sido participado ni convidado al proceso de integración.
Uruguay
“En principio, el horizonte es que cada uno de los países tiene sus propias políticas nacionales y no hay hasta ahora ningún interés, salvo en el área de coordinación técnica, de acordar políticas en materia de radiodifusión. De manera que cada uno se limita a acordar en las áreas de posible conflicto. Casi para nada más hay interés de coordinar políticas. La política de MERCOSUR en el área de radiodifusión comunitaria dependerá de la voluntad política de los gobiernos nacionales” (Gómez, 2006).
Brasil
“En el nivel operacional, las organizaciones se han dado muy poco cuenta de que el diseño de políticas de comunicación es global, no han conseguido leer los problemas locales en perspectiva global. No están teniendo capacidad de articulación política con otras organizaciones de MERCOSUR o internacional. (…) Por otra parte creo que el proyecto que orienta a los gobiernos de la región sobre una televisión regional, es similar al de los mercados, es decir un proyecto de poder y no orientado a generar alternativas de comunicación democrática e integración. Es un proyecto de poder de los gobiernos” (Carabalho, 2007. FNDC Sector Social-Comunitario117).
Paraguay
“–¿La intervención activa de la organización regional MERCOSUR en temas de radiodifusión hubiera mejorado en algún modo las condiciones de vida que han afrontado en estos años las radios comunitarias?
–Yo creo que hubiera sido magnífico, y no solamente esperando desde el MERCOSUR sino desde nuestras propias redes. Nosotros participamos tanto de AMARC como de ALER. En AMARC estamos llevando adelante un proyecto de interconexiones con algunas emisoras argentinas, uruguayas y chilenas, y nosotros por Paraguay. Pero a mi modesto modo de ver esto es bastante insatisfactorio en términos de radiodifusión. Si bien es una experiencia rica en capacitación, y formación de los integrantes de las emisoras de los distintos países, no hemos logrado poner una señal en común y emitir en los cuatro países” (Bregaglio, 2009).
Funcionarios de RECAM-MERCOSUR derivan sus respuestas hacia el cine y el audiovisual, sin llegar a identificar como eje autónomo la cuestión de la radiodifusión y los actores vinculados a ella:
RECAM-MERCOSUR
“En el MERCOSUR tenemos que en los últimos 10 años Argentina y Brasil generan unas legislaciones diferentes y potentes de re sostenimiento de la industria, la retomada como le dicen en Brasil, y los diferentes países van consolidando pequeñas legislaciones o espacios. Algunos países no tienen legislación, pero sí un instituto que trabaja, como en el caso de Uruguay el INA [Instituto Nacional del Audiovisual]. Lo cierto es que se da un resurgir de las iniciativas nacionales en la industria cinematográfica, con mayor y menor suerte y a escala diferente.
Hay países que se han introducido en la producción por la vía de la coproducción. En el caso de Uruguay, no existen fondos nacionales y sin embargo hay una cinematografía incipiente que trabaja sobre todo con los fondos internacionales y en asociación fundamentalmente con Argentina. Estas son todas situaciones que van formulando un escenario y con los cambios políticos que advienen luego de la caída general del movimiento neoliberal que era el que se imponía dentro del MERCOSUR, se abre un espacio para la negociación regional, y para pensar en cómo generar una política cinematográfica-audiovisual a nivel regional” (Piwowarski, 2006).
En el caso de organismos internacionales que articulan con MERCOSUR como UNESCO, no se identifica a la radiodifusión como una política que deba ser atendida de manera específica, antes bien, este tema queda subsumido en una denominación de mayor alcance que sintetiza las
incumbencias de UNESCO en la región. Nos referimos al desarrollo del proyecto Sociedad del Conocimiento. Al respecto Günther Cyranek, asesor de Comunicación e Información de MERCOSUR por UNESCO, al ser consultado sobre los objetivos que se proponen desde esta área explicaba:
Área de Comunicaciones de UNESCO en MERCOSUR
“El planteamiento de UNESCO es de sociedades del conocimiento y no sólo sociedad de la información. Esto significa que no solo tenemos un modelo de futuro, que no sólo tenemos un modo de vivir. Eso significa que no solo el modelo de medios de Estados Unidos es válido, ya que hay otros modelos además. UNESCO tiene la perspectiva para la sociedad de información, y dentro de ella para broadcasting y también tenemos la perspectiva de que los medios comerciales precisan también un equilibrio con temas de desarrollo. Eso lo podemos ver en Uruguay por ejemplo, cuántas radios existen y cuántas son comerciales. El producto de una radio comercial es bien diferente, es más profesional pero siempre es algo de información, mucha música y después propaganda comercial. En cambio, las radios comunitarias trabajan sobre los problemas de las comunidades, para hablar de problemas y perspectivas dentro de grupos sociales (…) En el futuro puede ser que así como conocemos a las radios comunitarias también exista la TV comunitaria y que estos medios brinden posibilidades para integrar la diáspora local o diáspora regional.
En MERCOSUR falta un pensamiento cooperativo sur-sur. Todavía es una concurrencia de cada inversión, falta entendimiento para mejorar la calidad de las industrias, la capacidad de usar tecnología en el sector productivo. Creo que esa es una perspectiva para el futuro” (Cyranek, 2006 UNESCO118).
Probablemente el caso paradigmático que revela el desacople en la definición de políticas de radiodifusión y en la estrategia de desarrollo regional sea el de la opción por el padrón de Televisión Digital Terrestre. Aquí los países actúan hasta 2007 de manera unilateral, aún cuando existían acuerdos previos para formular esta elección desde un consenso regional, y al menos un área específica de trabajo regional según se deduce del análisis de las actas del SGT1 desde 1996 hasta 2008, en donde uno de los tópicos de la Comisión sobre Radiodifusión ha sido precisamente el de la Radiodifusión digital119 (Ver Anexo 1).
118 Entrevista inédita realizada por la autora como parte del trabajo de campo de esta investigación en el año 2006. 119 En la XXXI Reunión del Subgrupo de Trabajo Nº 1 “Comunicaciones” que tuvo lugar en Buenos Aires, Argentina
entre el 08 y el 12 de mayo de 2006 la Comisión Temática de Radiodifusión informó que siguiendo la Resolución del Grupo Mercado Común Nº 32/04 sobre Pautas Negociadoras, en lo específicamente vinculado a Radiodifusión Digital (Sonora y Televisión) su tarea había consistido en “Acompañar los estudios realizados en los distintos organismos