La distribución de los subsidios en educación muestra la gran importancia que estos tienen en relación con el ingreso de los grupos más pobres, y su relevancia para la educación pri- maria. Lo mismo ocurre en la educación preprimaria. No obstante, la cobertura aún dista de ser universal. El aumento de la escolaridad –muy especialmente en los sectores de menores ingresos– puede lograrse si se ofrecen los incentivos necesarios para que los padres envíen a sus hijos a la escuela, y los mantengan allí.
Uno de los obstáculos más serios para una mayor escolaridad en los primeros quintiles de ingreso son los costos de transporte, debido a la lejanía de los hogares respecto de los centros de aprendizaje. Otro factor es la ocupación de menores en tareas del hogar, o en actividades agrícolas productivas. Un sistema de incentivos que compense estos costos debería tener efectos favorables en este terreno. Una forma de implementarlos es entregándole alimentación complementaria a los niños que asisten a la escuela. Estos incentivos encierran cierta sinergia. Entre otros aspectos, pueden reducir la repetición –con frecuencia causada por la asistencia irregular a clase– y pueden tener efectos sobre la salud, al aumentar el rendimiento potencial derivado de generar en el futuro una vida sana, en particular para los más pobres.
Otro aspecto es el costo que tiene para el Estado el proveer educación en esos niveles. En la mayoría de los casos, existe espacio para lograr una mayor eficiencia. Por ejemplo, reducir la tasa de repetición, que frecuentemente registra niveles nada despreciables.10 Una disminución en los costos de repetición, permitiría dedicar más recursos públicos a otros programas complementarios.
Existen programas de transferencias en dinero, que coadyuvan al aumento de la matrícula escolar. Un ejemplo, es el de Mi Familia Social, que ha operado en Nicaragua con financia- miento del Banco Interamericano de Desarrollo. Este programa consiste en entregar recursos a las familias de seis comarcas rurales seleccionadas, subsidios que representaban entre 13% y 21% de los gastos familiares antes de la implementación del programa. Se acordaba una ayuda por tres años, cuya renovación anual estaba sujeta al cumplimiento de las condiciones fijadas para cada familia. Entre otras, estas incluían el envío de sus hijos a la escuela. Como resultado, el porcentaje de niños entre 7 y 13 años que participaba en el sistema educativo
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reducir de manera significativa la pobreza y aumentar el capital humano, cuando existen servicios sociales de apoyo bien organizados.
Como se señaló, mientras los subsidios en educación a nivel primario y, en menor medida, a nivel secundario, muestran tener importantes efectos progresivos, los subsidios en educación universitaria generan el fenómeno opuesto. Este resultado incorpora elementos al debate, acerca de la gratuidad de la enseñanza universitaria, cuyo libre acceso es considerado como un derecho en muchos países de América Latina.
Recuperar los costos en la enseñanza universitaria, a través del cobro de una matrícula y de un amplio programa de becas, encuentra una clara justificación tanto desde el punto de vista de la asignación de recursos, como de la distribución del ingreso. Durante muchos años, diversos estudios sobre el rendimiento de la educación encuentran que las tasas de rendimiento en la educación primaria son las más altas, seguidas por las de la educación secundaria. En contraposición, las correspondientes a las de la educación universitaria aparecen como las más bajas. En consecuencia, tanto desde el punto de vista de la eficiencia, como de la distri- bución, parece aconsejable cobrar un derecho en la educación superior. Si se dejan de lado los denominados efectos externos, se justifica imponer algún costo a quienes provienen de hogares que tienen medios para financiar la universidad, y utilizar esos recursos ya sea para financiar programas de becas, o para la enseñanza primaria.
Sin embargo, en los últimos años se ha notado un cambio en el ordenamiento de estas tasas de retorno. Aunque este no se ha presentado de manera uniforme, en un buen número de casos las tasas de rendimiento de la educación universitaria han aumentado a niveles cercanos a las correspondientes a la educación primaria y secundaria. Una hipótesis para explicar este fenómeno es que la globalización premia al conocimiento, lo que se refleja en una mayor demanda de graduados universitarios. Este cambio es causa y efecto del proceso de concentración del ingreso que se ha venido observando en América Latina durante los últimos años.
Si bien el argumento para el cobro de una matrícula se refuerza por una mejora en la capacidad de pago, se debilita cuando se tienen en cuenta los incentivos. La razón es que resulta poco justificable gravar más una actividad que tiene mayores tasas de rendimiento social. Sin embargo, esto también apuntala la necesidad de aumentar considerablemente el monto de recursos dedicados a becas universitarias, las cuales deberían cubrir el costo de oportunidad de quienes asisten a los centros de educación superior.
Desde el punto de vista distributivo, los argumentos se mantienen o se fortalecen. En realidad, lo que hace falta es una estricta racionalización del gasto universitario. Lo aconsejable sería racionar los recursos dedicados a las carreras cuyo rendimiento en el mercado es bajo, y mantener o incrementar el financiamiento de las carreras de alto rendimiento, sin descuidar la recuperación de costos. Esta recuperación, basada en la capacidad de los hogares para fi- nanciar la educación universitaria, podría requerir algún tipo de selección, como la exigencia de una especie de certificado de pobreza (means test), el cual con frecuencia es rechazado por
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la población, y por lo general es difícil de administrar. Una alternativa sería la aplicación de una tasa adicional sobre los impuestos directos de las familias que tienen un miembro que estudia en la universidad. Con los recursos así recaudados, se podría financiar una parte del presupuesto universitario, obviando la dificultad administrativa de tener que determinar si una familia puede pagar, o no, los estudios universitarios de uno de sus miembros.11
Una buena posibilidad de disminuir la regresividad de los subsidios a la educación uni- versitaria, y que en esencia hace menos compleja la recuperación de costos, es desarrollar un amplio programa de créditos a los estudiantes. Estos programas podrían ser financiados en parte por el Estado, y en parte por el sistema bancario privado. El Estado podría garantizar los préstamos o subsidiar las tasas.
La necesidad de contar con un sistema educativo flexible, que se adapte a las necesida- des del mercado de trabajo, queda evidenciada por la rapidez de los cambios en las tasas de retorno de la educación.