La construcción de las relaciones entre las Organizaciones Sociales y los

En primer lugar, existe una característica central de la relación Estado y sociedad en la Argentina: el Estado determinó fuertemente a la sociedad, apareciendo como modernizador, nacional-popular, o garante de un orden represivo; estas características le dieron una particular vinculación que estuvo más cerca de la intervención y de la fusión que de una clara separación entre Estado y sociedad.

Aquí el Estado fue la herramienta de construcción de la Nación y luego la fuente de identidad colectiva de actores cuya consistencia en el plano de la Sociedad Civil y los intereses privados era endeble. Por eso, la voluntad de imponerse desde el Estado u obtener algo de él fue siempre más poderosa que la intención de preservar libertades; lo propio de esta forma política fue que lo social y lo estatal, lo privado y lo público, lo individual y lo colectivo coexistieron en fusión y confusión.

La conformación particular del Estado argentino, como del resto de los países latinoamericanos, a fines del siglo XIX; las contradicciones generadas por la modernización tardía y la fuerte vinculación pueblo-nación-Estado distinguen esta experiencia de la de los países centrales; aquí la influencia del Estado se situó en todos los ámbitos y hasta en la misma vida cotidiana (García Delgado, 1990: 28).

El protagonismo estatal tiene distintas explicaciones según distintos autores; en primera instancia, una de ellas encuentra respuesta en las denominadas revoluciones desde arriba, donde los Estados nacionales protagonizaron los procesos de modernización tardía. El actor estatal es quien asumió la tarea de instaurar la sociedad moderna, y de allí la especificidad de un intervencionismo estatal dedicado a ejecutar un modelo de desarrollo para la sociedad en su conjunto.

En segundo lugar, existe otra interpretación que afirma que nuestra cultura estatista posee sus bases en la colonia, donde se habría conformado un Estado fuertemente centralizado y burocrático, y habría primado lo vertical sobre la Sociedad Civil y el ciudadano.

Sin embargo, ese fuerte rol estatal impulsor del desarrollo, articulador regional e integrador social, comenzó a declinar; en las últimas décadas el Estado cambió hacia una menor actividad económica, amplió el espacio del mercado, abrió las fronteras, se desvinculó en cierta medida de lo social. Este cambio se genera como crisis de un modelo anterior sentido como muy opresivo para los individuos.

El Estado que entra en crisis en los ochenta, agonizaba hacía ya tiempo; este proceso se desarrolló en forma lenta y progresiva, procedía de manera global, y se inscribió en un reformismo fundado en el consumo y en la puesta en práctica de medidas universales (Rosanvallon; 1995: 214).

Este cambio significativo, que en la Argentina se profundizó en la década del noventa, marcó el fin de la sociedad conformada por la industrialización sustitutiva, la política de masas y el desarrollo industrial orientado hacia adentro, rasgos todos del denominado Estado de Bienestar.

De la misma manera, retrocedieron las orientaciones derivadas del pleno empleo, el apuntalamiento del sistema de seguridad social, la provisión pública de servicios sociales universales, el mantenimiento de un nivel mínimo de calidad de vida asegurado por el Estado a través de la legislación específica, y una concepción del aparato del Estado vehiculizada a través de la centralización y una racionalidad administrativa de tipo burocrático.

Los factores que inciden en la lógica de ese modelo estatal nacional podríamos agruparlos en tres dimensiones: económicos, políticos y sociales. Con respecto a lo económico, la crisis del modelo de acumulación sustitutivo basado en la demanda interna fue el equivalente a la crisis del keynesianismo de los países centrales: la crisis de alta inflación con estancamiento comienza en los años setenta, y crece en los años ochenta hasta llegar a la hiperinflación. El eje del proceso económico en estos años comienza a dejar de ser el trabajador y su organización, pasando lentamente a tomar protagonismo el mercado y el consumidor; como señala Rosanvallon (2007), la deuda social fue asumiendo la forma de un deber individual frente a personas particulares.

En cuanto a lo político, se produjo el pasaje del régimen autoritario al democrático liberal; la democracia es asociada cada vez más a instituciones y procedimientos, a formas más que a contenidos. Consecuentemente, va desapareciendo la idea de democracia social o

sustancial a favor del concepto de democracia formal; la idea de sujeto declina, y así desaparece la concepción de la política como eje de la movilización, y el sentido emancipatorio de la misma.

En relación a lo social, las relaciones pierden homogeneidad; ya no hay diferencia de clases, encontramos, en cambio, una pluralidad de grupos sociales; así la sociedad comienza a dividirse entre el que está dentro del sistema y los que quedan afuera.

Nace una nueva relación Estado-individuo, que en la Argentina se consolida en los años noventa, es la relación entre el Estado que cristaliza la autonomía de lo económico y confía al individuo al dominio absoluto del mercado (Esposito, 2006: 34).

