Este capítulo ha mostrado la importancia de los subsidios en el ingreso de los hogares de menores recursos, y la forma en que la provisión de servicios responde a los objetivos de
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redistribución del ingreso y de eficiencia. Para lograr una mayor equidad en el ingreso, el gasto público social es un mejor instrumento de política que los impuestos. En economías abiertas, cada vez más expuestas a la competencia internacional, resulta difícil aumentar la progresividad del sistema impositivo, sin alterar simultáneamente los incentivos a la inversión, lo que luego redunda en una pérdida de competitividad. En los países estudia- dos, el coeficiente de Gini disminuye, en promedio, 0,045 por acción del gasto social. Por efecto de los impuestos, en cambio, la evidencia existente indica una muy baja corrección. Resulta difícil imaginar una reforma tributaria que tenga efectos redistributivos similares a los del gasto.
Sin embargo, la redistribución por el lado del gasto no está exenta de dificultades. El análisis precedente ha mostrado que puede favorecer a los grupos de menores ingresos, y que las filtraciones desfiguran el diseño y cometido de ciertos programas sociales.
El objetivo de mejorar la distribución del ingreso coincide, en el caso del gasto social, con cuestiones de eficiencia. La inversión en capital humano ha demostrado tener altas tasas de rendimiento. Más aún, la globalización y la evolución hacia una sociedad del conocimiento están dando un premio creciente a mayores años de estudio. El incremento de la inversión en educación requiere una atención tanto del lado de la demanda, como de la oferta. Se ha mostrado que la distancia de los centros educativos es uno de los factores más frecuentemen- te invocados como motivo de la no concurrencia a la escuela. También se han encontrado evidencias de que el trabajo a edades muy tempranas hace que muchos niños y jóvenes no dispongan de tiempo suficiente para educarse.
La inversión en capital humano requiere un cambio de política, una administración más eficiente, y una mejor focalización, para permitir la asignación de recursos escasos a las actividades altamente prioritarias para la sociedad. Sin embargo, también se necesita un au- mento de los recursos dedicados a la atención de los sectores sociales. El análisis precedente muestra con claridad que la mejora en la distribución del ingreso se logra tanto por la mayor progresividad de las políticas y programas, como por los recursos destinados a ellos.
Un tema que requiere especial atención es el de los subsidios que no contribuyen a mejorar la distribución del ingreso. En este punto, se destacan la educación universitaria y el sistema de pensiones. En el primer caso, los subsidios son recibidos, en su mayor parte, por los grupos de altos ingresos. Los sectores de bajos ingresos, en cambio, se benefician mucho menos. El aparente aumento de las tasas de rendimiento de la educación universitaria indica que no hay que disminuir los recursos destinados a subsidiarla, sino que hay que buscar la manera de brindar igualdad de oportunidades a la población. Así, el aumento de la matrícula
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La transparencia presupuestaria es un buen vehículo para mejorar la prestación de servicios sociales. En la medida en que los funcionarios públicos y la sociedad civil conozcan los costos de cada una de las acciones del Estado, se fomenta la discusión acerca del uso de los recursos públicos. Aun con herramientas un tanto rudimentarias, se ha podido establecer que cada pensión tiene entre 50% y 80% de subsidio, que favorece principalmente a los grupos de mayores ingresos.16
La cobertura parcial de los sistemas de pensiones señala la necesidad de reforzar su orientación, abarcando los mercados informales. El sistema tradicional de financiamiento, basado en impuestos al trabajo, debería ser revisado para evitar la discriminación en contra del factor trabajo, frente al factor capital. La cobertura de los sistemas de pensiones en los grupos de menores ingresos es muy baja en los países estudiados. Al tema de redistribución, se agrega una cuestión de eficiencia: los grupos de menores ingresos tienen una alta aversión al riesgo, y muchas veces esto les impide seguir estudiando o pasar a ocupaciones que, aunque conllevan más riesgo, generan mayores ingresos. Si la persona sabe que cuenta con un mínimo de cobertura para su vejez, tendrá una actitud más positiva hacia el riesgo.
