UN NUEVO DESAFÍO: LA CREACIÓN DE FONPRODE Y FIEM

Una de las principales reformas acometidas recientemente en el sistema español de cooperación es la reforma del FAD y la subsecuente creación del Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE) y del Fondo para la Internacionalización de la Empresa (FIEM)19_{. Se trata de una reforma especialmente relevante, que} afecta tanto a la naturaleza como a la estructura de gestión de buena parte de los fondos de la cooperación española, y que requiere ser analizada desde el punto de vista de la CPD, tarea a la que se dedica este apartado.

El FONPRODE, cuyo reglamento fue aprobado en junio de 201120_{, será gestio-} nado por el MAEC, a través de la SECI y de AECID, y tiene como finalidad la 19 _{Sujetos, en ambos casos, a la Ley de Gestión de Deuda Externa de 2006. Ley 38/2006,}

del 7 diciembre (BOE 8 diciembre).

20 _{RD 845/2011 del 17 de junio (BOE 25 junio de 2011); Ley 36/2010 del 22 octubre (BOE} 23 octubre de 2010).

“erradicación de la pobreza, la reducción de las desigualdades e inequidades sociales entre personas y comunidades, la igualdad de género, la defensa de los derechos humanos y la promoción del desarrollo humano y sostenible en los países empobrecidos”. Con ese fin, a cargo de FONPRODE se podrán lle- var a cabo operaciones en una amplia variedad de modalidades: cooperación bilateral, contribuciones a los organismos internacionales no financieros, de- terminadas operaciones con las instituciones financieras internacionales, ayuda reembolsable, microcréditos y adquisiciones de capital.

Para ello se crea la Oficina del FONPRODE en el seno de la AECID y se constitu- ye un Comité Ejecutivo que será el encargado de tomar las decisiones. Además del propio MAEC, en el Comité Ejecutivo de FONPRODE tienen representación

el Gabinete de Presidencia, el MEH, el MITyC y los Ministerios de Educación; de Sanidad, Política Social e Igualdad; de Medio Ambiente, Rural y Marino21_{; y} de Ciencia e Innovación. Salvo las relativas a las instituciones financieras inter- nacionales –que se realizarán de forma conjunta con el MEH–, la SECI y AECID son las encargadas de presentar las propuestas de operaciones a financiar con cargo al FONPRODE que, en todo caso, deben ser aprobadas posteriormente en Consejo de Ministros.

Por su parte, el FIEM, cuyo reglamento se aprobó en junio de 201022_{, se cons-} tituye como un instrumento gestionado por el MITyC con la finalidad de “pro- mover las operaciones de exportación de las empresas españolas, así como las de inversión española directa en el exterior”. Para la toma decisiones relativas a la operaciones a financiar se crea el Comité del FIEM, que está compuesto por 14 miembros, de los cuales ocho pertenecen a distintas unidades del MITyC, y los seis restantes corresponden al MEH, MAEC, AECID, ICO, CESCE y COFIDES. Este Comité debe elevar sus propuestas a la Secretaría de Estado de Comercio, quien decide sobre la aprobación de las operaciones. Tan sólo en aquellos casos en los que las operaciones del FIEM pretendan dirigirse a países HIPC se hace necesaria la aprobación por parte del Consejo de Ministros.

Este reparto de funciones y competencias entre FONPRODE y FIEM tiene como consecuencia inmediata el logro de una de las reivindicaciones históricas de la sociedad civil, como es la desaparición de la ayuda ligada, asociada a los antiguos créditos FAD, ya que sólo los recursos gestionados por el primero –y en ningún caso los del FIEM, que son los que explícitamente se dirigen a la internacionalización de la empresa española– pueden computar como AOD. No obstante, más allá del avance formal que esto último supone, resulta cues- tionable la idoneidad de la fórmula adoptada desde el punto de vista del trabajo por la coherencia.

