La discusión sobre quién paga y quién se beneficia de la acción del Estado acarrea un debate permanente que tiene una cara política y una cara técnica. La cara política tiene que ver con los actores que generan una decisión, y cuál es el hilo conductor entre una iniciativa y lo que finalmente se materializa. El enfoque técnico mide cómo se distribuyen los beneficios y los costos de la acción estatal entre distintos grupos sociales.
El análisis del aspecto político ha sido enriquecido por lo que se conoce como teoría de las decisiones colectivas (social choice theory). Inspirada en esta corriente de pensamien-
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se concreta la implementación de las medidas, hay una cadena de intermediación política y administrativa que hace que, a cada paso, se vaya desfigurando lo originariamente concebido. Es necesario, entonces, contar con herramientas que permitan evaluar lo que ocurre en el proceso ingresos-gastos, para analizar la correspondencia entre los programas gubernamen- tales (algunas veces vagamente definidos) y lo que ocurre en la realidad.
Desde el punto de vista técnico, se estudia el proceso de transferencia de recursos pri- vados al Estado, y de este a la población, con el fin de determinar quién paga y quién recibe. En este sentido, el análisis económico –tanto teórico como empírico– viene en auxilio de la interpretación política de las decisiones colectivas, para ilustrar la naturaleza de las diferencias entre lo previsto y lo materializado.
El análisis de los supuestos, mecanismos de traslación y forma de medir el impacto se conoce como teoría de la incidencia fiscal. Cuando se habla de incidencia, conviene diferen- ciar los distintos conceptos que subyacen en cada caso. La esencia de la idea de incidencia radica en el cambio en el nivel de recursos a disposición privada, como consecuencia de una intervención del gobierno, ya sea por el lado de los ingresos, o por el de los gastos. El concepto de incidencia absoluta procura aclarar cuál es la contribución de cada individuo al mantenimiento del Estado, y qué cambio ocurre en su bienestar por la acción de este. Como en la mayoría de los casos no es factible establecer un nexo claro entre ingresos y gastos, se prefiere trabajar con la noción de incidencia presupuestaria, donde hay una consideración conjunta de los dos lados del presupuesto. Aun cuando existen dificultades para medir qué proporción del presupuesto financia cada individuo, bajo supuestos razonables, es posible medir aproximadamente cómo se da esa distribución en relación con distintos grupos iden- tificados por niveles de ingresos, ubicación geográfica, o pertenencia a grupos particulares. Otro tanto puede hacerse por el lado del gasto.
Otra manera de estudiar el problema es a través de la incidencia diferencial. En este caso, se recurre a un supuesto operacional respecto del nivel de ingresos o gastos, y a partir de allí se comparan situaciones en donde un impuesto es reemplazado por otro, tras suponer que el conjunto de bienes proporcionado por el Estado permanece inalterado. Alternativamente, se estudia qué ocurre con la distribución del ingreso cuando un tipo de gasto público es reemplazado por otro, si no se modifican el nivel y la estructura de los impuestos.
El análisis de la incidencia fiscal se hace a través de dos enfoques: el de equilibrio parcial y el de equilibrio general. En los estudios que siguen el primer enfoque, se analiza lo que ocurre en un mercado particular, en el cual se asignan ponderaciones con base en las elasticidades de oferta y demanda relevantes. Normalmente, en este tipo de estudios no se intenta analizar cómo se produce la traslación de los impuestos, ni las consecuencias sobre otros mercados o sobre determinados grupos.
El enfoque de equilibrio general, por su parte, trata de tomar en cuenta todo el proceso de traslación de los impuestos hasta su impacto final. Los estudios que siguen este enfoque
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son mucho más complejos que los de equilibrio parcial, y arrojan luz sobre variables muy agregadas, que no se prestan para el análisis de programas particulares.
Existen dos tipos de estudios de equilibrio general. El primero está formado por modelos econométricos que procuran simular el funcionamiento de la economía de un país por medio de un conjunto de ecuaciones. El segundo hace uso de un alto grado de abstracción; clasifica a las economías en dos o tres sectores y parte de supuestos sobre elasticidades de demanda y elasticidades de sustitución de factores, para finalmente de- terminar la participación de distintos grupos en el ingreso, antes y después de la medida que se pretende analizar.3 Este enfoque podría utilizarse para estudiar medidas de tipo general, como la fijación de un salario mínimo, o créditos generales a la inversión. En el campo del gasto público social, cambios que afecten a un alto número de beneficiarios –como reformas amplias en los sistemas de seguridad social– podrían ser analizados con este tipo de enfoque.
En finanzas públicas se acostumbra clasificar a los bienes en privados, públicos y meritorios. Estos últimos son bienes cuya provisión puede hacerse a través del mercado, pero cuya producción bajo este esquema sería menor que la socialmente deseable. Estos bienes tienen un componente importante de externalidades positivas, es decir, el beneficio social es mayor que el beneficio privado, o el costo social es menor que el costo privado. Los servicios de salud y educación, son los ejemplos típicos. Los modelos de incidencia parcial son adecuados para asignar el impacto distributivo de los bienes y servicios que se acercan al concepto de bienes privados, pero a medida que el análisis se aproxima a los bienes públicos, las complicaciones metodológicas aumentan. Algunos estudios han tratado de llevar el análisis de incidencia al total de gastos públicos y al total de impuestos (Bishop, 1967; Gillespie, 1980). Sin embargo, la necesidad de hacer supuestos cada vez más fuertes, debilita el análisis. En consecuencia, para el diseño de políticas y de programas resulta más conveniente limitar el análisis a aquellos gastos donde se pueda identificar a los beneficiarios con cierto grado de confianza.
En los estudios de incidencia, es importante destacar lo que se pretende analizar y lo que se supone constante. Es posible que se quiera abordar el lado del gasto, el lado de los impuestos, o el impacto conjunto de ambos. En el análisis de los efectos distributivos, esto tiene una gran importancia, ya que el concepto de ingreso que se utilice dependerá del pro- pósito que se persiga. Si lo que se desea explorar es el impacto distributivo de los gastos, debe mantenerse constante solamente la estructura de ingresos pregastos. Si se trata de analizar el efecto distributivo de la política tributaria, debe partirse de la distribución del ingreso antes