B. Sistema de pensiones y jubilaciones: La reforma previsional al centro
5. Consideraciones de índole fiscal e institucional de la reforma de 2008
Los cambios aparejados con la reforma han demandado una serie de modificaciones institucionales. Entre éstas, se incluyen el requerimiento de un seguimiento más exhaustivo del pago de las obligaciones de cotización de los empleadores a través de la incorporación de mecanismos computacionales que alertan sobre la declaración y el no pago de las cotizaciones (Subsecretaría de Previsión Social, 2008). Para el pilar solidario, velando por maximizar la buena administración de los recursos y en sintonía con la Red de Protección Social, a partir de 2008 se comienza a utilizar la Ficha de protección social como mecanismo de focalización.
La institucionalidad creada con la reforma permite identificar con mayor nitidez los roles sectoriales de diseño, administración, y regulación y normativos. De esta forma, se concentran las labores de diseño (junto a las de promoción y educación) en las direcciones ministeriales involucradas en el sistema —Ministerio de Hacienda y Ministerio del Trabajo y Previsión Social, particularmente a través de la Subsecretaría de Previsión Social dentro de éste último. Se incluye también en este nivel dos consejos que promueven la participación y representación de las diversas visiones de la ciudadanía en materia previsional: el Consejo de Usuarios del Sistema de Pensiones, por una parte; y el Consejo Consultivo Previsional, de naturaleza técnica y asesora, por la otra. En el ámbito regulativo, se crea la Superintendencia de Pensiones (SP) dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, la cual concentra roles de supervisión y control ante la potencial
colisión de funciones en torno al sistema civil de pensiones (regímenes solidario, contributivo y voluntario). Asociado a la SP, se inaugura un Consejo Técnico de Inversiones que vela por la rentabilidad de los fondos previsionales de los cotizantes al sistema. Finalmente, en materia de administración, se crean dos organismos nuevos dependientes de la Subsecretaría de Previsión social: el Instituto de Seguridad Laboral, encargado de velar por el cumplimiento de los derechos resguardados en la Ley de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Previsionales; así como el Instituto de Previsión Social (IPS), que administra las pensiones del antiguo régimen de reparto y el nuevo sistema de pensiones solidarias, junto con los programas de bonificación por hijo y subsidio a la contratación de jóvenes. El IPS es también el organismo encargado de administrar el Sistema de Datos Previsionales que organiza la información existente de los usuarios en diversas entidades (Arenas de Mesa, 2010, págs. 107-109)42.
Además de las transformaciones a escala institucional, la reforma establece una serie de consideraciones de índole fiscal. El financiamiento extra que trae aparejado la reforma implica, a lo menos, un crecimiento en el desembolso fiscal a una tasa anual del 20% asociado al Sistema de Pensiones Solidarias, habiendo representado éste 0,5% del PIB en 2009, y estimándose que crecerá hasta 1,2% del PIB en 2025. Sin embargo, éste gasto representa en términos incrementales sólo el 0,21% del PIB en 2009 y el 0,82% del PIB en 2025, tomando en consideración que el nuevo sistema de pensiones sustituye las obligaciones contraídas por el antiguo régimen (Huepe y Larrañaga, 2010, pág. 174).
Debe también pensarse que el aumento sustantivo de la cobertura de las pensiones se inscribe en una lógica de progresiva complementariedad entre los aportes contributivos y no contributivos para la población viviendo en situación de mayor vulnerabilidad y pobreza. El diseño incluyó una preocupación específica por, junto con garantizar derechos, no desincentivar los aportes contributivos, lo cual queda plasmado en la lógica de operación del APS. De esta forma, si se consideran las proyecciones realizadas por la Dirección de Presupuestos para el período 2009 – 2025 (véase Gráfico 10), es posible apreciar un crecimiento proyectado sostenido de los APS, los que se estiman, superarán en el 2020 al número de pensiones solidarias entregadas.
GRÁFICO 10
ESTIMACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DEL SISTEMA DE PENSIONES SOLIDARIAS
200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 1 600 000 1 800 000 2 000 000 2 200 000 2 0 0 9 2 0 1 1 2 0 1 3 2 0 1 5 2 0 1 7 2 0 1 9 2 0 2 1 2 0 2 3 2 0 2 5 PBS APS Total
Fuente: Arenas de Mesa y otros (2008, pág. 60).
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Otra fuente de información relevante para el sistema previsional en su conjunto es la Encuesta de Protección Social, una encuesta panel que se aplica desde 2002 y es realizada por el Centro de Microdatos del Departamento de Economía de la Universidad de Chile.
La preocupación por la sustentabilidad fiscal de la reforma previsional está incorporada desde su origen. Ésta fue financiada con cargo al Fondo de Reserva de Pensiones creado a través de la Ley de Responsabilidad Fiscal No. 20.128 de 2006 (véase capítulo 6), el cual opera como un instrumento que garantiza a futuro los equilibrios fiscales ante una mayor presión derivada de la reforma previsional, alivianando las presiones sobre el gasto fiscal corriente. El fondo recibe un aporte por año correspondiente al superávit efectivo del año anterior (entre 0,2% y 0,5% del PIB del año respectivo). Este fondo puede ser aumentado con arreglo a la rentabilidad generada ante la inversión de los recursos y se permite realizar giros anuales con un tope igual a la rentabilidad del fondo del año anterior (Huepe y Larrañaga, 2010, pág. 176).
De esta forma, el sistema de pensiones actualmente en vigor permite avanzar sostenidamente en la realización del derecho universal a la protección social, garantizando el acceso a un ingreso mínimo en la vejez para toda la población y con especial atención a la eliminación de las inequidades de género en esta materia. El pilar solidario está integrado plenamente al funcionamiento de la Red de Protección Social PROTEGE, formando parte de una orientación más amplia de protección social.