Sintetizando, el Estado de Bienestar se derrumba, y en directa relación con los sucesos que se venían desarrollando a nivel mundial, los márgenes de acción estatal se restringen. Así emerge el nuevo modelo el Estado argentino, el neoliberal.

Sin embargo, la citada caída no sintetiza más que un proyecto que se venía desarrollando desde los años setenta, con la crisis petrolera, y se afianzó en los años noventa, con la aplicación del denominado “Consenso de Washington”. El mismo se constituyó a partir de los siguientes instrumentos: la disciplina fiscal, la reducción del gasto público, la ampliación de la base tributaria, la liberalización de las tasas de interés, la determinación de las tasa de cambio por el mercado, la liberalización de la inversión extranjera directa, la privatización de empresas y servicios públicos y la desregulación y la garantía de los derechos de propiedad. Este acuerdo constituye un programa de ajuste estructural y de reformas económicas de carácter liberal por las que se intentó modificar el modelo de acumulación vigente en nuestro país.

Esto se realiza por medio de tres grandes reformas: la apertura externa, la desregulación y flexibilización de los mercados, y la reforma del Estado. Estos procesos posibilitarían una estabilización bajo la hegemonía de una economía de mercado, al mismo tiempo que la reforma del Estado mejoraría la eficacia y la eficiencia de la gestión. Sería posible establecer secuencias, medir y comparar, apuntar la eficacia y eficiencia de la gestión, al menos en lo macroeconómico.

También se generaron procesos de concentración económica, de desestructuración espacial del tejido productivo que produjeron desempleo, distribución crecientemente desigual del ingreso y una acelerada reconservación de las economías locales.

La política de descentralización ha significado la cesión de competencias a provincias y municipios —esto fue profundizado en los años noventa, con el pacto fiscal—, tal política supone mayores competencias para los municipios y provincias, aunque éstas nuevas demandas no acompañadas de los recursos necesarios.

Lejos de los resultados esperados, los cambios sufridos por el actor estatal implicaron procesos de desestructuración espacial del tejido productivo que, a su vez, generaron desempleo y el desbordamiento de las economías locales, que debieron “hacerse cargo” del legado del derrotado Estado intervencionista.

El gran problema que se produce en nuestro país en los años noventa, a partir de las políticas implementadas, es lo que señala Castel: la desigualdad inscripta en el corazón de cada categoría social, a través de la precariedad, la cual hace más difícil hablar de dichas categorías como homogéneas (Castel y otros, 2001: 22).

Toda desigualdad plantea problemas diferentes, pero los problemas que vivimos en los años noventa son mayores; además de dejar de proteger, el Estado, en el caso argentino, tampoco redistribuye; sólo pone en marcha algunos dispositivos de políticas públicas que pretenden ser universalistas.

En palabras de Oszlak, podríamos afirmar que el Estado argentino, en el período analizado, no se ha preocupado por resistir a las exigencias económicas, pero particularmente claudicó en lograr la cohesión social. Como resultado, obtuvimos un Estado post-reforma que no logró ser ni más eficiente, ni más eficaz y transparente, objetivos todos que los reformadores liberales de los años noventa decían poder lograr.

De esta manera, podemos afirmar que, en su mayoría, el número de funcionarios no se redujo, pero disminuyó la capacidad de dar respuesta a las necesidades públicas. En este sentido, Stiglitz señalaba: “La globalización y la introducción de la economía de mercado no han producido los resultados prometidos […]. Occidente aseguró a esos países que el nuevo sistema económico les brindaría una prosperidad sin precedentes; en muchos aspectos, para el grueso de la población, la economía de mercado se ha revelado incluso de lo que habían predicho sus dirigentes comunistas” (Stiglitz, 2002: 33).

Lo que necesitaba Argentina era un Estado conducido con una visión política, tendiente a maximizar el bienestar nacional; se trataba, en todo caso, de “domesticar la globalización”. Sin embargo, lejos de esto, al país le tocó padecer una de las mayores

contradicciones de la historia: mientras una minoría se encontraba súper-conectada con el mundo globalizado, la mayoría se encontraba cada vez más excluida; mientras unos conocen una libertad sin precedentes y una inédita capacidad de desplazarse, otros no pueden apropiarse de sus propios territorios (Bauman; 2000: 29).

En otras palabras, en los años noventa, se plasmó en nuestro país una de las mayores paradojas de la globalización; por un lado, la incorporalidad del poder; y, por el otro, la precarización in situ de la sociedad argentina.