El diseño de las políticas de gasto social, no debe descuidar el aprovechamiento de los encadenamientos entre los sectores sociales, en particular entre educación, salud y nutrición, teniendo en cuenta que inversiones en un sector pueden tener efectos sobre otro, a veces incrementando de manera apreciable su retorno.
La focalización tiene problemas de distinta índole: 1) las reglas de selección de los beneficiarios de los programas sociales no necesariamente se traducen en un alcance de la población objetivo; los conceptos de pobreza y de elegibilidad requieren una homologación más cuidadosa; 2) la aplicación de los criterios de selección, requiere un aparato adminis- trativo adecuado, y un sistema de información eficiente; no hay duda de que, mientras más preciso y detallado sea el esquema de atención, más cara será la administración; 3) una buena focalización no necesariamente es sinónimo de eficiencia en la lucha contra la pobreza. La evaluación de un programa de asistencia social debe tomar en cuenta todos los beneficios y costos, no sólo los presupuestarios.
En este contexto, las interferencias políticas parecen inevitables, pero su accionar como fuente de desvío de recursos puede morigerarse con una participación más amplia de la so- ciedad civil, con la introducción de mecanismos de participación social en los programas, y con el establecimiento de buenos sistemas de control y seguimiento. La especificación de los programas particulares, la definición de objetivos claros, y un sistema de control de metas mediante distintos mecanismos (control social, control a cargo de los tribunales de cuenta, etc.) ayudará a mejorar la orientación y efectividad del gasto.
16Un ejemplo importante de cómo la transparencia presupuestaria puede corregir las distorsiones en la distribución de
subsidios, es el requisito, junto al presupuesto, de un informe actuarial sobre la solvencia de los sistemas de retiro. Esto se practica en un buen número de países industrializados. El conocimiento público de los distintos grados de desequilibrio en las cajas de jubilación, permitiría corregir una de las fuentes de mala distribución de los subsidios en pensiones.
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La necesidad de focalización es una cuestión de economía. ¿Por qué distribuir recursos si se puede remediar la pobreza a un costo menor, especificando quiénes necesitan ingresos o atenciones especiales? Economías de bajos ingresos no podrían disponer, en un plazo razona- ble, de los recursos necesarios para reducir la pobreza. La universalización de los servicios es preferible como objetivo de largo plazo, en tanto conlleva a un tratamiento más igualitario de la población. Pero mientras tanto, hasta que se alcance tal meta, se corre el riesgo de pagar un precio muy alto. Por ejemplo, postergar la solución de problemas de desnutrición infantil, puede dejar a ejércitos de niños en una total desventaja –en muchos casos irreversible– para participar más adelante en el terreno laboral. La ausencia de esfuerzos concertados, dirigidos a los grupos más necesitados, puede contribuir a perpetuar el círculo de la pobreza. Precisamente, una de las justificaciones de la inversión en capital social –buena parte de la cual va destinada a la gente más joven– es facilitar el quiebre del ciclo intergeneracional de la pobreza.
Los programas en el campo social deben tener como objetivo la integración de vastos sectores de la población al proceso productivo, y al proceso de participación ciudadana. La globalización ha agudizado los cambios y desequilibrios en los mercados, por lo que la gente debe estar preparada, no sólo para integrarse a la fuerza laboral, sino también para adaptar- se a condiciones rápidamente cambiantes. Mucho antes de que la globalización ocupara el centro de las preocupaciones de los economistas y analistas políticos, Shultz (1975 y 1980), en una contribución seminal sobre la capacidad de la gente para manejar situaciones de desequilibrio, señaló el papel que le cabe al desarrollo del capital humano en este terreno. El enriquecimiento del capital humano tendrá, a su vez, un efecto de estímulo hacia una mayor participación ciudadana, lo que puede aumentar la voz de los más pobres.
