El sistema español de cooperación y la promoción de la cpd
3.1. LA CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA DE COOPERACIÓN: IMPLICACIONES EN TÉRMINOS DE CPD
Ya se ha explicado que el concepto de CPD descansa en la convicción de que es necesario trascender la política de cooperación para promover de forma eficaz el desarrollo de los países socios. Ahora bien, la restringida capacidad que desde este enfoque se le atribuye a la política de cooperación para ampliar las oportunidades de desarrollo de los países socios no significa que no sea necesario disponer de un sistema de cooperación suficientemente consolida- do (Alonso et al., 2010). Más bien al contrario, la existencia de un sistema de cooperación sólido y consistente resulta una pieza clave en la promoción de la CPD. Varias razones parecen avalar este juicio.
En primer lugar, se requiere un sistema de cooperación suficientemente sólido para tratar de modificar la percepción y valoración que de la política de co- operación persiste en el imaginario colectivo y en el seno de la propia adminis- tración. Por su naturaleza y cometido, la política de cooperación sigue perci- biéndose de forma general como parte de una “agenda blanda”, con objetivos en principio vinculados al desarrollo de los países socios y, por tanto, valorada en muchas ocasiones como una política de segundo orden que, en caso de conflicto, debe quedar subordinada a aquellas otras políticas “duras” orientadas a objetivos –como las de seguridad o comercio– que suelen identificarse de forma más nítida dentro del “interés nacional” del donante.
Se trata de un fenómeno que responde a una visión estrecha del interés na- cional y poco acorde con las dinámicas más complejas que caracterizan a un mundo globalizado e interdependiente. No obstante, la dilución de esta per- cepción y la progresiva conformación de una visión más cosmopolita de las políticas de cooperación requieren, entre otras cosas, la existencia de sistemas de cooperación suficientemente sólidos y consistentes, capaces de perseguir y comunicar adecuadamente sus objetivos y fundamentos, de forma que contri- buya a ampliar y redefinir la noción predominante del interés nacional. En segundo lugar, cabe señalar que la CPD es un concepto especialmente am- plio y complejo, que remite a una considerable variedad de ámbitos y dimensio- nes. Por ello, el trabajo por la progresiva comprensión y asimilación profundas de este concepto y de sus implicaciones, así como por su incorporación efec- tiva a las dinámicas de trabajo propias de la AGE, requiere la existencia de un conocimiento experto (Millán, 2010) y disponer de un sistema de cooperación con unas elevadas capacidades técnicas y humanas, que permitan asumir las ta- reas críticas y de análisis que acompañan necesariamente al trabajo por la CPD. En tercer lugar, un sistema de cooperación suficientemente sólido presenta mayores oportunidades para el despliegue de una política con elevados niveles de eficacia y coherencia interna. Esto último resulta vital para poder reclamar con mayor rigor y legitimidad la incorporación de criterios de desarrollo al res- to de políticas públicas: un sistema que esté poco definido y coordinado, con objetivos y agendas solapadas —cuando no contradictorias—, será observado de forma menos atenta y autorizada por otros actores y políticas relevantes. Dicho de otro modo, la política que tiene como cometido explícito la lucha contra la pobreza y la promoción del desarrollo es la primera que conviene que sea sólida y consistente con estos propósitos, si pretende informar a aquellas otras políticas cuyos objetivos declarados son otros.
Resultará difícil, o menos probable, que aquellas políticas que tienen objeti- vos distintos a la promoción del desarrollo integren criterios vinculados a este ámbito en el despliegue de sus políticas si el sistema que explícitamente debe perseguir tal objetivo no lo hace de una forma coherente, responsable y eficaz. Así, la disposición de un sistema de cooperación sólido, capaz de articular bue- nas políticas de desarrollo, puede contribuir en mayor medida a la promoción de la CPD y a su impulso en otros actores públicos.
En cuarto lugar, la robustez del sistema de cooperación es relevante para am- pliar su capacidad de interlocución y negociación con otras políticas públicas. Es preciso que el sistema de cooperación disponga de las capacidades técni- cas y humanas necesarias para abordar con solvencia las tareas de diálogo, comunicación e incidencia hacia otros agentes públicos (Millán, 2010). Esto no sólo alude a una participación activa y propositiva en reuniones de trabajo con otros agentes donde se aborden cuestiones sensibles para la CPD, sino también a las capacidades del sistema de cooperación para desempeñar una labor de asesoramiento hacia otros actores públicos. Si se pretende que el con- junto de las políticas públicas incorporen la óptica del desarrollo en su diseño
e implementación, el sistema de cooperación debe estar capacitado para apo- yar y acompañar dicho proceso, de tal forma que pueda asesorar, a partir de su conocimiento especializado en desarrollo, la acción pública desplegada en la amplia variedad de ámbitos que afectan a la CPD.
Asimismo, la disposición de un sistema consolidado de cooperación es relevan- te para evitar que en ese proceso de interlocución y negociación se genere el efecto contrario: la supeditación de las políticas de cooperación a las lógicas e intereses de otras políticas públicas (seguridad, comercio, etc.), invirtiendo con ello la lógica de la CPD y desvirtuando su naturaleza. Un efecto que en muchas ocasiones se ve estimulado o agudizado por la particular percepción que existe de las políticas de cooperación, a la que ya se aludió anteriormente. De esta forma, en lo que se refiere a capacidad de negociación e incidencia, la fortaleza del sistema de cooperación puede generar, en una visión de máxi- mos, mayores oportunidades para lograr que otras políticas públicas integren la óptica del desarrollo en su articulación, mientras que en una visión de mínimos –y ya lejos de lo que se entiende por CPD−, reduce los riesgos de instrumen- talización de las políticas de cooperación y de supeditación a otras agendas distintas a la promoción del desarrollo en los países socios.
En quinto lugar, a un sistema de cooperación adecuadamente consolidado se le presupone una capacidad suficiente para abordar las tareas de seguimiento y evaluación de las acciones desarrolladas. Se trata de un ámbito especialmente relevante en lo que se refiere a la CPD (Alonso et al., 2010), donde se hace preciso evaluar el impacto que un amplio espectro de políticas tienen en el desarrollo de los países socios. Un ejercicio que no sólo debiera entenderse como parte de un aprendizaje continuo que permita ir modulando las políticas desplegadas, sino también como un ejercicio de transparencia y rendición de cuentas hacia la ciudadanía, tanto del país que aplica las políticas como del que las recibe.
En definitiva, en lo que afecta a la promoción de la CPD, la disposición de un sistema de cooperación suficientemente consolidado no sólo puede contribuir a corregir la percepción devaluada que existe de la política de cooperación, mejorar su coherencia interna e integrar un concepto de tal complejidad en la cultura de trabajo de la AGE, sino que incrementa su capacidad de interlocu- ción, negociación y asesoramiento respecto a otras políticas públicas, a la vez que estimula el continuo aprendizaje y rendición de cuentas de las políticas públicas aplicadas.