Obligadamente, la realidad por la que atravesaba la Sociedad Civil argentina —y en cierto modo, atraviesa— nos hace remitirnos nuevamente a Castel con sus lógicas, la de la redistribución y la de la exclusión; la primera nos lleva al problema siempre presente en nuestro país; la segunda tiene que ver con las nuevas desigualdades; en Argentina, en los años noventa, perdedores éramos muchos y ganadores unos pocos (Castel y otros, 2001).

Para García Delgado y De Piero (2003), el crecimiento de la sociedad civil se debe a dos cuestiones que representan, en parte, las llamadas nuevas formas de hacer política, donde se valora la participación menos estructurada, más directa, el trabajo concreto. Estas buscan, a su vez, recomponer parte de la representación política actualmente en crisis, apuntalándola desde aspectos tales como el desarrollo local, las políticas de control ciudadano, la protesta, las organizaciones. Ello no quiere decir que no estén presentes distintas culturas políticas de nuestro país que asumen esta participación de diferente manera.

Sin embargo, la mayoría de las organizaciones que surgen a partir de la crisis económica —en una primera etapa, a fines de los ochenta, con la hiperinflación, y en la segunda, con el denominado “argentinazo”, en diciembre del 2001— son instituciones mediadoras entre el Estado y el beneficiario (de la caja, del subsidio, de la copa de leche, etc.); con esto no cuestionamos la razón de ser de estos actores, pero sí los alcances de su representatividad. Los nuevos actores detentan en todo una micro-representación; hoy nos encontramos ante una sumatoria de ciudadanías mínimas ya que, a pesar de la militancia social, se registra el descreimiento y la indiferencia frente a la política, y un fuerte descreimiento de las OS en las posibilidades de incidir en las esferas de decisión.

Es por esto que no hay una coincidencia en aclamar el advenimiento de una nueva ciudadanía; por el contrario, los diagnósticos de debilidad, de delegación contrastan con la

imagen de una recreada Sociedad Civil.

Durante los noventa, conocimos la consolidación del llamado “modelo gerencial” que traslada el principio de la eficacia y la eficiencia empresaria a las políticas sociales y al funcionamiento y lógica de la acción de las organizaciones. (Villavicencio, 2001: 183)

De esta manera se privilegia, más que la participación, fortalecer los mecanismos participativos, y fortalecer, asimismo, las capacidades técnicas de las organizaciones, para poder mejorar su potencial de intervención en las políticas Esto favoreció a muchas OS en cuanto participaron de un proceso sistemático: capacitación y acceso a nuevos espacios de articulación con el Estado y con organismos multilaterales de crédito, generación de redes con organizaciones pares; y esto condujo a una nueva influencia sobre las políticas públicas, sobre todo en el espacio local. Mientras se desarrolla la gerencia local, se genera el problema de una mirada focalizada en la cuestión social que hace perder la visión del conjunto.

Uno de los límites del neoliberalismo es pretender pensar autónomamente el Estado y la Sociedad Civil; lo que sucedió es que el mercado se convirtió en el mayor asignador de recursos, y su lógica se extendió a toda la sociedad. Esto sucedió, según De Piero, cuando los actores que históricamente lo hacían, las agencias estatales, abandonaron su función; como dice Bourdieu, fue un proceso destinado a destruir las estructuras colectivas capaces de resistirse a las lógicas del mercado. Aquí nos encontramos con la contradicción de la que suele hablarnos Bauman: sentir que gozamos cada vez de más libertad individual pero contando, al mismo tiempo, con menos posibilidades de transformar el mundo; así la sociedad dejó de pensarse colectivamente.

En la relación entre el Estado y la Sociedad Civil, desde la opinión pública —y esto también sucede en ámbitos académicos—, se suele posicionar al primero como el rival a vencer, mientras se erige al “eficiente y honesto” tercer sector como el Mesías del siglo XXI. En realidad, ninguno de los dos extremos son tan ciertos; es tan importante el apoyo brindado a las OS como el que se otorga a las instituciones estatales, se trata, en realidad, de institucionalidades complementarias.

A partir de los años ochenta, en nuestro país, la acción política pasó de desenvolverse en la órbita del Estado —a través de ajustes a la política estatal— a desarrollarse también en la Sociedad Civil, lo que involucró un proceso de aprendizaje

social y de modificación de su relación con el Estado.