En suma, el tratamiento de los riesgos sociales debe hacerse a través de tres clases de programas: prevención, mitigación y superación de situaciones críticas. En el diseño de estos programas, no se puede dejar de prever una adecuada definición de roles e interrelaciones. La primera clase está formada por una estrategia de prevención. Aquí el centro de atención es crear capacidades para participar en el proceso productivo, tanto en lo que hace a la formación de capital humano, como en los mecanismos que facilitan la toma de riesgos, y el desarrollo de la capacidad empresarial. En tal sentido, los programas clasificados estrictamente como sociales requieren una complementación con programas como los de microcrédito, y apoyo tecnológico a la pequeña y mediana empresa, entre otros.
Una segunda clase de programas sociales se integra con aquellos destinados a mitigar los riesgos. En ese sentido, el manejo adecuado de la macroeconomía y de los aspectos pre- supuestarios ocupa un lugar central, en especial, en cuanto a la estabilidad del financiamiento
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Tasas de analfabetismo, 1990 y 2003
País o grupo
Tasas de analfabetismo
Mayores de 15 años Entre 15 y 24 años
1990 2003a Tasa de cambio (%) 1990 2003 a Tasa de cambio (%) Costa Rica 6,12 4,20 -31,43 2,58 1,60 -38,09 Panamá 10,96 8,15 -25,61 4,73 3,95 -16,43 Ingresos medios-altos 8,47 6,95 -17,91 4,12 2,78 -32,45 El Salvador 27,58 20,25 -26,59 16,16 11,15 -31,01 Guatemala 38,98 30,10 -22,78 26,59 20,00 -24,79 Honduras 31,90 20,00 -37,31 20,34 11,10 -45,43 Nicaragua 37,26 23,30 -37,46 31,78 13,80 -56,57 Rep. Dominicana 20,57 12,35 -39,97 12,50 5,95 -52,42 Ingresos medios-bajos 21,92 11,03 -49,67 7,43 3,33 -55,20
Países del estudio 24,77 16,90 -31,59 16,38 9,65 -37,80
A. Latina y Caribe 15,05 11,52 -23,47 7,27 4,98 -31,49
Promedio mundial … 19,07 … … 10,07 …
Fuente: Banco Mundial. a O último año disponible.
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Esperanza de vida al nacer, 1990 y 2003
País o grupo 1990 2003a Tasa de cambio (%)
Costa Rica 75,83 77,63 2,4 Panamá 72,43 74,89 3,4 Ingresos medios-altos 70,81 73,44 3,7 El Salvador 65,61 70,12 6,9 Guatemala 61,42 65,47 6,6 Honduras 64,92 66,07 1,8 Nicaragua 64,49 68,74 6,6 República Dominicana 65,93 67,18 1,9 Ingresos medios-bajos 67,44 69,1 2,5
Países del estudio 65,77 68,58 4,3
A. Latina y Caribe 67,89 70,72 4,2
Promedio mundial 65,25 66,71 2,2
Fuente: Banco Mundial. a O último año disponible.
Mortalidad infantil y de niños menores de 5 años, 1990 y 2003
País o grupo
Mortalidad infantil Mortalidad menores de 5
1990 2003a Tasa de cambio (%) 1990 2003a Tasa de cambio (%) Costa Rica 16,00 9,00 -43,75 18,00 11,00 -38,89 Panamá 26,50 19,00 -28,30 34,00 25,00 -26,47 Ingresos medios-altos 33,38 18,73 -43,89 41,31 22,46 -45,63 El Salvador 47,00 33,00 -29,79 60,00 39,00 -35,00 Guatemala 60,00 36,00 -40,00 82,00 49,00 -40,24 Honduras 44,00 32,00 -27,27 59,00 42,00 -28,81 Nicaragua 52,00 32,00 -38,46 68,00 41,00 -39,71 República Dominicana 50,00 32,00 -36,00 65,00 38,00 -41,54 Ingresos medios-bajos 45,96 32,11 -30,14 61,74 40,00 -35,21
Países del estudio 41,81 28,38 -32,14 54,38 35,63 -34,48
A. Latina y Caribe 43,03 28,28 -34,28 53,99 34,36 -36,35