Por un lado, no deben obviarse los efectos que, en términos de coherencia interna, puede generar la creación de la Oficina del FONPRODE. Existen serias 21 _{Actualmente Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.}

22 _{Ley 11/2010 del 28 de junio (BOE 29 junio 2010); Reglamento RD1797/2010 de 30} diciembre de 2010 (BOE 20 enero 2011).

dudas sobre el encaje institucional que puede tener esta nueva oficina –en- cargada de gestionar elevados recursos financieros a través de una amplia variedad de instrumentos– en el seno de la AECID. Unas dudas que tienen que ver con la nueva distribución de competencias resultante dentro de la AECID y la adecuada articulación de esta oficina con el resto de unidades de dirección (Consejo de Cooperación, 2011).

Por otro lado, aunque en principio la eliminación de la AOD ligada supone avan- ces en cuanto a la construcción de una imagen de mayor responsabilidad de España como donante, desde el punto de vista de la CPD es cuestionable que la reforma tal como se ha llevado a cabo promueva un mayor trabajo integral en la promoción del desarrollo. Mientras la antigua Comisión Interministerial del FAD (CIFAD), con sus notables limitaciones, obligaba al MAEC y al MITyC a trabajar conjuntamente, posibilitando con ello una cierta presión desde la óptica del desarrollo, la separación de este instrumento en dos mecanismos abre vías para una mayor discrecionalidad del MITyC en la utilización de estos recursos y, por tanto, genera riesgos en términos de CPD. Lejos de buscar una gestión integrada con criterios de desarrollo entre los diversos actores se ha optado por una fórmula que disgrega las lógicas de desarrollo y de internacionalización de la empresa española, sin que esta segunda deba necesariamente adoptar criterios de desarrollo.

Así, pareciera que la reforma del FAD y la repartición de tareas resultante sea expresión más de uno los problemas crónicos que arrastra la cooperación es- pañola –las disensiones existentes entre MAEC y MITyC– y de la correlación de fuerzas existente, que de una verdadera preocupación por la promoción de la CPD, cuya concreción hubiera podido aconsejar otro tratamiento. Aunque es conocido que en el antiguo CIFAD esa correlación de fuerzas era nítidamente favorable al MITyC –siendo mínima la capacidad de incidencia del MAEC–, la re- forma resultante, en lugar de buscar fórmulas para corregir tal asimetría y ampliar las opciones de incorporar criterios de desarrollo en las operaciones aprobadas –como demandaría el trabajo por la CPD– parece consolidar y agudizar dicha asimetría. Muestra de ello es el hecho de que se haya creado un nuevo fondo como el FIEM que, aunque establece en su reglamento que “será coherente (…) con el principio de coherencia de políticas para el desarrollo”, otorga una com- pleta autonomía en la gestión al MITyC, sin acompañarla de ningún mecanismo que vele por el cumplimiento de dicho principio ni verse obligado a negociar la aprobación de las operaciones con otros actores de la AGE.

En resumen, el espíritu de lo que se demandaba con la reforma del FAD y la eliminación de la AOD ligada era que los flujos de ayuda no estuvieran so- metidos a los intereses comerciales, para lograr que se orientasen en mayor medida a las necesidades de desarrollo de los países socios. Sin embargo, la reforma acometida sólo ha conseguido garantizar que las operaciones ligadas no computen como AOD pero no, en lo que afecta directamente a la CPD y al impacto real de estos flujos en los países socios, que las actividades orientadas a la promoción de la empresa española integren la visión del desarrollo, objetivo que pudiera haber quedado incluso más alejado.

El presente capítulo se centra en el análisis de los mecanismos, actores y pro- cesos en la promoción de la CPD en España. Para ello, el capítulo se divide en cuatro apartados. El primer epígrafe aborda el marco doctrinal y normativo nacional que remite a la CPD; el segundo epígrafe analiza el diseño de los mecanismos previstos y los mecanismos finalmente implementados; el tercer epígrafe estudia la diversidad de actores que cumplen un papel relevante en la promoción de la CPD así como sus diferentes posicionamientos y percep- ciones y, por último, se realiza, a modo de balance, una valoración sobre los principales avances y restricciones que se detectan en España23_.