En los años noventa, como ya señalamos anteriormente, se produce un doble movimiento que empujó la crisis hacia abajo: del Estado Central a las provincias y a los municipios, y de aquel actor hacia la Sociedad Civil en sus representaciones a nivel local; ninguno de los dos actores protagonistas estaba preparado para el nuevo rol que debía asumir. En este contexto, la autoridad pública local resultó débil para lograr respuestas viables por sí solas. El Estado se encuentra hoy sometido a una doble y contradictoria presión: la que desde arriba impone el proceso de globalización en curso, y la que, desde abajo, suma la demanda de proximidad que proviene del nivel local. Ambas presiones ponen a prueba la capacidad de aquel complejo institucional moderno para ofrecer respuestas adecuadas a los nuevos desafíos generados por dichas tendencias. Retomando una conocida expresión de Daniel Bell, el Estado se ha vuelto demasiado pequeño para abordar los grandes problemas de la vida y demasiado grande para afrontar los pequeños problemas de la vida. Así como se ha vuelto pequeño frente a los retos que impone la globalización, también resulta demasiado grande y distante frente a los pequeños problemas que preocupan cotidianamente a la ciudadanía a nivel local. Es preciso, por consiguiente, apelar a la creatividad e imaginación para repensar respuestas acordes a la escala que presentan estos desafíos. La demanda que asciende desde el nivel local expresa un impulso que apunta a promover una mejor sintonía entre las necesidades y reclamos de los ciudadanos y las instancias decisorias a nivel municipal.

Esta revalorización de lo local reconoce dos aristas: por un lado, se revela como un ámbito que permite hallar nuevas respuestas al problema del desarrollo en el marco de la globalización (Arocena, 2001; Boisier, 2001; Madoery, 2001). En segundo lugar, aparece como una escala humana que favorece una mayor cercanía y proximidad para el funcionamiento del sistema democrático (Ford et al., 2009).

A este respecto, es importante destacar las ventajas comparativas que ofrece la escala local como fuente de innovación institucional; también debemos recordar que el déficit de la democracia no se resuelve mágicamente descendiendo en la escala demográfica; por lo tanto, debemos tener ciertos recaudos frente a la tentación de idealizar lo pequeño como garantía de mayor participación y libre debate democrático. El “descenso a lo local” no es garantía para el éxito de las prácticas democráticas de modo que es

imperioso evaluar sus aportes sin caer en una sacralización que lo convierta en clave suficiente para el perfeccionamiento de la democracia (Rosanvallon, 2007: 286).

Por otro lado, en nuestro país la relación entre actores de la sociedad civil y los distintos organismos estatales, en particular el sector dedicado a los pobres, atravesó por distintas etapas de interacción (Bustelo; 1995).

A partir que el Estado Providencial o de Bienestar entra en crisis —al igual que sucede con las organizaciones partidarias—, en forma lenta y progresiva una fracción de la Sociedad Civil, es decir, aquellos grupos/sectores ligados a la satisfacción de demandas urgentes, se convierten en los nuevos canales de formación y transmisión de demandas. Así el gobierno va distribuyendo sus recursos a actores de la Sociedad Civil, avanzando desde el asistencialismo clásico a otras formas de clientelismo.

Por su lado, las OS que orientaban su acción a los sectores más vulnerables, ante la reducción de políticas asistenciales, fueron disminuyendo sus demandas, o las han reacomodado paulatinamente a las coyunturas nacional e internacional; es decir, de cara al Estado Provincial, nacional o a las instituciones oficiales y privadas que pudieran financiarlas.

De esta forma se va diseñando una “innovadora” relación entre las organizaciones dedicadas a la asistencia y los estamentos del Estado que tiene como particularidad la presencia de una combinación peculiar de asimetría de poder con una aparente solidaridad mutua en términos de identidad personal y sentimientos; se diferencia del asistencialismo porque implica la presencia de una norma de reciprocidad.

A partir de los noventa, y con más énfasis a partir de la crisis del 2001, la Sociedad Civil, ante innumerables proyectos con financiamiento externo, fue comenzando a constituirse en un actor más relevante ante el Estado y los organismos internacionales de crédito, en relación a la ejecución de programas sociales. Particularmente los organismos internacionales de cooperación (BID, Banco Mundial, etc.) otorgaban a la Sociedad Civil un rol excluyente en la ejecución de los programas sociales; también se le adjudicaba el rol de auditora social, en tanto sería el agente más confiable.

Sin una autoridad pública que exprese el interés común, cada grupo quedaba librado a sus propios intereses inmediatos, aun cuando la orientación al hacer algo sea muy fuerte por parte de un sector de la Sociedad Civil.

Por otro lado, existen numerosas cuestiones que obstaculizan la cogestión entre el actor estatal y sus “nuevos compañeros”, es decir, entre la sociedad civil y los gobiernos locales. Entre ellas se pueden enumerar: una tradición para la cual la toma de decisiones ha estado ligada a la administración pública central, al tiempo que existe debilidad técnica y presupuestaria de muchas administraciones municipales y provinciales.

Por otra parte, se observa cierta debilidad de parte de la sociedad civil, particularmente de las organizaciones de base territorial, para interactuar con el Estado, debido a su precariedad organizativa, funcionamiento discontinuo y desconocimiento de herramientas e información favorables a su crecimiento. Pero subyacen además otras cuestiones emparentadas con la relación entre el Estado y las OS que dificultan la relación